中國保安及保安法研究

中國保安及保安法研究一、中國當代保安服務業(yè)的興起、發(fā)展和作用保安服務業(yè)是一種工商社會發(fā)展下的新興服務業(yè)名稱。保安，即保障安全，也指保衛(wèi)社會治安，普通有狹義與廣義之分。前者指人身財產的保衛(wèi)、保護，重要向客戶提供所需要的警衛(wèi)、保衛(wèi)、守衛(wèi)、護衛(wèi)服務；后者涉及保安、保密、反情報、反偵探等內容。服務內容涉及內保方面保密方法的制訂，對知密近密人員及新聘任雇員進行安全審查和知密近密資格審查，進行定時不定時的安全檢查、危機預測、及時防備、偵破盜竊、詐騙、泄密、竊密案件、追查商標侵權、揭發(fā)假冒偽劣產品等。所謂保安服務公司，是指以營利為目的，經公安機關同意，依法向工商行政管理部門登記注冊，專門為社會提供門衛(wèi)、守護、巡邏和押運等保安服務的社會治安防備組織。它是一種特殊的服務型公司，實施有償服務，自主經營，獨立核算，自負盈虧的經營體制。（一）中國當代保安服務業(yè)的興起和發(fā)展中國當代保安服務業(yè)興起于20世紀80年代中期，它是我國實施對內搞活、對外開放和發(fā)展商品經濟政策的產物。黨的十一屆三中全會做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，實施社會主義改革開放的偉大戰(zhàn)略決策。特別是深圳經濟特區(qū)的建立和全國14個沿海都市相繼對外開放之后，社會主義商品經濟日益繁華，使得我國的經濟建設很快步入了一種嶄新的歷史時期。但是，隨著改革開放的逐步進一步和經濟建設的迅猛發(fā)展，國內社會治安狀況也不可避免地出現(xiàn)了許多新狀況和新問題，僅僅依靠我國現(xiàn)有的公安保衛(wèi)力量顯然是無法滿足的。另外，隨著市場經濟的發(fā)展，我國原有的治保會、治安聯(lián)防隊等群眾性義務安全防備組織也已不能適應新形勢下的安防工作需要。在這種狀況下，一種介于政府職能部門與群眾性義務安全防備組織之間的、為社會提供專業(yè)化有償安全防備服務的特殊行業(yè)――保安服務業(yè)的產生便是水到渠成的事情。1984年12月18日，蛇口保安服務公司在外商的一致規(guī)定下掛牌成立，從此拉開了中國保安業(yè)發(fā)展的序幕。1984年終，張中方用從蛇口工業(yè)區(qū)借來的10萬元人民幣，在半山腰上租了一間局限性40平方米的鐵皮房，帶著招聘來的3名保安員住了進去。保安員除了跟隨2名廣州武警支隊的教官進行隊列、擒拿格斗訓練外，還進行法律知識、保安職責、文明禮貌等業(yè)務培訓。不僅如此，張中方還親自設計了保安制服：帽子是大檐帽配上美麗的帽徽，上衣是米黃色西式小翻領短袖，佩掛武裝帶，左臂尚有盾牌，深藍色西褲，黑色皮鞋。最初張中方只是想改善外資公司日益增多的蛇口工業(yè)區(qū)的安全保衛(wèi)狀況，沒想到卻催生了新中國第一家保安服務公司，由此變化了中國的整個保安機制。在中國首家保安服務公司誕生之后，全國各地快速組建了保安公司，使專業(yè)化的保安服務得到了快速發(fā)展，對經濟建設、增加就業(yè)、維護社會治安都發(fā)揮了重要作用。時至今天，中國已成為舉世矚目的“保安大國”，保安業(yè)的產值和從業(yè)人員規(guī)模都達成了空前的地步。到現(xiàn)在為止，僅在公安、工商部門登記備案的保安服務公司就達2659家，從業(yè)人員300余萬人；從事技術防備的保安服務公司達1萬多家，從業(yè)人數(shù)達20多萬人；未納入管理體系的保安服務公司和從業(yè)人員更是不計其數(shù)。（二）中國當代保安服務業(yè)的作用保安服務公司是為社會提供專業(yè)化、有償安全服務的特殊性公司，是協(xié)助公安機關維護社會治安，防止和減少違法犯罪的重要力量。