影子銀行監(jiān)管法律制度研究

中國石油大學（華東）本科畢業(yè)論文影子銀行監(jiān)管法律制度研究影子銀行監(jiān)管法律制度研究摘要影子銀行監(jiān)管法律制度的一般理論包括影子銀行的由來和表現(xiàn)形式、特征、監(jiān)管的必要性和可行性。目前我國影子銀行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀并不樂觀，面臨著監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善、監(jiān)管模式模糊、監(jiān)管內(nèi)容不明確等問題。對域外的影子銀行監(jiān)管法律制度進行考察可知，美國在監(jiān)管機構(gòu)和金融活動方面；英國在加強宏觀審慎監(jiān)管、完善科學的監(jiān)管機制和擴大金融業(yè)務活動范圍方面；歐盟在成立專門監(jiān)管機構(gòu)、制定法規(guī)規(guī)則方面，都值得中國借鑒。本文對我國影子銀行監(jiān)管法律制度提出完善建議：健全整體監(jiān)管法律法規(guī)體系、實行統(tǒng)一監(jiān)管模式、明確監(jiān)管主體、對象。關(guān)鍵詞：影子銀行；監(jiān)管；監(jiān)管模式

ResearchonShadowBanksupervisionlegalsystemAbstractThegeneraltheoryoftheshadowbankingsupervisionlegalsystemincludestheoriginandformoftheshadowbanking,thecharacteristics,thenecessityandfeasibilityofsupervision.Atpresent,thestatusofChina'sshadowbankingsupervisionlegalsystemisnotoptimistic,anditfacestheproblemsoffuzzyregulatoryobjectives,imperfectregulatorylawsandregulations,separationofsupervisory/mixedindustrysupervisionmodesandfuzzysupervision.TheexaminationoftheshadowbankingregulatorylegalsystemoutsidetheregionshowsthattheUnitedStatesisintermsofregulatoryagenciesandfinancialactivities;theUnitedKingdomisstrengtheningmacroandprudentialsupervision,improvingscientificregulatorymechanismsandexpandingthescopeoffinancialbusinessactivities;theEUissettingupspecialregulatoryagenciesandestablishingregulations.Intermsofrules,itisworthlearningfromChina.ThispaperputsforwardsomesuggestionsforimprovingthelegalsystemofshadowbankingsupervisioninChina:clarifytheregulatoryobjectives,improvetheoverallregulatorylawsandregulations,changethesupervisionmode,andclarifythemainbodyandobjectofsupervision.Keywords：shadowbank；supervision；regulatorymodel

目錄18111第1章引言 第1章引言2007年次貸危機爆發(fā)，影子銀行被作為金融危機的元兇之一在國際國內(nèi)金融界得到了廣泛關(guān)注。影子銀行自從產(chǎn)生以來在各國都發(fā)展迅速，專家學者經(jīng)過研究普遍認為影子銀行作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，雖然帶來了不少的經(jīng)濟效益，但是也因為脫離公共安全網(wǎng)而極易引發(fā)金融領域的系統(tǒng)性風險，其在金融業(yè)中發(fā)揮越來越明顯作用的同時也開始暴露諸多缺陷。隨著金融創(chuàng)新和經(jīng)濟自由化的發(fā)展，影子銀行的杠桿率越來越高，極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。2007年爆發(fā)的金融危機就是影子銀行缺陷的暴露，也正是通過這次金融危機，各國開始認識到影子銀行的巨大影響力，開始探索對其的監(jiān)管之路：成立相應監(jiān)管機構(gòu)，建立一系列影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)等。影子銀行在我國也廣泛存在，但是對其進行的理論研究起步較晚。國務院在2013年頒布的107號文件《國務院辦公廳關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》標志著對影子銀行概念的官方承認，在這之后，有關(guān)影子銀行監(jiān)管的研究開始增加。同時，因為中小企業(yè)的數(shù)量在我國迅速增加，對影子銀行監(jiān)管法律制度的研究也成為需求。