第9章 公共危機管

第9章公共危機管理

公共行政學（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學（第二版）張康之張乾友主編引言隨著人與自然的矛盾、人與人的矛盾越來越多地以危機事件的形式呈現(xiàn)出來，在社會生活的每一個領域中，不同組織都在積極地探索危機管理的方式方法?，F(xiàn)實證明，人類已經(jīng)陷入一個風險社會，危機無處不在，危機已經(jīng)顯現(xiàn)出對社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全構成嚴重威脅的狀況。所謂危機事件，是指那些演進路線與發(fā)展方向具有不確定性，對生命、健康、財產(chǎn)構成威脅或損害，要求政府與社會采取特殊措施加以應對的事件。危機管理意味著管理者需要在強大的時間和心理壓力下去迅速地做出決策，以求降低危機的破壞性。危機管理是一種不同于常態(tài)管理的全新條件下的管理，是在人們的生活和社會的安定已經(jīng)受到挑戰(zhàn)的條件下所進行的旨在消除危機、恢復常態(tài)的管理活動。事實上，危機管理正在成為一種新的管理形式，它對管理者、管理體制以及管理方式方法等都提出了新的要求。隨著危機管理成為社會治理活動中的一個重要主題，關于危機管理的探索也會逐漸深入，危機管理的理念及路徑也會日趨成熟。在一個很長的時期內(nèi)，政府將扮演危機管理主要主體的角色，提供危機管理服務是政府的職能之一，但對社會共同體在危機管理中的共同行動進行探討，也有深遠的意義。3公共行政學（第二版）張康之張乾友主編本章重點問題：公共危機的概念公共危機管理的類型公共危機傳播的特征公共危機管理的過程公共危機管理機制4公共行政學（第二版）張康之張乾友主編本章結構：9.1公共危機與公共危機管理9.1.1危機管理成為公共管理的重要課題9.1.2公共危機的類型9.1.3公共危機的傳播特征9.1.4公共危機管理及其原則9.2公共危機管理過程9.2.1公共危機的預防9.2.2公共危機管理中的準備9.2.3公共危機的響應9.2.4公共危機后的恢復9.3中國的應急管理體系9.3.1中國應急管理體系的演進歷程9.3.2“一案三制”的基本內(nèi)容9.3.3突發(fā)事件分類與分級9.3.4中國應急管理體系的局限與發(fā)展方向5公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.1公共危機與公共危機管理9.1.1危機管理成為公共管理的重要課題公共危機管理是當前世界各國政府共同關注的一個重要問題。這是由兩個方面的原因決定的:其一，人類在全球化、后工業(yè)化的進程中進入了一個危機事件頻發(fā)的歷史時期;其二，由于科學技術的發(fā)展以及人類認知能力的提升，人們轉變了被動應對風險與災害的局面，開始積極地預測風險、化解風險，主動地應對、處置災難，探索進行有效治理的途徑。因此，危機管理既是社會治理中的一個時代課題，又表現(xiàn)出人類面對各種各樣的危機事件積極行動的進取精神。6公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·公共危機的發(fā)生往往會對公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全構成嚴重威脅，對社會的安定造成極大沖擊。因此，需要政府在盡可能短的時間內(nèi)有效地調(diào)集全社會所蘊藏的人力、物力與財力資源，及時地加以應對，以遏制、消除公共危機的后果。在公共管理主體多元化的條件下，非政府組織以及各種各樣的社會力量都需要加入危機管理過程中來，與政府一道去應對危機。而且，在危機預警等方面，非政府組織和各種各樣的社會力量能夠發(fā)揮重要作用?！す参C管理所提供的產(chǎn)品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共產(chǎn)品中，公共危機管理是最能體現(xiàn)出公共性的一項管理活動。7公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·危機事件是風險社會的必然產(chǎn)物。20世紀80年代，德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢隽恕帮L險社會”理論。貝克認為，在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力呈指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到無以復加的地步，在工業(yè)社會的發(fā)展過程中，科學進步與技術創(chuàng)新也都包含著消極的一面，以至最終把人類引入了風險社會。隨后，安東尼·吉登斯、斯科特·拉什、瑪麗·道格拉斯等人分別從制度支柱、社會結構、人類感知等維度探討了風險社會。在他們看來，風險社會雖然在直接表象上表現(xiàn)為各種自然災害與人為事故的頻繁發(fā)生，如海嘯、地震、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等在全球范圍的輪番登場，但在表象背后，有著深層次的原因。吉登斯甚至明確指出，一切風險都是“建構性”的，意指風險是人類行為的結果。8公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·具體地說，風險社會具有如下特征:——第一，風險的擴散性與影響的全球性?！诙L險的不可預知性?！谌L險的人為性?！谒?，風險的平等性?！ぴ谌蚧?、后工業(yè)化的條件下，充斥著各種矛盾和沖突，傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互交織，共同挑戰(zhàn)人類社會的生存安全。無論是公共安全、國家安全還是國際安全，其核心都是人類的生存安全，都對公共危機管理提出了更高的要求。從表現(xiàn)形式上看，公共危機具有偶發(fā)性。但是，偶發(fā)性背后往往具有一定的必然性。因此，我們在加強公共危機管理的同時，決不能忽略公共危機偶發(fā)性背后的必然性和人為性，需要及時消除可能誘發(fā)公共危機的社會不和諧因素。9公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.1.2