1985年1月，全國政法工作會議文獻中指出：“借鑒國外經驗，在大中都市創(chuàng)立保安服務公司，承當大型營業(yè)展覽、展銷和文體活動，以及外商獨資，合資公司的保安業(yè)務。建立這樣一種在公安部門直接領導下的服務公司，既能滿足社會需要，有助于治安管理，并且能夠緩和警力局限性的困難。”保安服務公司得到了必定，也由此在全國各大中都市中如雨后春筍般地發(fā)展起來。保安服務業(yè)通過數(shù)年發(fā)展，已由單一的人力防備，發(fā)展為人防、技防、犬防、押運、勞務輸出等全方位的保安服務網(wǎng)絡。1.保安服務業(yè)是協(xié)助公安機關維護社會治安防止和減少違法犯罪的重要力量隨著都市化進程的加緊，多個犯罪活動不停增多，公安機關本身力量在實踐工作中已顯現(xiàn)出局限性的狀況，急需社會力量的輔助支持。保安服務公司在為客戶提供安全服務的過程中，首先通過立崗執(zhí)勤、安全檢查、夜間巡邏、押運、保管貴重危險物品、提供技術防備設施等，協(xié)助公安機關防止和打擊多個刑事違法犯罪，成為穩(wěn)定社會治安的一支重要力量；另首先通過向社會提供安全防備咨詢服務和有關安全防備調查和方案設計服務，開發(fā)、研制、生產和推廣安全防備產品，向社會提供系統(tǒng)性的安全防備技術服務，在一定程度上滿足了社會對安全防備知識的需求，提高了全民的防備意識和防備技能與水平。正是由于保安服務公司在全部權關系上以及在服務功效上與公安機關存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在全部權歸屬、干部管理、利潤分派、輔警協(xié)警等方面，起到了“準公安機關”的作用。2.保安業(yè)在社會公共安全防備系統(tǒng)中擔當著重要的角色整個社會公共安全防備系統(tǒng)，由兩大部分構成：一是政府的安全防備系統(tǒng)，二是民間的安全防備系統(tǒng)。政府的安全防備系統(tǒng)是由代表國家權力的公安、檢察、法院、司法等專門機關構成，重要從事國家賦予的公共安全防備的專門職責，其工作特點，重要體現(xiàn)在“打防結合、以打為主”。民間的安全防備系獨立于政府的安全防備系統(tǒng)，由公司、個人、社區(qū)等的防備力量構成，不含有國家專門機關職責，其功效重要體現(xiàn)在“防”上。這兩個系統(tǒng)既相對獨立，又相輔相成，共同構成社會公共安全防備的整體。3.保安業(yè)獲得了良好的社會效益和經濟效益作為保安業(yè)的公司，首先是確保本身生存與發(fā)展的必要條件，只有發(fā)明公司利潤，才干不停壯大保安業(yè)本身的實力，更加好地為社會提供安全服務。隨著改革開放和社會轉型，由于警力資源有限，出現(xiàn)了“警察真空”。作為為社會提供專業(yè)化、有償安全防備服務的特殊性公司，保安服務公司起到了彌補這一“真空”的作用，緩和了公安機關警力局限性的困難。不僅沒有給國家增加財政負擔，還獲得一定的經濟效益。隨著我國社會主義市場經濟的不停發(fā)展和市場經濟制度的逐步完善，我國保安服務業(yè)市場化、社會化的程度和規(guī)模日趨擴大、發(fā)展前景極為廣闊。二、中國保安服務業(yè)法律化過程中碰到的問題和中國保安服務立法的必要性（一）中國保安服務業(yè)法律化過程中碰到的問題1.國家對保安服務業(yè)不適宜的政策管理隨著市場經濟的不停發(fā)展，社會公眾對本身安全的需求急劇提高，產生了對商業(yè)性保安服務的需求。但由于政府在退出傳統(tǒng)的安全服務領域的過程中，并沒有建立起一套健全和有效的安全服務機制，造成保安服務公司的業(yè)務范疇受到嚴格限制。這一點也是制約我國現(xiàn)有保安公司發(fā)展的最大障礙，從某種程度上影響了保安服務業(yè)有關法律關系的發(fā)育和成熟。