我國當下的金融市場環(huán)境并未達到滿足我國經(jīng)濟高速發(fā)展的融資要求，傳統(tǒng)的金融機構(gòu)也并不能滿足實體經(jīng)濟多元化的需求。影子銀行作為較為靈活、管制較為寬松的融資手段，在我國金融市場中大有繁榮發(fā)展跡象，但是它背后的金融風險也漸漸顯示出來，需要對其進行更深入的研究。國內(nèi)國外學術(shù)界目前已經(jīng)形成通識，各金融強國，如美國、英國，都在積極主動采取措施強化金融領域的法律監(jiān)管，并且將影子銀行的監(jiān)管改革視為重點。近些年來，我國經(jīng)濟進入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，跟域外相比，我國對影子銀行的監(jiān)管水平較低。另外，現(xiàn)有的對影子銀行監(jiān)管法律制度進行的研究，都不夠系統(tǒng)和全面，如對影子銀行的風險進行研究、對影子銀行的業(yè)務開展進行研究，還有從影子銀行的發(fā)展角度進行研究，這些研究大都偏重局部而忽略整體，無法對影子銀行的監(jiān)管法律制度進行較為全面的分析。本文從法律規(guī)則與實踐兩方面出發(fā)，以宏觀審視的角度分析影子銀行監(jiān)管法律制度。通過對比國內(nèi)國外關(guān)于影子銀行監(jiān)管法制的異同，提取可借鑒經(jīng)驗，探究我國影子銀行監(jiān)管法律制度的問題并提出完善建議。本文的創(chuàng)新之處在于，宏觀與微觀相結(jié)合，借鑒域外監(jiān)管經(jīng)驗，圍繞我國影子銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的文問題，進行深入研究，提出建議和對策，正確引導和規(guī)范我國影子銀行的健康發(fā)展。第2章影子銀行監(jiān)管法律制度的一般理論2.1影子銀行的由來、定義及表現(xiàn)形式影子銀行在快速發(fā)展進程中，越來越受到金融界的關(guān)注。表層意思的影子銀行是指陰影中的銀行，即有著融資中介的職能，開展著類似于傳統(tǒng)銀行的業(yè)務，但是在監(jiān)管當局監(jiān)管之外的機構(gòu)。國內(nèi)國外對于影子銀行的定義并沒有一個統(tǒng)一的標準，但是本章試圖較明確地梳理出影子銀行的由來、定義和一般表現(xiàn)形式。2.1.1影子銀行的由來、定義“影子銀行”這個金融學概念出自于美國次貸危機。危機的爆發(fā)使人們意識到影子銀行蘊含的巨大系統(tǒng)性風險，毫無疑問，影子銀行在美國的次貸危機中是罪魁禍首之一，因為各種各樣的的擔保債務憑證（CDO）、信貸違約掉期產(chǎn)品（CDS）等影子銀行特有的創(chuàng)新金融產(chǎn)品肆虐在金融監(jiān)管之外，引發(fā)了一系列風險，最終也確實造成了金融體系的危機爆發(fā)。因此，影子銀行這一概念進入公眾視野。影子銀行這一概念，最早由美國太平洋投資管理公司執(zhí)行董事PaulMcCulley于2007年在美聯(lián)儲年度會議上提出，是指和傳統(tǒng)的接受中央銀行監(jiān)管的商業(yè)銀行對應的，游離在監(jiān)管體系之外的金融機構(gòu)，這就是影子銀行的最初由來。那么，影子銀行到底該如何定義呢？目前國內(nèi)學者對影子銀行的定義有廣義和狹義之分。廣義來說，影子銀行包括傳統(tǒng)銀行體系之外的所有信用機構(gòu)；狹義來說，影子銀行是指容易引發(fā)系統(tǒng)性風險的、受監(jiān)管程度較低的信用中介機構(gòu)。但是對影子銀行進行歸類和定義的意義在于對其進行范圍研究，從而精確監(jiān)管。從這點看，如果要系統(tǒng)地定義影子銀行，就要著重考慮其是否容易引發(fā)系統(tǒng)性風險和受監(jiān)管程度的高低。那么影子銀行是指可能引發(fā)監(jiān)管套利和系統(tǒng)性風險等問題的、存在于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系之外的信用中介體系，這個體系還包括各種業(yè)務活動和相關(guān)機構(gòu)。筆者也十分認同對影子銀行的狹義定義，同時，官方定義對影子銀行這一概念是最正式的最終定義，2013年的國務院107號文指出影子銀行是指游離于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系之外的信用中介及業(yè)務，而且將影子銀行細分為三大類，這無疑更加有利于影子銀行被納入監(jiān)管。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和金融創(chuàng)新業(yè)務的出現(xiàn)，也應該對影子銀行的廣義概念有所關(guān)注，避免爆發(fā)新生風險，更好地對其進行監(jiān)管。2.1.2影子銀行的表現(xiàn)形式影子銀行的概念提出時間并不長，在各個國家和地區(qū)不同的金融監(jiān)管模式和不同的金融環(huán)境下，自然具有不同的表現(xiàn)形式，所以筆者從國外國內(nèi)兩個方面來寫影子銀行的表現(xiàn)形式。國外將影子銀行的表現(xiàn)形式區(qū)分地較為清楚的是美國和歐盟。美國學術(shù)界將影子銀行的表現(xiàn)形式分為三類：一是受政府支持的銀行，如住房貸款銀行；二是逃避監(jiān)管的表外金融活動；三是為資產(chǎn)證券化或者貸款提供擔保的非銀行機構(gòu)。