公共危機的類型公共危機可以從不同的角度劃分為不同的類型:——依據(jù)發(fā)生領域，公共危機可分為政治危機、經(jīng)濟危機、自然危機、社會危機、文化危機等?！罁?jù)產(chǎn)生原因，公共危機可分為人為危機與自然危機。——依據(jù)事件發(fā)展的先后順序，公共危機可分為原生性危機、次生性危機及衍生性危機?！商m危機管理學家烏里埃爾·羅森塔爾以事件發(fā)展為橫坐標，以終結速度為縱坐標而將公共危機分為龍卷風型危機、腹瀉型危機、長投影型危機和文火型危機。10公共行政學（第二版）張康之張乾友主編雖然對公共危機所做出的分類是靜態(tài)的，但其演進卻是動態(tài)的，而且往往是相互關聯(lián)、相互滲透的。因此，無論對危機類型如何劃分，一般應堅持這樣幾個原則:一是實質(zhì)相關;二是完備性或窮盡;三是互斥或不相交;四是一致性，即避免跨類錯誤;五是層級差別。在現(xiàn)代社會中，致災因素具有突出的連帶性、耦合性與疊加性，表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)甚至網(wǎng)狀群發(fā)的特點，危機的屬性也隨之轉移。公共危機的不規(guī)則性、不穩(wěn)定性及隨機性、擴散性與連鎖性等，使得危機類型在不同的時間序列上呈現(xiàn)不同形態(tài)，突變與漸變并存，這就要求我們將公共危機演變看作一個系統(tǒng)，關注系統(tǒng)性風險，并以系統(tǒng)的眼光來關注公共危機。除了從系統(tǒng)角度認知危機類型外，為了把握危機的整體性，還需要認識其模糊性和多樣性。所以，在實踐中，我們要提倡相關部門之間的協(xié)同與合作，從而形成應對公共危機的強大合力。11公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·對于公共危機，不僅需要做出類型劃分，而且可以依據(jù)性質(zhì)、社會危害程度、影響范圍等因素而將之劃分為不同的等級。一般說來，所有類型的危機都可以劃分為不同的等級，這也是預防和應對危機的依據(jù)。公共管理者要根據(jù)對危機級別的判定配置相應的資源，避免響應不足和響應過度?！ぴ谖覈?，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件一般被分為四級，即Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。由于公共危機處于不斷演進過程中，所以，分級也是動態(tài)的。在實踐中，當危機情勢不夠明朗時，分級一般遵循“就高不就低”的原則。還有，社會安全事件是不分級的。這是因為社會安全事件的演進呈現(xiàn)出非線性的特點，表現(xiàn)出明顯的“蝴蝶效應”。·還應看到，隨著復雜性和不確定性的增長，危機事件的綜合性特征也日益突出，對危機事件進行嚴格的類型劃分，變得越來越困難。這對危機管理構成了極大挑戰(zhàn)。12公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.1.3公共危機的傳播特征羅森塔爾認為，危機是指“一個系統(tǒng)的基本結構或基本價值和規(guī)范所受到的嚴重威脅”，“由于受到時間壓力和處于高度不確定狀態(tài)，這種威脅要求人們做出關鍵性的決策”。從這個概念來看，危機具有三個基本的構成要件，即“威脅”(threat)、“不確定性”(uncertainty)和“緊急性”(urgency)。危機對人們的生命、健康與財產(chǎn)安全構成了嚴重的威脅，其演進路線與發(fā)展方向具有不確定性，需要管理者在巨大的時間、心理壓力下迅速地做出決策，有效地加以應對。“危機”一詞包含著“危險”與“機遇”兩個方面的含義。從辯證法的角度看，任何壞的事情都有向好的方面轉變的可能性，危險可以化為機遇。但是化“危險”為“機遇”并不是一個自然而然的過程，它需要特定的條件。但是，危機是以“?！睘橄鹊?，我們面對危機的時候，應明確地意識到“危機”的負面因素，只有做到了這一點，才能從中發(fā)現(xiàn)機遇。正如一些學者所言，危機是指“人們不希望產(chǎn)生、沒有預料到的情景:當我們談到危機時，我們通常是指壞事降臨在一個人、一個群體、一個組織、一種文化、一個社會或整個世界頭上。人們必須緊急行動，確保這種威脅不會變?yōu)楝F(xiàn)實?！?3公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·在我國政府的文件中，“公共危機管理”一詞也被表述為“突發(fā)事件應急管理”。一般說來，“事件”指“歷史上或社會上發(fā)生的不平常的大事情”，“突發(fā)”二字意味著時間上的緊迫性和后果的嚴重性。2007年，我國頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是這樣界定突發(fā)事件的:“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！蔽覀兯f的突發(fā)事件近似于國外所說的“緊急事件”(emergency)，往往是可能誘發(fā)危機的“事情”，是一個“點”;危機則指某個系統(tǒng)所處的情景或狀態(tài)?！ぁ拔C”與“突發(fā)事件”往往交織在一起:一個系統(tǒng)內(nèi)蟄伏的危機因素積聚到一定的程度后，就可能引爆某個突發(fā)事件。這樣一來，突發(fā)事件就成了危機開始的標志。在此過程中如果危機因素能夠得到遏制，突發(fā)事件就不會發(fā)生；與此同時，一個突發(fā)事件也可能會引發(fā)一場危機。這時，突發(fā)事件可能是危機的開始，也可能是危機的誘因。在這種情況下，突發(fā)事件如果能得到有效的控制，危機就不會爆發(fā)；此外，一場危機中可能會出現(xiàn)多個突發(fā)事件；同時，突發(fā)事件也可能會起到給危機推波助瀾的作用。在實踐中，我們往往會用危機中的典型突發(fā)事件指稱危機?！肮参C管理”與“應急管理”基本上是一個概念的兩種表述方式。14公共行政學（第二版）張康之張乾友主編公共危機具有擴散和傳播的特征，對公共危機傳播特征的把握是危機管理的開端?！谝唬C爆發(fā)的突然性和時間約束性。公共危機往往是平素積累起來的問題、矛盾、沖突因長期不能得到有效解決、在突破一定的臨界點后的突然迸發(fā)，它看似是偶然出現(xiàn)的，實則是必然的?！诙?，危機發(fā)展軌跡的邊界不確定性。公共危機自始至終都處于不斷變化的過程之中，人們很難根據(jù)經(jīng)驗對其發(fā)展方向做出判斷?！谌?，危機損害后果的連鎖式擴散性。公共危機可能會使社會公眾在健康、生命和財產(chǎn)方面遭受重大的損失，甚至會干擾、破壞社會正常運行的秩序，也會使政府的合法性面臨挑戰(zhàn)。15公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.1.4公共危機管理及其原則·由于公共危機具有系統(tǒng)性與復雜性的特點，因此，公共危機管理要實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的結合。