我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接軌問(wèn)題研究

我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接軌問(wèn)題研究

近年來(lái)，中國(guó)政府高度重視農(nóng)民工問(wèn)題，制定了一系列保障農(nóng)民權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策和措施。在工資發(fā)放、工傷保險(xiǎn)、大額醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了一些有益的探索。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面也出臺(tái)了一些政策。然而,在國(guó)家逐漸將農(nóng)民工納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系后,卻出現(xiàn)了原本最需要養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工缺乏參保熱情,甚至退保的現(xiàn)象。導(dǎo)致農(nóng)民工退保的原因是多方面的,最直接的原因則是我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)制度的不健全。如何從立法上解決這一問(wèn)題,是目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中亟待解決的一個(gè)重要課題。一、轉(zhuǎn)移與接續(xù)問(wèn)題的一般邏輯起點(diǎn)考察農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的立法與實(shí)踐狀況,是分析、解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)問(wèn)題的一般邏輯起點(diǎn)。從目前情況看,無(wú)論中央還是地方政府均出臺(tái)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的相關(guān)政策或法規(guī),在實(shí)踐中,一些地方政府也進(jìn)行了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的實(shí)際操作。(一)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)2001年,《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題作了具體說(shuō)明,對(duì)農(nóng)民工參保、轉(zhuǎn)移及退保作出了規(guī)定。該《通知》指出:“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工,在與企業(yè)終止或廢除勞動(dòng)關(guān)系后,由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,保管其個(gè)人賬戶并計(jì)息,凡重新就業(yè)的,應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系;也可按照省級(jí)政府的規(guī)定,根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng),將其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人,同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時(shí),累計(jì)繳費(fèi)年限不滿15年的,其個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額一次性支付給本人?！?007年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》明確指出:“探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移,并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。有條件的地方,可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工,用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)。勞動(dòng)保障部門(mén)要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法?！蔽覈?guó)進(jìn)城農(nóng)民工流動(dòng)頻繁,職業(yè)和工作單位變換的比例較高。有關(guān)研究表明,在一年之內(nèi),農(nóng)民工發(fā)生職業(yè)流動(dòng)的比例超過(guò)50%;農(nóng)民工在一個(gè)地方工作的平均時(shí)間為2～3年。因此,除了國(guó)家的各種規(guī)定和政策外,一些地方政府考慮到了農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)也對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與接續(xù)作了規(guī)定。如2007年10月24日,江蘇省政府辦公廳下發(fā)的《江蘇省靈活就業(yè)人員省內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施辦法》中指出:“參保農(nóng)民工跨省流動(dòng)的,按規(guī)定轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶資金。其中,對(duì)外省戶籍農(nóng)民工無(wú)法轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的,可將個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人,同時(shí)終止其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系?！痹搶?shí)施辦法還規(guī)定:“參保農(nóng)民工在省內(nèi)流動(dòng),距法定退休年齡5年及以上或返回戶籍所在地,有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)辦進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù),不再采取一次性終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法?！