歐盟根據(jù)功能的不同將影子銀行更加細致地劃分為五個表現(xiàn)形式：一是與存款功能類似的貨幣市場基金等產(chǎn)品；二是非存款功能的產(chǎn)品；三是事實期限轉(zhuǎn)換的特殊的載體；四是發(fā)行信用產(chǎn)品的保險機構(gòu)；五是證券實體或者財務公司。近幾年來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，一系列金融創(chuàng)新正在發(fā)生，諸多影子銀行的新形式已經(jīng)不能為107文件所囊括。結(jié)合當下現(xiàn)實，筆者認為中國影子銀行的形態(tài)會隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展而變得復雜多變。所以，影子銀行的表現(xiàn)形式也會不斷發(fā)展變化。相比較于歐美國家的影子銀行體系相比，我國影子銀行的發(fā)展尚處于初級階段，在我國也呈現(xiàn)出和歐美國家里不一樣的形式，面對著不一樣的監(jiān)管問題。中國作為世界上第二大經(jīng)濟體，涉及的金融市場規(guī)模也非常大，所以影子銀行也有較大的范圍，中國的“影子銀行”主要包括兩部分，一部分是指不受監(jiān)管的證券化活動，但這些證券化活動在銀行業(yè)內(nèi)，這些證券化活動主要包括信托公司、委托貸款、擔保公司、小額貸款公司、財務公司和金融租賃公司等進行的“儲蓄轉(zhuǎn)投資”業(yè)務在內(nèi)的銀信業(yè)務；另一部分是指游離于監(jiān)管之外的的民間金融，主要包括民間借貸、地下錢莊、典當行等。2.2影子銀行的特征2.2.1不透明性影子銀行通常進行不透明的場外交易，其產(chǎn)品設計結(jié)構(gòu)十分復雜，而且很少有公開透明、可以披露的信息。很多金融衍生品都在柜臺交易市場進行交易，導致其信息披露機制非常不完善。2.2.2杠桿率高影子銀行的交易模式不同于商業(yè)銀行的零售模式，而是批發(fā)形式的。影子銀行缺乏像商業(yè)銀行那樣的充足豐厚的資本金，所以大多利用財務杠桿進行經(jīng)營，因此它的杠桿率非常高。換句話說，它雖然具有類似于商業(yè)銀行的融資貸款中介功能，卻在貨幣當局的傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管之外，成為威脅金融穩(wěn)定的元兇之一。2.2.3游離于監(jiān)管之外金融中介機構(gòu)作為影子銀行的主體，金融中介工具作為影子銀行的載體，充當著影子銀行的信用中介功能。所以影子銀行的負債并不是存款，所以其也不受存款貨幣機構(gòu)的監(jiān)管，這意味著影子銀行經(jīng)常游離于監(jiān)管之外。2.2.4主體獨立性低影子銀行和商業(yè)銀行體系存在著極大的相關(guān)性，其存在發(fā)展離不開傳統(tǒng)商業(yè)銀行的支撐，自身獨立性較低。我國經(jīng)濟發(fā)展水平與其他金融強國仍有較大差距，資本市場還亟待完善，影子銀行在此環(huán)境下發(fā)揮銀信業(yè)務的功能還要依靠傳統(tǒng)商業(yè)銀行，具體表現(xiàn)為其資金來源、流動性擔保和出售業(yè)務需要以銀行為依托和支持，兩者屬于支持與被支持的關(guān)系。2.3影子銀行監(jiān)管的必要性及可行性2.3.1影子銀行監(jiān)管的必要性對影子銀行進行監(jiān)管的必要性之一在于影子銀行極易引發(fā)系統(tǒng)性風險。系統(tǒng)性風險具體表現(xiàn)為期限錯配風險和信用違約風險。2007年的次貸危機就是期限錯配風險的明顯案例，此次危機對美國甚至國際經(jīng)濟的發(fā)展都產(chǎn)生了負面影響。信用違約風險意即影子銀行因游離于監(jiān)管之外而缺乏有效的風險預警機制，這會在危機來臨之際因缺乏有效應對方式而造成整個金融界的紊亂。對影子銀行進行監(jiān)管的必要性之二在于只有對影子銀行進行監(jiān)管，才能使其更好地發(fā)揮作用。影子銀行作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，可以使金融更加高效、更加便捷。監(jiān)管的目的是維持平衡，以免向不好的方向發(fā)展，目的是可持續(xù)發(fā)展。影子銀行的存在，帶來了諸多積極的作用，它使融資工具得到擴展，使資本市場更加深化進步。另外值得一提的是，影子作為貸款的補充，大大降低了地方政府的資金壓力，而且還使銀行業(yè)得到改革、利率自由化更加深入。要想使影子銀行繼續(xù)發(fā)揮這些積極作用，必須對其進行監(jiān)管。我們在享受影子銀行帶來優(yōu)勢和改進的同時，也不得不應對和思考其帶來的負外部性。雖然有一部分金融創(chuàng)新是有好處的，但是還有很大一部分金融創(chuàng)新給了金融危機得以創(chuàng)新的機會，因此，為了保證影子銀行能夠健康發(fā)展，能夠最大程度地發(fā)揮其積極作用，阻止它成為迸發(fā)金融危機的源頭，有必要也有價值對其進行嚴格的監(jiān)管。2.3.2影子銀行監(jiān)管的可行性對影子銀行進行監(jiān)管的可行性在于影子銀行有類似于銀行的信用中介本質(zhì)。影子銀行有其復雜性，表現(xiàn)在其有著復雜的體系、繁多的主體、廣泛涉及的投資者、專業(yè)化極高的資本操作，但是也有著和銀行類似的信用中介本質(zhì)，從這個類似本質(zhì)來說，對影子銀行進行法律監(jiān)管的理論是可行的，只是需要我們根據(jù)實踐發(fā)展情況去鉆研如何對其進行更加全面的監(jiān)管，并且同時降低風險系數(shù)。既讓其處于法律監(jiān)管體制之下，又不降低其在金融市場中的活力。