要解決這個問題，核心在于“脫鉤”。過去的“脫鉤”是一種單方面不合理的“脫鉤”，即公安機關不再支付派往保安公司工作的民警工資?，F(xiàn)有保安公司的改革首先要做到“脫鉤”徹底，就是放手讓保安公司在法律、法規(guī)的規(guī)定下，自主經營，自主發(fā)展。解決這個問題后，按照國家有關規(guī)定，對公司進行股份改制，明確產權關系，對公安機關的實際投入計算股份，由改制后的公司逐年償還給公安機關，最后徹底退出。只有這樣，才干確保了對現(xiàn)有保安公司中公安機關所擁有的國有資產不會外流。2.公安機關沒有設立專門機構加強對保安行業(yè)的監(jiān)管監(jiān)管重要是從下列幾個方面進行：一是控制市場準入。公司的設立，應由公安機關嚴格審查、同意，早期宜少不適宜多，對市場名譽差、經濟信譽低的自然人和公司不準許進入保安服務領域，只有這樣才干確保保安行業(yè)的健康發(fā)展。二是規(guī)范保安培訓。制訂系統(tǒng)的且符合中國國情的統(tǒng)一培訓原則和教材，嚴格控制保安培訓機構的設立。就現(xiàn)在狀況而言，保安培訓不應效仿學校和其它培訓機構，不適宜以盈利為目的，最佳運用現(xiàn)有的國有保安公司培訓中心規(guī)范發(fā)展。另外，要制訂保安職業(yè)資格原則，建立保安從業(yè)資格認證制度。三是建立監(jiān)管制度。公安機關應制訂一整套便于操作的監(jiān)管程序，對違反規(guī)定的公司、保安從業(yè)人員實時監(jiān)控，加大處分力度，甚至能夠注銷保安從業(yè)許可證、嚴禁從事保安工作和追究法律責任。要達成有效的監(jiān)管目的，能夠從現(xiàn)有保安服務公司抽調部分懂保安、懂經營的干警回公安機關擔任此項工作。3.保安服務人員的保障問題保安服務公司的保安員缺少基本的保障，諸多人認為當保安就是吃青春飯。例如，保安員在碰到突發(fā)事件的時候，有時不是不想去見義勇為，而是心里沒底，不懂得沖上去會有什么成果，如果能有一種較好的保障，相信對樹立社會風氣會有很大協(xié)助。對廈門市保安業(yè)考察的成果顯示出勞動力缺少已成為保安公司存在的一大難題，許多公司雖有培訓中心，卻招不到學員。甚至有些公司為了招學員倒花錢來做培訓，唯一的條件就是保安員須與公司訂立1年以上的合同，但就是這樣仍然留不住人才。尚有某些公司為了減少因人員流失帶來的損失，不得不多次縮短培訓的時間，長此以往形成惡性循環(huán)，保安隊伍質量必然難以確保。（二）中國保安服務立法的必要性1.保安服務業(yè)本身職業(yè)化和規(guī)范化的需要人們對于保安的認識是階段性的，一開始大家不理解保安，不懂得保安是做什么的；當保安服務已經進一步到社會各層面后，人們又開始不理解保安，覺得保安就是“打手”；甚至尚有人對于保安的職責也不清晰，認為保安與警察同樣代表法律?，F(xiàn)在許多行業(yè)都有自己的有關《條例》，這對于從業(yè)者本身而言是一種承認。因此，保安行業(yè)也要職業(yè)化，可職業(yè)化的前提是規(guī)范化，否則一切都是空談?，F(xiàn)有的許多規(guī)定都是各個保安服務公司自己制訂的，對外不含有任何的效力，可操作性不強，一旦碰到問題，很容易松動。因此，一部屬于保安業(yè)自己的法律是十分必要的，對于整個行業(yè)的健康發(fā)展也會起到主動的增進作用。2.我國保安服務業(yè)市場化和與國際接軌的規(guī)定當今世界各國保安業(yè)發(fā)展的狀況和我國保安服務業(yè)的發(fā)展實踐已充足證明，保安業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，往往也是經濟發(fā)展比較快、比較好的地區(qū)。