鼻鄭u市規(guī)定:“參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工離開(kāi)本統(tǒng)籌地區(qū)重新就業(yè)的,經(jīng)本人申請(qǐng),社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系可以轉(zhuǎn)入本人重新參保地?！鄙钲谑性?000年12月修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》中規(guī)定:“外來(lái)員工與1992年8月1日以后參加工作的深圳市戶籍員工一樣,必須在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡前實(shí)際繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年,才能在退休后享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,按月領(lǐng)取由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的基本養(yǎng)老金;外來(lái)員工如果達(dá)到國(guó)家規(guī)定退休年齡,但累計(jì)繳費(fèi)不滿15年,或在退休前調(diào)出、辭工離開(kāi)深圳特區(qū),個(gè)人賬戶積累額將全部轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或全部退還本人。”深圳市在2002年9月1日《<深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例>若干實(shí)施規(guī)定》中規(guī)定:“未經(jīng)本市勞動(dòng)、人事部門(mén)調(diào)入而在本市工作的人員(含將戶籍遷入本市的),其繳費(fèi)年限按在本市實(shí)際繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)間計(jì)算,未在本市繳費(fèi)的工作時(shí)間不視為繳費(fèi)年限,轉(zhuǎn)入的養(yǎng)老保險(xiǎn)金存入個(gè)人賬戶?！痹偃?2006年1月1日起施行的《珠海市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定:“非經(jīng)本市組織、人事、勞動(dòng)保障部門(mén)批準(zhǔn)調(diào)入、戶口遷入本市的被保險(xiǎn)人,轉(zhuǎn)入前的連續(xù)工齡不視同繳費(fèi)年限?！?二)農(nóng)民工退保情況雖然中央及地方政府在相關(guān)政策、法規(guī)中規(guī)定了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法,但在實(shí)際操作中,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)存在著難以執(zhí)行的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng),頻繁輾轉(zhuǎn)全國(guó)各地,分別在不同城市辦理過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民工若想“合并”其在各地已繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn),根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定,有三種途徑可以選擇:一是農(nóng)民工固定在某個(gè)城市累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定的年限;二是農(nóng)民工流入地的社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)同意接收農(nóng)民工之前在其他城市繳納的個(gè)人賬戶部分;三是將農(nóng)民工已繳納的個(gè)人賬戶部分轉(zhuǎn)回其戶口所在地?，F(xiàn)實(shí)情況中出現(xiàn)了農(nóng)民工退保的現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)顯示,目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的規(guī)模約為1.2億人,在這個(gè)龐大的群體中,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右,部分地區(qū)如廣東、大連的農(nóng)民工參保率也只有20%左右。在長(zhǎng)三角、珠三角等地的社保管理中心,有時(shí)甚至出現(xiàn)外地農(nóng)民工退保人數(shù)比辦理保險(xiǎn)的人數(shù)還多的現(xiàn)象。另?yè)?jù)江蘇省南京市社會(huì)保險(xiǎn)結(jié)算管理中心統(tǒng)計(jì),截至2006年8月上旬,南京市已有1600多人取消了社會(huì)保險(xiǎn)帳戶,最多時(shí)每天有200多名農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)退保手續(xù);無(wú)錫市2005年有2559名農(nóng)民工退保,而2006年僅1～7月就有3804名農(nóng)民工退保。紹興市2004年退保的農(nóng)民工為1984人,2006年7月以前退保的農(nóng)民工已有1345人。統(tǒng)計(jì)表明,截至2006年9月,浙江省累計(jì)約有3萬(wàn)多農(nóng)民工退出社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。就是率先在全國(guó)推廣農(nóng)民工保險(xiǎn)的廣東省近年來(lái)也出現(xiàn)退?，F(xiàn)象,有的地區(qū)農(nóng)民工退保率已達(dá)到95%以上。2004年?yáng)|莞市有105萬(wàn)人參加了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),但僅2005年一年就有40萬(wàn)人次辦理了退保手續(xù),基本上都是外來(lái)務(wù)工者;在順德市,一年內(nèi)退保的外來(lái)工已經(jīng)超過(guò)5萬(wàn)人,退保金額達(dá)5000萬(wàn)元左右;深圳市已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的外來(lái)工總數(shù)大約50萬(wàn)人,而每年退保的人數(shù)則高達(dá)12萬(wàn)人以上。