在現(xiàn)實實踐中：美國已經(jīng)對影子銀行在國內(nèi)層面進行了有關(guān)金融監(jiān)管的法律制度改革，比如為了把影子銀行的各個環(huán)節(jié)都納入到金融監(jiān)管的范圍之中，制定、頒布了一系列監(jiān)管法律法規(guī)；英國和歐盟的其他國家也進行了諸多監(jiān)管法律制度改革，頒布了一系列原則性法律法規(guī)，這些措施都有助于將影子銀行納入合法的監(jiān)管范圍，將影子銀行納入合法監(jiān)管范圍提供成功范例，證明了影子銀行監(jiān)管的可行性。第3章我國影子銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀與問題第3章我國影子銀行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀與問題3.1我國影子銀行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀我國對影子銀行的監(jiān)管一直處在低級階段。2013年國務院發(fā)布的107號文是對影子銀行的初步承認，在此之前，影子銀行的概念甚至都未明確，銀監(jiān)會出臺的監(jiān)管文件也大多失效。2013年之后，出臺了一系列監(jiān)管文件，一定程度上彌補了監(jiān)管法律法規(guī)的空白：國務院頒布《關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》；銀監(jiān)會頒布《關(guān)于完善銀行理財業(yè)務組織管理體系有關(guān)事項的通知》、《網(wǎng)絡借貸信息中介業(yè)務機構(gòu)活動管理暫行辦法》《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》；證監(jiān)會頒布《關(guān)于加強證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務監(jiān)管的通知》、《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務管理規(guī)定》、《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務管理規(guī)定》、《證券公司融資融券業(yè)務管理辦法》；保監(jiān)會頒布《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務監(jiān)管指》、《中國保監(jiān)會關(guān)于嚴格規(guī)范非保險金融產(chǎn)品銷售的通知》；多部門聯(lián)合發(fā)文有銀監(jiān)會、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《小額貸款公司試點指導意見》，銀監(jiān)會等多部委聯(lián)合發(fā)布的《融資性擔保公司理暫行辦法》，人民銀行等10部門發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，銀監(jiān)會等四部門發(fā)布的《網(wǎng)絡借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務行動管理暫行辦法》等文件。另外，其他對于影子銀行的相關(guān)規(guī)定也存在于其他法律法規(guī)中，相關(guān)規(guī)定散見于《信托法》《證券法》《商業(yè)銀行法》《保險法》等，內(nèi)容不僅零散，也有缺失。所以當下我國影子銀行監(jiān)管法律存在交叉重疊和監(jiān)管不到位等問題，對其進行更加宏觀審慎的監(jiān)管勢在必行。目前對影子銀行進行監(jiān)管的迫切需要和監(jiān)管不利的現(xiàn)實情況形成沖擊。主要問題是：一是影子銀行的監(jiān)管體系架構(gòu)并不健全，目前我國甚至還沒有明確的監(jiān)管機構(gòu)，雖然我國在2017年成立了國務金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，但是其發(fā)揮的作用有限，我國仍缺乏具有實際強制力、能夠有效監(jiān)管影子銀行的職能部門。二是我國的監(jiān)管模式并未完全清晰分明。雖然我國目前大體實行分業(yè)監(jiān)管的模式，但是這種監(jiān)管模式之下存在諸多問題，比如一些交叉領域缺乏足夠的法律支撐，對影子銀行的監(jiān)管模式應該進一步探究。另外，還存著監(jiān)管法律法規(guī)不完善、監(jiān)管主體、監(jiān)管目標模糊等一系列問題，這些都表明我國對影子銀行監(jiān)管法律制度的研究亟需進步。3.2我國影子銀行監(jiān)管法律制度的問題3.2.1監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善我國仍未建立完善的影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系。雖然我國已經(jīng)頒布相關(guān)文件，對影子銀行的融資機構(gòu)（信托公司、擔保公司、典當行）進行規(guī)定和約束，但是這些文件仍然缺乏權(quán)威性和效力。同時，監(jiān)管機構(gòu)都對影子銀行疏于管理，造成了諸多監(jiān)管盲區(qū)，更容易增加市場風險。法律法規(guī)作為監(jiān)管影子銀行的硬性文件，并未從根本上堵住影子銀行可能帶來的風險漏洞，影子銀行仍存在巨大隱患。