公共危機的常態(tài)管理意味著做好公共危機的預防與準備工作，而公共危機的非常態(tài)管理則是要有效地對正在發(fā)生的危機事件進行處置，對產(chǎn)生的消極影響妥善地進行恢復。公共危機管理的研究者傾向于推薦遵循預防為主、預防與應對相結合的公共危機管理方針。根據(jù)這一方針，危機管理者應本著未雨綢繆的精神，實現(xiàn)預防與應對、常態(tài)與非常態(tài)的結合。16公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·公共危機的傳播特征表明:從性質(zhì)上看，一類公共危機有可能引發(fā)另一類公共危機;從地理區(qū)域上看，同一類公共危機可能擴散到一定的行政管轄區(qū)域之外。同時，隨著公共危機信息的逐漸清晰，傷亡人數(shù)與損失程度有可能上升，最初所判定的級別有可能被修正。這就要求，在危機管理的過程中，危機管理者一定要貫徹系統(tǒng)整合的思想。也就是說，對于管理對象，危機管理要能夠調(diào)整、覆蓋各類公共危機，體現(xiàn)協(xié)調(diào)、合作的思想，避免水平方向的碎片化;在應對層次上，則需要建立起不同層級政府、組織之間的合作機制，避免垂直方向的碎片化?！づc一般管理一樣，公共危機管理也要體現(xiàn)出分類管理、分級負責的原則，要明確不同類別、級別公共危機應對的責任主體，也就是要根據(jù)公共危機的類別確認主責部門。但是，現(xiàn)代社會的系統(tǒng)性、復合性風險日益增多，即使是同一類公共危機的處置，也需要多個部門的協(xié)調(diào)與配合。17公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·公共危機分級的主要意義在于:規(guī)定公共危機的管轄范圍。在我國，一般和較大的公共危機分別由縣和地級市人民政府領導，重大公共危機由省級人民政府領導，特別重大的公共危機由國務院統(tǒng)一領導。這是由我國應急資源的配置特點所決定的:政府的行政級別越高，所掌控的危機管理資源越豐沛，處置能力也就越強。但是，公共危機往往不限于特定的行政區(qū)域，且其所造成的影響和損失評估結果也會被不斷更新，從而使響應的級別不斷擴大升級。不論是哪一級別的公共危機，所對應的行政主體的下級政府必須參與。我國公共危機管理中貫徹的是“以屬地為主”的原則。這就涉及上下級政府之間的府際協(xié)調(diào)問題。部門分割、條塊分割是我國公共危機管理中常遭遇的一個棘手問題。18公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·對公共危機進行分類、分級，有助于劃清責任主體，實現(xiàn)分類管理、分級負責。同時，加強整合，使公共危機管理體現(xiàn)出綜合性特征，從而構建起綜合性的公共危機管理體系。具體而言，綜合性的公共危機管理體系是一個“工”字形結構:——第一，就危機管理的主體來說，它包括政府、軍隊、非政府組織、企業(yè)和個人等，體現(xiàn)了全社會共同參與、合作治理的原則;——第二，就危機管理的客體來說，它包括自然風險、技術風險、制度風險與人為風險，涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類危機，體現(xiàn)了“全風險”的原則;——第三，就危機管理的過程來說，它包括預防、準備、響應、恢復等階段，體現(xiàn)了“全過程”的原則。19公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·成功的危機管理應該能夠調(diào)動全社會的人力、物力和財力，構成一個危機管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)全民共同參與，形成自救、互救與共救并存的局面。這是因為，公共危機管理的對象不是單一風險，而是多種風險。它要求危機管理必須建立起以政府為領導的管理網(wǎng)絡，將政府、市場與非政府的力量協(xié)調(diào)起來，形成一種強大的合力，應對不同類型的風險。在經(jīng)濟全球化加速的今天，影響公共安全的新矛盾、新問題日益增多。同時，由于社會聯(lián)系愈發(fā)密切，各類風險的擴散性及相互滲透性提高。在各種突發(fā)、頻發(fā)的自然、技術與人為風險面前，“撞擊反射”式、分部門、單災種的危機管理往往會顧此失彼，呈現(xiàn)出捉襟見肘、無能為力的窘態(tài)，而綜合性的應對則顯示出一定的優(yōu)勢。同時，在應對任何一種風險時，政府都要調(diào)動全社會的力量，經(jīng)過預防、準備、響應與恢復等階段，完成對公共危機的全過程管理。20公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·總之，現(xiàn)代公共危機管理的綜合性要求:不僅要強調(diào)事后的響應與恢復，也要強調(diào)事前的預防;不僅要強調(diào)單災種應對，也要強調(diào)多災種的綜合應對;不僅要突顯政府的力量，也要體現(xiàn)政府、企業(yè)與第三部門力量的組合。所以，公共危機管理應遵循這樣幾項原則:(1)預防為主，防救結合。(2)以人為本，生命第一。(3)依靠科學，快速反應。(4)社會動員，全民參與。(5)軍民結合，平戰(zhàn)結合。(6)安全效益與經(jīng)濟效益兼顧。(7)信息公開，引導輿論。21公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.2公共危機管理過程9.2.1公共危機的預防一般而言，公共危機管理過程包括四個階段，即減緩(mitigation)或預防(prevention)、準備(preparedness)、響應(response)、恢復(recovery)。它們分別代表危機管理中的四種活動。所謂的“減緩”或“預防”，是指減少那些會影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風險，包括實施建筑標準、推行災害保險、管理土地的使用、頒布安全法規(guī)等措施，減少公共危機發(fā)生的可能性或限制公共危機的影響范圍或程度。22公共行政學（第二版）張康之張乾友主編公共危機的預防主要包括以下三個方面的內(nèi)容:——第一，加強預測預警。它包括三個步驟:(1)危險源排查；(2)危險源監(jiān)測；(3)風險評估。在公共危機管理中，預警主要是指在危險要素尚未轉變?yōu)楣参C之前將有關風險信息及時告知潛在的受影響者，使其采取必要的避險行動，做好相應的準備?！诙档蜕鐣拇嗳跣?。為了確保社會的安全和減少公眾所面臨的各種風險，危機管理者既要盡可能地排查、消除危險要素，又要降低社會的脆弱性。脆弱性主要與以下因素相關:經(jīng)濟、社會的集中程度;城市系統(tǒng)的復雜性和相互關聯(lián)性;城市的地理位置;城市的環(huán)境保護情況;城市的結構性缺陷，如建筑問題;政治和制度缺陷;等等?！谌?，提高社會的韌性。韌性的含義有三層:系統(tǒng)可以吸收擾動的水平，系統(tǒng)自組織的能力，系統(tǒng)建設、增強學習能力與適應能力的程度。在公共危機管理領域中，韌性主要是指一個社會“快速、有效地對災害進行響應、從災害中復原的能力”。