這些國家和地區(qū)都在保安服務業(yè)發(fā)展到一定階段就適時地頒布或制訂了有關的法律和管理方法。美國是世界上最早建立私人保安機構的國家之一，許多州都成立了專門的私人保安管理機構，以美國在1970年公布的《模范州行政訴訟》中的部分規(guī)定為根據(jù)，指導管理活動的正常開展。日本政府于1972年制訂了《警備業(yè)法》，規(guī)范現(xiàn)在日本社會肩負社會安全防備的重要行業(yè)。新加坡于1972年根據(jù)《工商保安公司法令》由政府設立工商保安輔助警察，附屬內政部。韓國則借鑒日本警備業(yè)模式于1976年制訂了第一部《用役警備業(yè)法》，明確規(guī)定了警備業(yè)的性質、法律地位、服務范疇、權限、設立條件、警備員錄用條件、損害賠償?shù)葍热荨ｋS著我國市場經濟的快速發(fā)展和經濟國際化程度的提高，公安機關對保安服務業(yè)的高度控制與國際經濟運行規(guī)則不相適應的弊端己現(xiàn)并日趨嚴重，造成我國現(xiàn)有的保安服務業(yè)及其管理制度面臨著巨大的壓力?，F(xiàn)在，市場經濟發(fā)展迅猛，國民經濟高速增加，隨著社會和個人財富的不停增加，我國保安服務業(yè)出于本身發(fā)展的規(guī)定也迫切需要改革現(xiàn)行的保安行政管理體制，打破貿易壁壘，開展市場競爭?！耙环N法律體系是一系列強制性的公開規(guī)則。提出這些規(guī)則是為了調節(jié)理性人的行為并為社會合作提供某種框架。當這些規(guī)則是正義的時，它們就建立了正當盼望的基礎?！鄙鐣财诖龂矣薪y(tǒng)一、規(guī)范、開放的保安服務市場，做到嚴格對保安服務業(yè)投資人和從業(yè)人員日常工作進行監(jiān)管的同時，開放市場競爭環(huán)境，滿足社會對安防服務多樣化和高原則的需求。保安服務業(yè)發(fā)展己進入到，數(shù)以千計的公司、數(shù)以百萬計的隊伍走上了市場化的道路，在行業(yè)動態(tài)越來越引發(fā)社會輿論關注的時候，保安體制改革迫在眉睫。三、中國保安服務業(yè)的法律化過程由于人們對保安服務公司的性質、特點及其存在的必要性一時還不太清晰，因此，也對保安服務公司的評價褒貶不一。盡管保安服務公司作為一種新生事物，尚有諸多不完善之處，但由于它適應了社會主義市場經濟的發(fā)展，在某些方面起到了公安機關所起不到的作用，因而含有強大的生命力。1985年1月，經中央同意的全國政法工作會議文獻(中辦發(fā)〔1985〕13號文獻)中指出；“借鑒外國經驗，在大中都市‘辦保安服務公司’，承當大型營業(yè)性展銷、展覽和文娛體育等活動以及外商獨資、合資公司的保安服務。建立這樣一種在公安部門直接領導下的服務公司，現(xiàn)有助于加強治安管理，又有助于緩和警力局限性的因難。”中央的這一批示精神不僅是對深圳經濟特區(qū)開辦保安服務公司的必定，也為新時期群眾性治安防備工作和整個保安服務業(yè)的發(fā)展指明了方向。實踐證明，這一決策是對的的，體現(xiàn)了在新形勢下改革社會治安管理工作的規(guī)定。它不僅滿足了某些公司、個體工商戶和商業(yè)性大型活動迫切規(guī)定提供安全服務的需要，并且在協(xié)助公安機關維護社會治安、防止和打擊違法犯罪活動等方面也發(fā)揮了主動作用。為了推動全國保安服務公司這一新生事物的發(fā)展，對其進行對的的引導和規(guī)范，1985年召開的中央政法委會議正式提出了“借鑒國外經驗，在大中都市開辦保安服務公司”的思路；1986年，時任國務院總理李鵬在一次工作會議上提出在全國各大中都市試辦保安服務公司；1988年7月，國務院同意的《有關組建保安服務公司的報告》中明確了保安服務公司的性質、服務范疇、組建程序等實質性問題。