3.2.1監(jiān)管模式模糊我國過去對影子銀行的監(jiān)管是以分業(yè)為主，但隨著金融創(chuàng)新的深化，金融風險的傳染性和集中度越來越大，分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不能滿足監(jiān)管需求。金融危機迫使人們對金融監(jiān)管模式進行重新思考，對監(jiān)管模式的改革和發(fā)展勢在必行，只有改革監(jiān)管模式才能維護金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。監(jiān)管機構(gòu)需要吸取金融危機帶來的教訓，在大力發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展國內(nèi)金融市場的同時，借助危機進行改革，維護好經(jīng)濟發(fā)展和金融監(jiān)管的平衡，在混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)經(jīng)營中做出取舍和權(quán)衡。最近幾年，關(guān)于混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)經(jīng)營的討論一直不斷。銀行開始投資基金、信托和租賃公司的方向發(fā)展，在一定程度上形成了金融控股公司，如：光大集團、平安集團和中信集團等。這是金融機構(gòu)正在嘗試向混業(yè)經(jīng)營方向發(fā)展的表現(xiàn)。一方面，混業(yè)經(jīng)營具有很大優(yōu)勢，比如提供一站式服務，促進資源的有效整合，還能降低信息傳播成本和運營成本，能夠從整體上提高金融機構(gòu)配置資源的效率。不過另一方面，也不能忽視混業(yè)經(jīng)營的帶來的風險。次貸危機之后，整個銀行業(yè)都在審視金融監(jiān)管中存在的問題，國內(nèi)銀行業(yè)也不例外，對混業(yè)經(jīng)營的利弊要做出更好的權(quán)衡?；鞓I(yè)經(jīng)營帶來很多方面的風險甚至是弊端，比如過度操作導致的杠桿率過高的風險、大銀行合并的巨大壟斷風險、存在于集團內(nèi)部的道德風險等各種風險。這些風險都會對金融體系產(chǎn)生不良影響。系統(tǒng)性風險是最大的風險，這種混業(yè)經(jīng)營就會將一個領域的風險擴展至其他領域，這就會增大金融體系的系統(tǒng)性風險。分業(yè)經(jīng)營或者混業(yè)經(jīng)營，最根本的評判標準是滿足經(jīng)濟發(fā)展和顧客的需求，選擇最合適的經(jīng)營方式一定是在實踐中探索得出。所以，在今后的金融實踐中，各個金融機構(gòu)應該立足于服務實體經(jīng)濟，努力提高資源配置的效率。避免金融風險，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展，目前金融業(yè)還有巨大的進步空間，所以監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換不應該過于急促，應對其進行細細探索。3.2.3監(jiān)管內(nèi)容不明確我國影子銀行業(yè)務內(nèi)容繁多，存在著監(jiān)管主體不明確、監(jiān)管對象不明確的問題。首先是監(jiān)管主體不明確。我國目前大約有九個影子銀行的監(jiān)管主體，這些監(jiān)管主體監(jiān)管著金融市場的諸多方面，包括資產(chǎn)證券化、銀信合作、銀行理財、信托公司等多樣的影子銀行業(yè)務開展形式。但是監(jiān)管主體數(shù)量多并不完全是個好事，監(jiān)管主體的數(shù)量多且雜亂造成了影子銀行監(jiān)管的多頭監(jiān)管以及互相推脫責任的現(xiàn)象。各個監(jiān)管主體之間出現(xiàn)的偏差和分歧難以平復和統(tǒng)一，無法達成共識。各種各樣的問題層出不窮，如，重復立法、權(quán)力混亂、責任難以歸結(jié)等問題，這些問題導致的最終結(jié)果就是無法對影子銀行進行有效、全面的監(jiān)管。監(jiān)管主體模糊，將會導致法律監(jiān)管環(huán)境的動蕩，監(jiān)管法制環(huán)境動蕩就會很大程度上增加金融市場風險爆發(fā)的可能性。其次是監(jiān)管對象不明確。到目前為止，我國對于影子銀行的監(jiān)管對象，最為全面的規(guī)定表現(xiàn)在107號文件中，這份文件將影子銀行的監(jiān)管對象劃分為三類。但是這種劃分也存在著不夠明確的弊端。107號文件中對于監(jiān)管對象的規(guī)定主要是圍繞監(jiān)管程度來定，這種單一的標準造成了監(jiān)管對象不明確的現(xiàn)象。另外，因為現(xiàn)實情況中對影子銀行的定義也未完全統(tǒng)一，對影子銀行的監(jiān)管對象進一步明確的難度也加大。比如2012年的銀監(jiān)會認為銀行理財業(yè)務屬于監(jiān)管對象，但實際情況里，銀行理財業(yè)務存在著大量監(jiān)管套利的現(xiàn)象，本該被納入監(jiān)管。另外，監(jiān)管主體和監(jiān)管對象對應不明確的問題也較為突出。比如文件中規(guī)定，銀監(jiān)會和證監(jiān)會監(jiān)管信托公司；央行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會監(jiān)管資產(chǎn)證券化；證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會監(jiān)管私募基金；央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管衍生品交易；銀監(jiān)會、央行監(jiān)管委托貸款等。