23公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.2.2公共危機管理中的準備公共危機管理中的“準備”是指發(fā)展應對各種公共危機的能力，如制定應急預案、建立預警系統(tǒng)、成立危機管理指揮中心、進行災害救援培訓與演練等。公共危機的準備主要包括以下四個方面:——第一，應急救援隊伍的建設。應急救援隊伍建設需要體現(xiàn)這樣幾項原則:(1)綜合應急的原則。(2)分工合作的原則。(3)軍民結合的原則。(4)社會參與的原則?！诙?，應急預案的編制。應急預案的基本內(nèi)容包括:(1)對緊急情況或事故災害及其后果的預測、辨識、評價;(2)應急各方的職責分配;(3)救援行動的指揮與協(xié)調(diào);(4)救援中可用的人員、設備、設施、物資、經(jīng)費保障和其他資源;(5)在發(fā)生緊急情況或事故災害時保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全的措施;(6)現(xiàn)場恢復;(7)其他。24公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.2.2公共危機管理中的準備公共危機管理中的“準備”是指發(fā)展應對各種公共危機的能力，如制定應急預案、建立預警系統(tǒng)、成立危機管理指揮中心、進行災害救援培訓與演練等。公共危機的準備主要包括以下四個方面:——第三，應急保障體系建設。目前，我國已經(jīng)站在國家安全與公共安全的高度出臺了《突發(fā)事件應對法》，它標志著我國公共危機管理法制化進程取得了巨大進步?！谒?，加強公共安全教育。公共安全教育可以:(1)增強憂患意識。(2)提升風險認知能力。(3)提高自救與互救技能。(4)增強公眾批判力。(5)塑造公眾良好的心理素質(zhì)。25公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.2.3公共危機的響應對于公共危機而言，所謂“響應”，是指采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急預案、啟動應急系統(tǒng)、提供應急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等。一般認為，公共危機響應始于危機發(fā)生之時，其活動主要包括:確保受公共危機影響區(qū)域的安全，對受公共危機影響威脅的地區(qū)進行疏散，對危機現(xiàn)場進行搜索和救援，對傷者提供應急醫(yī)療救助，為被疏散者及其他社會公眾提供應急避難場所。在危機響應階段，我們必須同時兼顧三個目標:最大限度地保障社會公眾的生命健康安全;最大限度地減輕危機所造成的財產(chǎn)經(jīng)濟損失;嚴防次生災害的發(fā)生。26公共行政學（第二版）張康之張乾友主編·公共危機響應是公共危機管理的核心環(huán)節(jié)。這是因為，有時即使采取了嚴密的防范措施，也不能完全避免公共危機的發(fā)生。當公共危機發(fā)生后，危機管理需要建立在精心準備的基礎上，根據(jù)危機的性質(zhì)、特點和危害程度，及時組織有關部門，調(diào)動各種應急資源，對危機進行有效的響應與處置，以降低社會公眾生命、健康與財產(chǎn)所遭受損失的程度。響應行動既要減少危機的初始影響，也要減少危機有可能引發(fā)的二次影響?！す参C響應遵循的原則是:(1)以人為本，減輕危害。(2)統(tǒng)一領導，分級負責。(3)社會動員，協(xié)調(diào)聯(lián)動。(4)屬地先期處置。(5)依靠科學，專業(yè)處置。(6)鼓勵創(chuàng)新，迅速高效。27公共行政學（第二版）張康之張乾友主編公共危機響應程序包括十個重要環(huán)節(jié):——(1)接警與初步研判。——(2)先期處置。——(3)啟動應急預案。——(4)現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)?！?5)搶險救援?！?6)擴大應急?！?7)信息溝通?！?8)臨時恢復?！?9)應急救援行動結束?！?10)調(diào)查評估。28公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.2.4公共危機后的恢復公共危機管理中的“恢復”具有兩重內(nèi)容:一是指按照最低運行標準將重要生活支持系統(tǒng)復原的短期行為;二是指推動社會生活恢復常態(tài)的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業(yè)救助、提供臨時住房等?；謴烷_始于危機響應行動即將結束時?；謴偷慕谀繕耸?恢復災區(qū)的基礎設施。基本的基礎設施包括供水、電力、燃料、電信和運輸系統(tǒng)。最終目標是:使危機影響區(qū)域的生活質(zhì)量恢復到災前的同一水平。公共危機的發(fā)生干擾了社會生產(chǎn)、生活秩序，給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成了巨大的損失。當危機事態(tài)得到有效控制后，公共危機管理也就從搶險救災為主的階段轉為以恢復為主的階段。29公共行政學（第二版）張康之張乾友主編一般而言，恢復主要包括四個方面的活動:其一，最大限度地限制災害結果的升級;其二，彌合或彌補社會、情感、經(jīng)濟和物理的創(chuàng)傷與損失;其三，抓住機遇，進行調(diào)整，滿足人們對社會、經(jīng)濟、自然和環(huán)境的需要;其四，減少未來社會所面臨的風險。也就是說，恢復就是要盡量減輕災害的影響，使社會生產(chǎn)生活復原，推動社會進一步發(fā)展，提高社會的公共安全度。30公共行政學（第二版）張康之張乾友主編概括起來，公共危機管理中的恢復應主要包含以下內(nèi)容:——第一，消除公共危機的社會影響。公共危機管理中的恢復是要使社會生活重新獲得秩序，為社會公眾提供基本的民生保障，使整個社會呈現(xiàn)常態(tài)運轉的態(tài)勢。——第二，減輕公共危機造成的環(huán)境影響。危機的環(huán)境影響可分為兩類:人工環(huán)境影響和自然環(huán)境影響?！谌?，降低公共危機的經(jīng)濟影響。危機的經(jīng)濟影響可以從個人、企業(yè)、政府三個層面加以審視?！谒?，消除公共危機的心理影響。危機往往會給一定數(shù)量的社會公眾造成負面的心理影響，甚至造成嚴重的心理創(chuàng)傷。31公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.3中國的應急管理體系9.3.1中國應急管理體系的演進歷程中國學術界在一段時期內(nèi)更習慣使用公共危機管理的概念，而在《突發(fā)事件應對法》頒布后，由于法律淡化了危機的概念，更強調(diào)在操作層面上的應急處置，學術界也開始更多使用應急管理的概念。以不斷完善的法律規(guī)范為基礎，中國逐步建立起了一個完整的應急管理體系。從歷史來看，這一體系的形成經(jīng)過了一段漫長的歷程，大致可分為四個階段。32公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第一階段:以政府為主體、分類管理、單災種的應急管理體系