二、保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)欠發(fā)達(dá)背景下出現(xiàn)的問(wèn)題農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題本身是我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體制、商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)欠發(fā)達(dá)背景下出現(xiàn)的問(wèn)題。深入、全面地分析農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)存在的問(wèn)題及其主要原因,是正確把握與解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)問(wèn)題的認(rèn)知前提。(一)各地的立法存在反差現(xiàn)行的全國(guó)性政策、法規(guī)雖然對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)有所提及,但都只是對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)作了框架性、原則性的規(guī)定,并沒(méi)有一個(gè)明確的可操作性的規(guī)章制度。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)立法基本上是以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章,甚至是以通知、決定的形式頒布的,立法的形式、立法的層次都不適應(yīng)新時(shí)期維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的需要。而各地方性規(guī)定中關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的規(guī)定存在以下問(wèn)題:第一,雖然在省級(jí)規(guī)定中考慮到了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)并作了相關(guān)規(guī)定,但這些規(guī)定僅限于省內(nèi)轉(zhuǎn)移且只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的部分,無(wú)法從根本上解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的問(wèn)題。第二,地方政府在制定政策時(shí)考慮到農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)并規(guī)定了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,但類似這種規(guī)定只是地方性法規(guī)和文件,只能在所在地有法律效力。第三,有些地方政府擔(dān)心過(guò)多移入的外來(lái)人口在本地退休后會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)統(tǒng)籌資金帶來(lái)壓力,故設(shè)立了各種限制條件,提高了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入成本。導(dǎo)致各地政策參差不齊的原因在于沒(méi)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的統(tǒng)一立法,而全國(guó)各省、市、自治區(qū)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上認(rèn)識(shí)不一致,進(jìn)展不平衡,參保的模式也是多種多樣。少數(shù)幾個(gè)城市,如上海和成都雖然實(shí)行綜合保險(xiǎn),但上海模式以地域?yàn)榻?成都模式以戶籍為界,而且在費(fèi)率和待遇上也不一樣,因此,在地域之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移。由于制度間缺乏統(tǒng)一和規(guī)范,一旦農(nóng)民工跨區(qū)域轉(zhuǎn)移后,個(gè)人賬戶和繳費(fèi)年限的計(jì)算將成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的突出問(wèn)題。(二)其他地區(qū)的參保和辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng),大部分都有復(fù)雜的工作經(jīng)歷,也分別在不同城市上過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn),那么在現(xiàn)實(shí)中,各地方社保部門(mén)對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與接續(xù)是如何操作的呢?以深圳市為例,假設(shè)農(nóng)民工甲在江蘇打工后來(lái)到深圳,在深圳工作一段時(shí)間后要變換工作至上?；驈V東省外的其他城市,而他在工作過(guò)的城市都有繳費(fèi)經(jīng)歷,此時(shí)甲若想繼續(xù)維持養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,他可以有三種選擇:一是以后接著在深圳累計(jì)繳費(fèi)滿15年,二是其他城市比如上海的社保局同意接收,三是轉(zhuǎn)回甲的戶籍所在地。農(nóng)民工甲的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系涉及從江蘇轉(zhuǎn)移至深圳,再由深圳轉(zhuǎn)移至上海,其中存在以下問(wèn)題:第一,農(nóng)民工甲要把在其他城市辦理的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到深圳,有一條硬性規(guī)定,就是必須具有深圳市戶口。若不是深圳市戶口,就無(wú)法在深圳續(xù)繳。第二,轉(zhuǎn)到其他城市同樣不容易。因?yàn)楦鞯胤秸畯慕?jīng)濟(jì)人的理性角度出發(fā),并不希望農(nóng)民工在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老,所以農(nóng)民工甲在取得上海社保局的接收證明上仍然存在一定的難度。