從這些具體規(guī)定中可以看出，我國影子銀行監(jiān)管主體眾多、監(jiān)管對象繁雜，監(jiān)管主體和監(jiān)管對象之間交錯重疊現(xiàn)象也較為嚴重。第4章域外影子銀行監(jiān)管法律制度考察與借鑒第4章域外影子銀行監(jiān)管法律制度考察與借鑒4.1域外影子銀行監(jiān)管法律制度的考察4.1.1美國影子銀行監(jiān)管法律制度1)監(jiān)管機構(gòu)方面重整監(jiān)管機構(gòu)。影子銀行非常容易引發(fā)金融領域的系統(tǒng)性風險，這要求不得不對影子銀行進行監(jiān)管體系的改革，《多德弗蘭克》法案和其他新出法案就起到了改革和發(fā)展當時“雙重多頭”監(jiān)管體系的作用。美國當時成立、合并了新的監(jiān)管機構(gòu)，能夠更好地發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)的職能，增強監(jiān)管的有效性，提高監(jiān)管的效率，從而控制風險。出臺法案之后，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會也成立，財政部牽頭主導，起著協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的作用，并且加強了美聯(lián)儲的作用；儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局(OTS)和貨幣監(jiān)理署（OCC)進行合并，成立了全國銀行監(jiān)管局和消費者金融保護局；聯(lián)邦保險辦公室起到鑒別保險行業(yè)保險機構(gòu)的作用；美聯(lián)儲作為美國國內(nèi)金融界的“超級監(jiān)管者”，被賦予更大的監(jiān)管權(quán)力行使中央銀行的職能和監(jiān)管銀行業(yè)的職能。監(jiān)管機構(gòu)這樣的改革，增強了宏觀上審慎監(jiān)管的作用，另一方面也緩和減小了各個州之間的監(jiān)管矛盾。承接金融保險集團職能的美聯(lián)儲，在監(jiān)管中起到了愈發(fā)重要的作用。這種混業(yè)監(jiān)管的嘗試，創(chuàng)新發(fā)展了監(jiān)管現(xiàn)狀，有效避免了金融風險。2)金融活動方面—強化對影子銀行機構(gòu)和產(chǎn)品的規(guī)制一方面，影子銀行機構(gòu)和產(chǎn)品得到監(jiān)管。詳細來說，《多德弗蘭克法案》中對重要性金融機構(gòu)的認定標準有非常詳細的規(guī)定，這些規(guī)定涉及到機構(gòu)的性質(zhì)、規(guī)模和集中度等方面。根據(jù)此項標準，有些金融機構(gòu)會被認定為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，這些系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)會按照規(guī)定被納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍里，如《多德弗蘭克法案》中有涉及私募股權(quán)基金的規(guī)定，根據(jù)此認定標準就會把私募股權(quán)基金納入到監(jiān)管體系中，這表示，影子銀行將會和傳統(tǒng)的商業(yè)銀行一樣，受到越來越嚴格的監(jiān)管。另一方面，增強對銀行表外業(yè)務的監(jiān)管。在《多德弗蘭克法案》中，表外業(yè)務的定義首次被明確。明確表外業(yè)務定義的目的就是用資本要求來控制它的膨脹激增，來防范風險，防止某些雖然當時不在資產(chǎn)負債表上記錄的，但是在之后出現(xiàn)在該表之上的業(yè)務引發(fā)風險。4.1.2英國影子銀行監(jiān)管法律制度1）加強宏觀審慎監(jiān)管英國政府采取措施，2009年，英國金融服務局提出應該把影子銀行納入宏觀審慎的監(jiān)管框架之內(nèi)，明確認識到影子銀行的系統(tǒng)性風險應該被重視起來，劃入監(jiān)管重點。自此，英國政府采取措施，改革和發(fā)展了監(jiān)管法律制度。第一，在改革中，強調(diào)英格蘭銀行將在監(jiān)管中繼續(xù)保持主導地位，另外為了幫助其更好地行使監(jiān)管職責，英國政府又設立金融政策委員會，目的是維護金融穩(wěn)定。第二，審慎監(jiān)管局取代金融服務管理局，對包括影子銀行在內(nèi)的金融中介進行宏觀的審慎監(jiān)管。2）完善科學的監(jiān)管機制在完善健全科學的監(jiān)管機制方面，改革主要內(nèi)容是建立對于監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，使監(jiān)管更加全面、協(xié)調(diào)和有效。在此前，英國采取的監(jiān)管方式是備忘錄形式，這種備忘錄形式最大的缺點是非強制性，所以并沒有起到足夠有效的作用，不得不對其進行改革。在這方面進行改革的最明顯方面即是針對非強制性改變，強制各個監(jiān)管機構(gòu)訂立監(jiān)管的備忘錄，并且要求必須按照日期嚴格更新，還規(guī)定備忘錄中的協(xié)議具有法律強制性。這種既兼顧監(jiān)管機構(gòu)之間合作協(xié)調(diào)，又對監(jiān)管機構(gòu)進行強制性規(guī)定的改革，對應對越來越多涌現(xiàn)的業(yè)務起到了不可忽視的作用。