***年1月，公安部發(fā)出了《有關加強保安服務公司管理的告知》（〔1989〕公(治)字1號文獻），對保安服務公司的管理工作又作了進一步的明晰。在蛇口經驗的帶動和公安部的指導下，全國保安服務業(yè)從南到北，從沿海到內地，由點到面地迅猛發(fā)展起來。到1990年，全國保安服務公司已發(fā)展到700多家，從業(yè)人數(shù)達11萬多人。1990年5月，公安部印發(fā)了《有關進一步清理整頓保安服務公司的意見》(公發(fā)〔1990〕11號文獻)，強調“在加強管理的前提下發(fā)揮保安服務公司的作用”、“在公安機關的指導下，進一步發(fā)展保安服務公司，健全制度，嚴格管理，使之成為一支維護社會治安的社會力量?！蓖ㄟ^全方面清理整頓，保安服務業(yè)開始穩(wěn)步發(fā)展。1991年，《中共中央、國務院有關加強社會治安綜合治理的決定》(中發(fā)〔1991〕7號文獻)指出：“在加強管理的前提下發(fā)揮保安服務公司的作用?！蓖?，《中共中央有關加強公安工作的決定》(中發(fā)〔1991〕19號文獻)中又指出：“公安機關要加強多個保安服務公司的統(tǒng)一領導和管理，發(fā)揮其協(xié)助公安機關維護社會治安的主動作用?！?992年，《中共中央有關加強政法工作，更加好地為改革開放和經濟建設服務的意見》(中發(fā)〔1992〕7號文獻)中再次指出：“在公安機關的領導下，進一步發(fā)展保安服務公司，健全制度，嚴格管理，制訂法規(guī)，使之成為一支維護社會治安的社會力量?！备鶕?jù)黨中央和國務院的上述一系列批示精神，為使我國保安服務業(yè)在清理整頓的基礎上得到健康穩(wěn)步的發(fā)展，1992年5月，公安部印發(fā)了《有關進一步做好保安服務業(yè)工作的告知》（公發(fā)〔1992〕16號文獻），就進一步加強對保安服務公司的領導和管理，加強對保安人員的教育、訓練以及隊伍管理工作，不停提高保安人員的政治、業(yè)務素質，建立健全保安人員崗位規(guī)范和崗位責任，提高保安服務質量，進一步拓寬保安服務市場，努力為深化改革、擴大開放和經濟建設服務等問題提出了具體規(guī)定。這些改革方法使我國保安服務業(yè)進入了一種新的發(fā)展階段。1997年11月，公安部發(fā)出了《有關清理整頓保安服務行業(yè)的決定》(公發(fā)〔1997〕9號文獻)，規(guī)定各地公安機關要認真加強對保安服務組織的統(tǒng)一領導和管理，全方面貫徹公安部有關保安服務工作的各項規(guī)定和規(guī)定，徹底清理非法保安服務組織，查處保安服務行業(yè)中的違法違紀活動，規(guī)范保安服務行業(yè)行為，從思想、組織、管理上切實把保安服務行業(yè)整頓好。在這次清理整頓中，除了要整治保安服務公司在經營活動中存在的某些問題，整頓保安人員的服裝、標志，清理保安培訓機構，規(guī)范對保安從業(yè)人員的管理之外，還特別強調要規(guī)范企事業(yè)單位自建的保安組織?！稕Q定》中嚴格規(guī)定：“單位自建保安組織必須由法定代表人或法定代表人委任的專門人員、機構負責管理，有固定的辦公場合、專職的保安隊員和健全的隊伍訓練、獎懲等日常管理規(guī)章制度。保安組織負責人的擬定，必須經本地區(qū)、縣(市)公安局(分局)審核同意，招收的保安人員應持有公安機關頒發(fā)的保安人員資格證書，并向本地公安派出所注冊登記。單位自建保安組織重要負責單位內部的守衛(wèi)、巡邏和防火、防盜、防破壞、防治安災害事故；同時向公安派出所報告開展工作狀況．接受公安機關檢查、指導，協(xié)助公安機關開展維護社會治安工作，不得對外開展保安服務業(yè)務?！?999年中央下發(fā)了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳有關印發(fā)&l