（1949—1978年）新中國成立初期，應急管理對象比較單一，主要是地震、洪澇、干旱等自然災害，以及工礦企業(yè)安全事故和以血吸蟲病、肺結核、鼠疫等傳染病疫情為代表的公共衛(wèi)生事件。為此，黨和政府按照職能部門分類管理的原則，從中央到地方建立了地震、水利、林業(yè)、氣象、衛(wèi)生、民政等專業(yè)性職能機構，負責各自職能管轄范圍內(nèi)的不同類型的突發(fā)事件。同時，該階段實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，社會結構比較單一，政治動員成本較低，維護公共利益、保護公共財產(chǎn)是主流的社會價值觀，因而應急管理主要通過政府自上而下的政治動員，以統(tǒng)一制定政策、集中全國資源的形式開展，且主要以災害救助為主，工作重點是應急處置與救援，由此形成了以分類管理、條條為主、單災種應對、事中應急為主要特征的應急管理體系。33公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第一階段:以政府為主體、分類管理、單災種的應急管理體系

（1949—1978年）該階段應急管理體系的主要特征是:在應急管理理念方面，強化人民群眾的主體地位；在應急管理體制方面，以分類管理為主，按照突發(fā)事件的類型設置職能部門，即不同職能部門負責應對不同類型的突發(fā)事件。同時，為了加強應急管理的跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)，成立了若干常設的跨部門協(xié)調(diào)機構以及少數(shù)由高層領導牽頭的臨時性非常設議事協(xié)調(diào)機構，如中央防疫委員會、中央救災委員會、中央地震工作小組等；在應急管理機制方面，縱向上實行黨和政府一元化領導，依靠中央政府權威，應急協(xié)調(diào)機制能夠有效運行，縱向?qū)蛹夐g指揮聯(lián)絡和協(xié)調(diào)運轉比較順暢;橫向上應急管理相關職責分屬多個職能部門以應對不同類型的突發(fā)事件，各職能部門的專業(yè)化程度較高。該階段由于國家應急資源比較缺乏，特別強調(diào)人民群眾在應急管理中的主體作用，提倡生產(chǎn)領域中的災害要自救互救。34公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第二階段:由議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構牽頭協(xié)調(diào)的應急管理體系