第三,轉(zhuǎn)回戶籍所在地,對(duì)于常年在外務(wù)工的農(nóng)民工來(lái)說(shuō),就失去了養(yǎng)老保險(xiǎn)本身的意義。沒(méi)有企業(yè)為農(nóng)民工繳納的部分,養(yǎng)老保險(xiǎn)就變成了把自己的錢(qián)存作活期存款。從以上的例子不難看出,目前我國(guó)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上只在省、縣、市、區(qū)級(jí)內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌,且在本地區(qū)域內(nèi)封閉運(yùn)營(yíng),這就導(dǎo)致農(nóng)民工即使參加務(wù)工地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,但由于工作地轉(zhuǎn)移、返鄉(xiāng)等原因而遷出該地區(qū)時(shí),雖然原則上可以自由遷轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系或一次性退還保險(xiǎn)費(fèi),但都只能帶走個(gè)人賬戶里的金額,而無(wú)法帶走其務(wù)工期間企業(yè)為其繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分。同時(shí),當(dāng)農(nóng)民工流入新的城市務(wù)工時(shí),更不能享受該地區(qū)社會(huì)統(tǒng)籌部分的福利待遇。這種情況導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)民工在務(wù)工期間,對(duì)統(tǒng)籌賬戶的資金貢獻(xiàn)被侵占,社會(huì)保障利益消解以致流失。因此,農(nóng)民工理性的選擇就是退保。(三)接收方社會(huì)統(tǒng)籌基金導(dǎo)致“擠出”由于交保險(xiǎn)時(shí)個(gè)人的8%和企業(yè)的20%被分別計(jì)入個(gè)人賬戶和共濟(jì)基金,因此,按照我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移辦法,轉(zhuǎn)保只要求轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶的部分。也就是說(shuō),接收個(gè)人賬戶,轉(zhuǎn)入地存在利益受損,因?yàn)檗D(zhuǎn)入地將承擔(dān)加上共濟(jì)基金計(jì)算出來(lái)的退休金,但又沒(méi)有得到這部份共濟(jì)基金。而退保給地方帶來(lái)的益處卻顯而易見(jiàn):退保只能退出個(gè)人賬戶中的錢(qián),而企業(yè)交納的部分歸當(dāng)?shù)厣绫９矟?jì)基金所有。因此如果有大量參保人員在其他地方繳費(fèi),而在本地方享用其參保權(quán)益,會(huì)使得接收方社會(huì)統(tǒng)籌基金帶來(lái)“擁擠”,這是地方政府所不愿接收外來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的一大原因。以福州市為例,據(jù)報(bào)道,2005年福州市社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)每天接收農(nóng)民工退保申請(qǐng)材料100多份,平均每月有3000多農(nóng)民工要求退保。目前福州市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為個(gè)人工資的26%,由單位繳費(fèi)18%和個(gè)人繳費(fèi)8%組成,其中單位繳費(fèi)的3%劃入職工個(gè)人賬戶,這樣職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的儲(chǔ)存額就變?yōu)楣べY的11%。如務(wù)工人員與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系后申請(qǐng)退保,個(gè)人賬戶中的11%一次性支付給本人,而剩下的15%就變成社會(huì)統(tǒng)籌基金。退保的農(nóng)民工中參保的年限有三年的,有一年的,也有幾個(gè)月的,申請(qǐng)一次性支付的金額數(shù)百元,也有數(shù)千元的。假設(shè)平均每月3000名農(nóng)民工退保,平均每人退保1100元,則退保農(nóng)民工平均每人為福州留下1500元,福州市政府每月可以無(wú)償獲取450萬(wàn)元社會(huì)統(tǒng)籌基金,一年可以無(wú)償獲取5400萬(wàn)元的社會(huì)統(tǒng)籌基金。而在率先開(kāi)展農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的深圳,該數(shù)字更是驚人。即使按照最低工資800元來(lái)計(jì)算,企業(yè)每年為每個(gè)職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)接近1000元,而深圳市2007年退保的有87萬(wàn)人,即使每個(gè)退保的人都只繳了一年的保險(xiǎn),也意味著一年里退保的人就把8億多元貢獻(xiàn)給了當(dāng)?shù)厣绫！?四)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)差異農(nóng)民工對(duì)城市缺乏歸屬感,同時(shí)由于城市生存的困難、年齡的限制等原因,相當(dāng)一部分農(nóng)民工打算年老后返鄉(xiāng),部分農(nóng)民工在城市工作一段時(shí)間后,也可能會(huì)選擇回家鄉(xiāng)發(fā)展,出現(xiàn)從城市流向農(nóng)村的“回流”現(xiàn)象,還有部分農(nóng)民工在農(nóng)村與城市之間不定期流動(dòng)。而我國(guó)的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài),養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也呈現(xiàn)出鮮明的二元性特征。從本質(zhì)上看,這是我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的延續(xù)。我國(guó)城鄉(xiāng)采取完全不同的兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡模式是個(gè)人自我平衡,而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是時(shí)期平衡模式。