3）擴大金融業(yè)務活動規(guī)制范圍對金融業(yè)務活動進行更大范圍的監(jiān)管是為了避免爆發(fā)更大規(guī)模的金融危機，所以，在英國的金融法中，私募基金、金融衍生品、對沖基金都被納入監(jiān)管范圍，這就明確地表示著，影子銀行也已被納入監(jiān)管范圍，英國政府對影子銀行的從業(yè)人員也進行了強嚴格管理，這項規(guī)定依據(jù)歐盟的相關(guān)指令。英國政府在《2012金融服務法》中有對監(jiān)管規(guī)則有進一步更加詳細的規(guī)定。進一步解釋監(jiān)管規(guī)則，增加審查申請者是否受到監(jiān)管這一標準等措施，都為實施更加全面的監(jiān)管做出了具體規(guī)定。4.1c.3歐盟影子銀行監(jiān)管法律制度1）成立專門監(jiān)管機構(gòu)四個專門監(jiān)管影子銀行的機構(gòu)在歐盟成立，時刻對影子銀行領域存在的潛在風險進行檢測和評估，同時對跨境流動性金融風險保持重點監(jiān)控。建立全新有效的監(jiān)管體系，更好地制定監(jiān)管決策，對有關(guān)影子銀行的監(jiān)管法律法規(guī)提出改進意見。2）制定法規(guī)、規(guī)則自從金融危機后，歐盟委員會對立法作出了強有力的改革措施。在2009年，歐盟頒布了《衍生品的未來政策行動》；2013年歐盟頒布了《貨幣市場基金監(jiān)管草案》，草案中有對貨幣市場基金監(jiān)管的詳細規(guī)定；2015年，制定通過了《證券融資交易透明度條例》，大大提高了證券融資的透明度。歐盟又制定關(guān)于遵守統(tǒng)一透明度原則的要求，從而提高了影子銀行的透明度。具體措施為：將交易信息公開透明化，對交易內(nèi)容、金融工具、投資者都進行向詳細規(guī)定。具體表現(xiàn)在，歐盟提出具體規(guī)定，要求部分業(yè)務在進行交易時要提供相應的信息，并且需要防范這些信息帶來的風險。這些措施，都無疑起到了促進影子銀行的監(jiān)管落到實際、走進具體化的作用。另外，歐盟發(fā)布的部分條例也針對跨境交易，從而對影子銀行的國際治理起到了促進作用，引起國際間對影子銀行監(jiān)管問題的重視。第6章結(jié)論4.2域外影子銀行監(jiān)管法律制度的借鑒美國、英國和歐盟國家作為國際社會的金融強國，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，對影子銀行的監(jiān)管水平也較高，值得我國借鑒。4.2.1增發(fā)監(jiān)管法案美國是全球影子銀行監(jiān)管的先驅(qū)，頒布諸多法案。2007次貸危機引起了人們對美國監(jiān)管體制的反思，美國經(jīng)歷了次貸危機的陣痛之后，不得不進行金融監(jiān)管體制改革。作為新政以來改革力度最大的金融監(jiān)管法案，《多德弗蘭克法案》對金融監(jiān)管領域進行了全面的改革，此次改革涉及到銀行、證券、保險、信托、信用評級機構(gòu)、金融衍生品等很多領域，涉及影子銀行監(jiān)管的各個方面，成效顯著。4.2.2完善監(jiān)管體系金融危機之后，英國率先完善監(jiān)管體系。在2008年金融危機之前，財政部、FSA和英格蘭銀行組成了英國的金融監(jiān)管體系：財政部主導金融領域的立法，F(xiàn)SA負責監(jiān)管金融行業(yè)，英格蘭銀行負責實施貨幣政策。這三大機構(gòu)對影子銀行監(jiān)管不到位的弊端一直存在，2008年金融危機的爆發(fā)使這個弊端暴露出來。之后，英國政府先后頒布了一系列法案和白皮書，這標志著英國建立了全新的影子銀行監(jiān)管體系。具體措施為：英國財政部提出修改《英國金融服務和市場法》；改變了由英國金融服務局、財政部和英格蘭銀行三方監(jiān)管的格局，規(guī)定由英格蘭銀行行使宏觀審慎監(jiān)管的職能；頒布《衍生品OTC市場交易改革》和《金融監(jiān)管的一個新方法：判斷、重點和穩(wěn)定》這兩個文件，以便對OTC衍生商品市場和投行業(yè)務進行監(jiān)管。4.2.3創(chuàng)新監(jiān)管手段創(chuàng)新監(jiān)管手段，區(qū)別不同影子銀行體系的差異，并分別管理。商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)之間因為巨大的差異性而不應該混同監(jiān)管，對于存在于商業(yè)銀行體系內(nèi)的影子銀行業(yè)務和存在于非銀行金融機構(gòu)里的業(yè)務進行明確界定，主要是為了防止影子銀行體系和商業(yè)銀行體系之間的產(chǎn)生巨大關(guān)聯(lián)，造成風險蔓延，對于影子銀行體系實行嚴格的準入登記制度，增強其透明度，嚴格監(jiān)管影子銀行的衍生品創(chuàng)造次數(shù)和杠桿率，促進資產(chǎn)的期限錯配。我國影子銀行法律監(jiān)管制度完善建議針對本文第三章提出的我國影子銀行監(jiān)管法律制度中存在的問題，即“監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善、監(jiān)管模式模糊、監(jiān)管內(nèi)容不明確”的問題，通過借鑒以美國、英國、歐盟為代表的域外國家提出借鑒經(jīng)驗，本文提出解決方案，將在該章對我國影子銀行的監(jiān)管法律制度提出完善建議。5.1健全整體監(jiān)管法律法規(guī)體系影子銀行脫離常規(guī)的監(jiān)管并非一時。即使是像美國這樣經(jīng)濟高度發(fā)達的發(fā)達國家，也并未建立完善的影子銀行監(jiān)管體系。但是，為了保障金融有序發(fā)展，各國都在為此做出努力。