（1978—2003年）

黨的十一屆三中全會后，中國的經(jīng)濟社會結構發(fā)生了顯著變化，與之相伴隨的是社會風險的不確定性與復雜性日益彰顯。特別是生產(chǎn)安全、交通事故和社會治安問題突出，事故災難類、社會治安類突發(fā)事件，以及因國企改革和土地拆遷為誘因的群體性事件增加迅速，其造成的破壞性影響和后果不斷擴大，社會面臨的公共安全形勢日益嚴峻。為適應當時公共安全形勢的發(fā)展變化，應急管理體系開始進行改革:一方面，開始在生產(chǎn)安全監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、社會治安綜合治理等突發(fā)事件領域組建新的分類管理職能部門;另一方面，中央開始向地方放權，越來越強化地方政府的屬地責任而不是一味強調(diào)中央政府的作用。同時，國家開始打破應急管理中政府的大包大攬，加強多元主體協(xié)同。另外，國家開始不斷設立非常設議事協(xié)調(diào)機構，各類應急資源保障逐步增強，形成了“單一災害管理＋部門協(xié)調(diào)”模式。35公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第二階段:由議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構牽頭協(xié)調(diào)的應急管理體系

（1978—2003年）

該階段應急管理體系的主要特征是：在應急管理理念方面，“穩(wěn)定壓倒一切”思想牢固樹立，在此思想下設立中央社會治安綜合治理委員會（1992年）、中央維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室（1998年）等。在應急管理體制方面，在強化分類管理的基礎上，承擔跨部門協(xié)調(diào)任務的各類議事協(xié)調(diào)機構數(shù)量大量增加，特別是加強了安全生產(chǎn)監(jiān)管機構和社會治安綜合治理機構的建設，如成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等。同時，恢復或新設了一大批應急管理議事協(xié)調(diào)機構。在應急管理機制方面，借助于議事協(xié)調(diào)機構的發(fā)展勢頭，依托議事協(xié)調(diào)機構的應急協(xié)調(diào)機制逐漸形成。36公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第三階段:以“一案三制”為核心的應急管理體系

（2003—2018年）

2003年的“非典”事件嚴重暴露了中國在公共衛(wèi)生應急管理體系建設中存在的不足和短板，也反映了整個應急管理體系存在的弊端。單災種、臨時性、非程序化的應急管理體系無法有效應對更加復雜的公共安全形勢，因而“非典”成為中國應急管理體系向現(xiàn)代化轉型的關鍵事件，以“一案三制”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代化應急管理體系逐步建立。在此期間，我國應急管理體系的重大變化就是精簡優(yōu)化了應急管理議事協(xié)調(diào)機構，同時部際聯(lián)席會議制度迅速發(fā)展。隨著2012年提出的總體國家安全觀將應急管理納入其中，應急管理體系建設上升到了一個新的戰(zhàn)略高度。37公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第三階段:以“一案三制”為核心的應急管理體系

（2003—2018年）

該階段應急管理體系的主要特征是：在應急管理理念方面，2009年修訂出臺的《安全生產(chǎn)法》首次提出了“安全發(fā)展”的理念，2007年頒布實施的《突發(fā)事件應對法》強調(diào)預防為主、標本兼治的安全發(fā)展理念，安全發(fā)展理念成為應急管理體系建設的指導理念。在應急管理體制方面，對各類“功能型”應急管理議事協(xié)調(diào)機構進行精簡優(yōu)化，而承擔綜合協(xié)調(diào)職能的應急管理辦事機構迅速發(fā)展，從國務院到各級政府辦公廳、辦公室設立了專職應急管理的綜合協(xié)調(diào)機構——應急辦。2013年11月，中央國家安全委員會成立，各級黨委書記成為第一責任人，實行黨政同責的制度，逐步形成了“國家安全委員會+黨政同責+部門協(xié)調(diào)”的應急管理體制。在應急管理機制方面，由主辦部門牽頭、以自愿合作為基礎的部際聯(lián)席會議制度發(fā)展迅速，形成了由議事協(xié)調(diào)機構和部際聯(lián)席會議制度共同構成的應急管理協(xié)調(diào)機制。38公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第四階段：以大部制、綜合化為導向的應急管理體系

（2018年之后）

黨的十九大以后，基于習近平總書記“堅持把防范化解國家安全風險擺在突出位置”的要求，為實現(xiàn)應急管理體系和能力現(xiàn)代化的目標，國家開始重構應急管理體系，其最根本的措施就是遵循行政體制大部制改革的方向，通過整合與應急管理相關的11個職能部門和議事協(xié)調(diào)機構的13項職責，組建了應急管理部。應急管理部的組建，標志著我國開始建立由一個強力核心職能部門進行總牽頭、各相關職能部門協(xié)調(diào)配合的應急管理體制，進而形成了以大部制、綜合化為導向的應急管理體系。39公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第四階段：以大部制、綜合化為導向的應急管理體系

（2018年之后）

該階段應急管理體系的主要特征是:在應急管理理念方面，以總體國家安全觀為統(tǒng)領，堅持群眾觀點和群眾路線，打造共建共治共享的應急管理格局，加快建立公共安全治理體系。在應急管理體制方面，加強黨的集中統(tǒng)一領導，“黨政同責、一崗雙責”成為應急管理工作的基本原則，通過組建應急管理部加強綜合協(xié)調(diào)，強化地方政府屬地管理責任。在應急管理機制方面，加強跨部門、區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設，協(xié)調(diào)方式更加多樣，自愿式協(xié)作開始興起。加強全流程管理，強調(diào)風險的源頭治理和危機的全過程管理。重視應急管理保障體系建設，加強了應急資源的優(yōu)化管理和統(tǒng)籌調(diào)度，構建了由財政資金、金融資金、保險資金和捐贈資金共同組成的財力投入保障體系。在應急管理方法方面，現(xiàn)代科學技術與應急管理緊密結合，強化應急管理裝備技術支撐和關鍵技術研發(fā)，著力建設國家應急管理信息網(wǎng)絡體系。40公共行政學（第二版）張康之張乾友主編