兩者有本質(zhì)的差別,在承辦機(jī)構(gòu)、資金籌集、資金來(lái)源、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)方式、養(yǎng)老金給付等方面存在明顯差異。而且在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未廣泛建立,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍與保障水平與城市也存在較大的差異。由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的二元性,兩者之間缺乏有效的銜接方式,因此,農(nóng)民工在返回農(nóng)村之后,缺乏繼續(xù)參保的客觀條件,這是阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的又一原因。三、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的難點(diǎn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與接續(xù)問(wèn)題是阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立的一個(gè)難題,是一個(gè)急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的解決,主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手:(一)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法存在的問(wèn)題在沒(méi)有一個(gè)明確的強(qiáng)制為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律制度時(shí),一些地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性,并且根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況探索并制定了適用于本地農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,農(nóng)民工的社會(huì)保障立法存在地區(qū)差異性。各地的立法千差萬(wàn)別,充分反映了地方政府對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同判斷。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的地區(qū)差異,一方面為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立提供了經(jīng)驗(yàn),為保障農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利奠定了立法基礎(chǔ);另一方面農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法混亂也造成了不良后果。未建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,也導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移通道不暢通。農(nóng)民工是一個(gè)高度流動(dòng)的群體,要使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系永續(xù),就必須使農(nóng)民工在勞動(dòng)地點(diǎn)發(fā)生變化時(shí)能夠及時(shí)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。如果農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)間差異較大,制度不統(tǒng)一,就會(huì)造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)困難,關(guān)系也難以銜接。因此,只有統(tǒng)一立法,才能使全國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)統(tǒng)一,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移才能在體制上暢通。(二)提高統(tǒng)籌層次的立法。據(jù)測(cè)算,把統(tǒng)籌的層次僅提高個(gè)提高社會(huì)統(tǒng)籌的層次,努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。通過(guò)全國(guó)范圍的統(tǒng)籌,意味著用人單位為員工交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金直接進(jìn)入國(guó)家統(tǒng)籌基金,原來(lái)的地方社會(huì)統(tǒng)籌基金不再孤立存在,而由國(guó)家社會(huì)保障機(jī)構(gòu),統(tǒng)一調(diào)度、使用這部分資金。之所以把統(tǒng)籌提高到國(guó)家層次,而不是省級(jí),是因?yàn)槭〖?jí)層次的統(tǒng)籌依然無(wú)法解決實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。多數(shù)農(nóng)民工(66.4%)是屬于跨省的長(zhǎng)距離流動(dòng),而不是省內(nèi)、縣內(nèi)的短距離流動(dòng)。如果統(tǒng)籌的層次僅僅提高到省級(jí),對(duì)于經(jīng)?？缡×鲃?dòng)的農(nóng)民工,問(wèn)題顯然不能徹底解決。因?yàn)槭〖?jí)統(tǒng)籌地區(qū)仍然會(huì)以上面分析的原因?qū)ν鈦?lái)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的進(jìn)入設(shè)置障礙。如,原來(lái)在珠江三角洲地區(qū)就業(yè)并參保的農(nóng)民工在轉(zhuǎn)到長(zhǎng)江三角洲地區(qū)就業(yè)時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可能就又不能順利流轉(zhuǎn)了。(三)通過(guò)合理的范圍劃分農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)區(qū)域根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原