我國也應該更加關(guān)注影子銀行監(jiān)管法律體系的完善，將存在監(jiān)管空白的領域納入監(jiān)管法律法規(guī)體系。5.1.1加強互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新立法互聯(lián)網(wǎng)金融作為近些年來新興的金融創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，應該被著重加強監(jiān)管。近些年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，出現(xiàn)了諸多新型金融產(chǎn)品，原有立法已經(jīng)滿足不了當下監(jiān)管范圍。首先，將招財寶、余額寶等新興影子銀行業(yè)務納入監(jiān)管，制定專門法律法規(guī)。其次，進一步明確互聯(lián)網(wǎng)金融的定義、涉及范圍及其運作模式和規(guī)則，力求達到合理有效監(jiān)管。最后，出臺相關(guān)法規(guī)來明確借貸雙方的責任，最重要的一點是從法律上明確其監(jiān)管部門，控制新生風險。5.1.2加強金融消費者保護立法新生的影子銀行業(yè)務具有虛擬性和較強的技術(shù)性，這使得金融消費者易處于劣勢，對其的立法保護顯得尤為重要。監(jiān)管部門首先應該加強制定互聯(lián)網(wǎng)金融市場秩序的相關(guān)立法。其次，目前我國的監(jiān)管法律法規(guī)中，有關(guān)金融消費者保護的立法非?？杖保虼藨摼唧w化加快金融消費者保護的立法進程，將互聯(lián)網(wǎng)金融合同、市場準入制度、交易者身份確認等內(nèi)容做出更加詳細具體地規(guī)定。最后注重地方性相關(guān)政策的出臺，加快地方性監(jiān)管法律法規(guī)的審批確認。5.2實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管模式隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，產(chǎn)生了各種金融衍生品，為了對這些新生更好地進行監(jiān)管，越來越大的國家選擇混業(yè)監(jiān)管模式，即統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管域外各個實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家多以央行為主，17年，我國央行也發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》的相關(guān)文件，這表明我國影子銀行的監(jiān)管模式正在由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)換。筆者認為，實行統(tǒng)一的監(jiān)管模式首先應該由中央銀行牽頭建立專門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)好央行的貨幣政策和各個監(jiān)管機構(gòu)政策之間的沖突。其次央行應該制定相應政策推動各監(jiān)管機構(gòu)之間進行信息共享，提高監(jiān)管效率。最后，對影子銀行跨行業(yè)時的監(jiān)管任務，應該進行明確區(qū)分.，在統(tǒng)一監(jiān)管大格局下各司其職。5.4明確監(jiān)管內(nèi)容5.4.1明確監(jiān)管主體影子銀行本身具有跨市場跨行業(yè)的特點，我國對影子銀行的監(jiān)管有監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的現(xiàn)象存在，明確影子銀行的監(jiān)管主體才能從根本上杜絕這種現(xiàn)象。通過制定一系列監(jiān)管規(guī)定，銀保監(jiān)會對影子銀行的監(jiān)管起著主導作用，在日后對影子銀行的監(jiān)管中，應該強調(diào)銀保監(jiān)會對影子銀行實行監(jiān)管的主導地位，由銀保監(jiān)會制訂更多一系列的監(jiān)管規(guī)定。我國的銀監(jiān)會、保監(jiān)會自從成立以來，在它比較成熟的經(jīng)驗和完備的制度指導下，一直負責很多金融機構(gòu)的管理工作，比如銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司等金融機構(gòu)，同時，銀保監(jiān)會也制定完備的防風險體系，能夠應對我國影子銀行可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險。如2014年9月12日銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，這個指引規(guī)定著防范風險的原則、職責、措施、目標、評價等等方面。銀保監(jiān)會在合并之后的的主導地位應該進一步被明確，更有利于對影子銀行施行更全面的監(jiān)管。5.4.2明確監(jiān)管對象明確監(jiān)管對象應結(jié)合影子銀行的特征來進行。本章提出了對于影子銀行的監(jiān)管對象的認定意見：首先，應該確認影子銀行監(jiān)管對象是否從事信用中介業(yè)務，因為影子銀行具有非銀行信用中介的本質(zhì)特征，因此確認其是否屬于非銀行信用中介尤其重要。其次，是否具有期限轉(zhuǎn)換這個特征也是判斷影子銀行監(jiān)管對象的標準之一。利用短期資