9.3.2“一案三制”的基本內(nèi)容“非典”之后，中國按照應急預案、應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制（簡稱“一案三制”）的次序，循序漸進地開始了綜合應急管理體系的建設。在應急預案方面，已制定出臺以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為總綱，25件國務院專項預案、80件國務院部門預案、31個省區(qū)市總體預案以及企事業(yè)單位應急預案和重大活動應急預案等六個部分組成的應急預案體系。在應急體制方面，明確國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。在應急機制方面，初步形成了統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效的應急管理機制，實現(xiàn)社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯(lián)動，建立起突發(fā)公共事件預測預警、信息報告、應急響應、恢復重建及調(diào)查評估等機制。在應急法制方面，初步形成以《突發(fā)事件應對法》為基本法，《防震減災法》《傳染病防治法》《水法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》等四五十部單行法與之并存的全方位、多層級、寬領域的應急法律體系。41公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（1）應急預案應急預案是應急管理工作中的一個核心內(nèi)容，它規(guī)定了在緊急情況發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結束之后，誰要做什么、何時做、需要哪些資源以及相應的授權等。應急預案是在辨識和評估潛在重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排。預案管理的目的是通過事前準備，使應急管理主體具備預見和分析的能力，能夠預測事情的發(fā)展趨勢，模擬事件的可能變化，制定消除其不利影響的方案，并通過必要的人、財、物的儲備，使方案能夠在事件發(fā)生后有效執(zhí)行，以控制事態(tài)的發(fā)展。42公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（1）應急預案在內(nèi)容上，應急預案管理包括以下幾個方面:第一，應急預案的編制;第二，應急預案的批準、備案與發(fā)布;第三，應急預案的更新與修訂;第四，應急預案的宣傳、培訓和演練。其中，預案編制是預案管理的核心，預案管理甚至應急管理的整個流程都建立在預案編制的基礎上。要做好預案編制，須同時考慮預案的形式結構與內(nèi)容要素兩個方面。43公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（1）應急預案——應急預案的形式結構。應急預案包含一種標準化的結構，主要由基本預案、應急功能設置、特殊風險管理、其他支持附件幾方面構成。第一，基本預案是應急預案的整體描述，主要包括最高領導承諾、基本方針政策、主要職責分工、任務與目標、基本應急程序等。第二，應急功能設置是對各應急主體分工的一種具體化，通常以矩陣表的形式直觀呈現(xiàn)出來。第三，特殊風險管理是在公共安全風險評價的基礎上提出一些不可接受風險，針對每種風險的應急需要，劃分相關部門的主要負責、協(xié)助支持和有限介入三類具體職責。第四，標準操作程序表現(xiàn)為操作指令檢查表。第五，其他支持附件。44公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（1）應急預案——應急預案的內(nèi)容要素。應急管理包含一系列復雜的活動，應急預案必須把這些活動以操作化的方式組織起來：第一，方針與原則，它確立了應急救援的優(yōu)先方向、政策、范圍和總體目標，是所有應急管理活動的綱領。第二，應急策劃，它包括危險分析、資源分析、法律法規(guī)要求三方面。第三，應急準備，它包括各應急組織及其職責權限的明確、應急隊伍的建設和人員的培訓、應急物資的準備、預案的訓練、演習、公眾的應急知識培訓、互助協(xié)議的簽訂等。第四，應急響應，它涵蓋應急響應級別、應急響應行動、信息報送和處理、指揮和協(xié)調(diào)、應急處置、信息發(fā)布、應急結束等內(nèi)容。第五，善后工作，包括善后處置、社會救助、責任追究、后果評估等方面。45公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。——統(tǒng)一領導。我國實行黨中央、國務院統(tǒng)一領導應急管理的體制。在各級黨委領導下，在中央，國務院是突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領導機關;在地方，各級政府是本地區(qū)應急管理工作的行政領導機關。地方政府在國務院領導下具體實施應急管理的領導，即由黨委和政府共同負責，并承擔管理責任，同時，接受國務院和上級政府的指導。46公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！C合協(xié)調(diào)。一是指政府對所屬各有關部門，上級政府對下級各有關政府，政府與社會有關組織、團體的協(xié)調(diào);二是各級政府突發(fā)事件應急管理工作的辦事機構進行的日常協(xié)調(diào)。應急管理是一種綜合性的活動，單靠傳統(tǒng)科層分工難以做出有效的應急處置，因而綜合協(xié)調(diào)是一種重要的體制安排。47公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！诸惞芾?。分類管理是按照自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件的不同特征實施應急管理。分類管理的關鍵在于分類負責，即要明確每一類突發(fā)事件的責任主體，并據(jù)此進行相應的資源配置。48公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！旨壺撠?。分級負責是根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍確定由相應層級的政府負責。一般來說，一般和較大的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的應急處置工作分別由發(fā)生地縣級和設區(qū)的市級人民政府統(tǒng)一領導;重大和特別重大的，由省級人民政府統(tǒng)一領導，其中影響全國、跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府處置能力的，由國務院統(tǒng)一領導。社會安全事件由于其特殊性，原則上由發(fā)生地的縣級人民政府組織處置，但必要時上級人民政府可以直接處置。49公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。——屬地管理為主。一是突發(fā)事件應急處置工作原則上由地方負責，即由突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府負責;二是法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務院有關部門對特定突發(fā)事件的應對工作負責的，就應當由國務院有關部門管理為主。50公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制·在2018年的黨和國家機構改革中，中國將應急管理相關職能部門和議事協(xié)調(diào)機構的職責進行整合，組建應急管理部;公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，成建制劃歸應急管理部，組建國家綜合性消防救援隊伍;國家安監(jiān)總局、國務院應急辦、國家抗震救災指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部和國家減災委的相關職能進行整合;公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質(zhì)災害防治、水利部的水旱災害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火職責均移交至應急管理部。在應急管理部成立之后，中國的應急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。51公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（2）應急管理體制·2019年11月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要“構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制”，標志著中國特色應急管理體制建設進入新的階段。2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議《中華人民共和國突發(fā)事件應對管理法（草案）》，該草案也明確規(guī)定“國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制”。這意味著，未來一段時期，中國將圍繞這四個方面建立起更適應新時代應急管理需要的應急管理體制。同時，原體制中的“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”并未被拋棄，而是被調(diào)整為“工作方針”。52公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（3）應急管理機制·2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次以黨的決定的形式明確提出，“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力”。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)要健全風險防范化解機制，我國應急管理機制建設不斷完善。應急管理機制主要包括以下方面：——預測預警機制。預測預警的效果可以用一個公式來表示：預測預警的效果=及時性×準確性×全面性。預警級別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，一般分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。53公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（3）應急管理機制·應急管理機制主要包括以下方面：——應急處置機制。第一，信息報告。特別重大或重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，各地區(qū)、各部門要立即報告，最遲不得超過4小時。第二，先期處置。突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關地區(qū)或部門根據(jù)職責和規(guī)定的權限啟動相應應急預案。第三，應急響應。對于先期處置未能有效控制的特別重大突發(fā)公共事件，根據(jù)突發(fā)事件分級確定響應機制，由相應部門開展應急處置。第四，信息發(fā)布。信息瞞報會削弱政府的應急處置能力和加劇公眾的不信任，所以，信息發(fā)布是有效的應急處置的基本要素。第五，應急終止。當災害后果已得到有效控制，應急資源出現(xiàn)了閑置，且公眾反應已趨于正常，相關部門就應做出終止應急響應的明確決定，幫助社會恢復常態(tài)。54公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（3）應急管理機制·應急管理機制主要包括以下方面：——恢復重建機制。第一，善后處置。對傷亡人員、應急處置人員以及緊急征調(diào)的人財物資源，按照規(guī)定給予撫恤、補助、補償或援助。有關部門做好疫病防治和環(huán)境污染消除工作，并督促保險機構做好理賠工作。第二，調(diào)查評估。對突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、責任、經(jīng)驗教訓和恢復重建等問題進行調(diào)查評估，一方面還原事件真相，另一方面總結應急處置的經(jīng)驗教訓。第三，災后重建。對在災害或災難中受損的設施進行重建，幫助受災地區(qū)恢復正常社會功能。這種重建既包括物質(zhì)層面，也包括心理層面，心理重建對于受災地區(qū)能否恢復社會常態(tài)也非常重要。55公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（4）應急管理法制·我國從1954年首次規(guī)定戒嚴制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與應急管理有關的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，各地又根據(jù)這些規(guī)范性文件頒布了適用于本區(qū)域的地方立法，初步形成了一個從中央到地方的應急法律制度體系。2003年的“非典”事件后，全國人大將緊急狀態(tài)法納入立法規(guī)劃，后確定為《突發(fā)事件應對法》，并于2007年通過實施，《突發(fā)事件應對法》成為我國應急管理實踐最重要的法律依據(jù)。目前，該法律已經(jīng)進入修訂階段，隨著修訂的完成，將成為更適應當前實踐需求的應急管理基礎法律。56公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（4）應急管理法制·隨著黨的十八以來全面依法治國在各領域、各環(huán)節(jié)的深入推進，應急管理領域也更加強調(diào)堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平。國家組織制定、修訂了《國家安全法》《網(wǎng)絡安全法》《安全生產(chǎn)法》《反恐怖主義法》《生產(chǎn)安全事故應急條例》等法律法規(guī)，中共中央、國務院印發(fā)了《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》等政策性文件，應急管理的法制化水平進一步提升。57公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（5）“一案三制”的關系“一案三制”四個核心要素之間相互作用、互為補充，共同構成一個復雜的人機系統(tǒng)?？偟膩砜矗w制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提?！w制屬于宏觀層次的戰(zhàn)略決策，相當于人機系統(tǒng)中的“硬件”，具有先決性和基礎性。體制以權力為核心，以組織結構為主要內(nèi)容，解決的是應急管理的組織結構、權限劃分和隸屬關系問題?！獧C制屬于中觀層次的戰(zhàn)術決策，以運作為核心，以工作流程為主要內(nèi)容，解決的是應急管理的動力和活力問題。機制相當于人機系統(tǒng)中的“軟件”。通過軟件的作用，機制能讓體制按照既定的工作流程正常運轉起來，從而發(fā)揮積極功效。58公共行政學（第二版）張康之張乾友主編（5）“一案三制”的關系——法制屬于規(guī)范層次，具有程序性，它以程序為核心，以法律保障和制度規(guī)范為主要內(nèi)容，解決的是應急管理的依據(jù)和規(guī)范問題。法制類似人機系統(tǒng)中的各種強制性規(guī)范、程序以及對人和機器的使用、管理、運行的各項規(guī)定和指南，好的制度應確保戰(zhàn)略執(zhí)行到位?！A案屬于微觀層次的實際執(zhí)行，它以操作為主體，以演練為主要內(nèi)容，解決的是如何化應急管理為常規(guī)管理的問題，主要是要通過模擬演練來提高應急管理實戰(zhàn)水平。預案具有使能性，相當于人機系統(tǒng)中通過模擬實驗得出的緊急應對方案，如對各種外部入侵響應的行動方案，主要是通過日常的模擬演練來不斷加強系統(tǒng)應對真實場景的性能。59公共行政學（第二版）張康之張乾友主編9.3.3突發(fā)事件分類與分級（1）突發(fā)事件分類突發(fā)事件的類型學是非常復雜的理論問題。不同國家對突發(fā)事件做了不同的分類。在我國，突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機理、過程、性質(zhì)和危害對象的不同而被分為四大類，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。一是自然災害，主要包括五小類:干旱、洪澇、臺風、冰雹、沙塵暴等氣象災害，地震、山體滑坡、泥石流等地震地質(zhì)災害，風暴潮、海嘯、赤潮等海洋災害，森林草原火災，農(nóng)作物病蟲害等生物災害。應急管理改革后，應急管理部門主要應對的是氣象災害、地震地質(zhì)災害、森林草原火災，不包括海洋災害、生物災害。60公共行政學（第二版）張康之張乾友主編二是事故災難，主要包括鐵路、公路、民航、水運等交通運輸事故，工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故，城市水、電、氣、熱等公共設施、設備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件，等等。在事故災難中，應急管理部門主要應對生產(chǎn)安全事故和城市火災，而不包括核與輻射事故、環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件，主要包括傳染病