建設工程合同中的反壟斷法的監(jiān)管研究資質(zhì)對建設工程施工合同效力影響探析

建設工程合同中的反壟斷法的監(jiān)管研究資質(zhì)對建設工程施工合同效力影響探析

建設工程施工合同是指承包商完成合同約定的建設項目的施工，承包商按規(guī)定要求完成并支付報酬的合同。建設工程施工合同作為一種特殊合同,除滿足合同生效的基本要件之外,還必須符合強制性規(guī)范的要求,其中資質(zhì)是一項強制性要件。本文基于我國現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定,探討資質(zhì)對建設工程施工合同效力影響。一、認證的含義和性質(zhì)(一)建設企業(yè)的資質(zhì)建設工程施工合同的當事人是發(fā)包人和承包人。發(fā)包人指工程建設單位,又稱業(yè)主。我國法律未對發(fā)包人資格未明確限定,一般要求其通過合法、完備手續(xù)取得工程發(fā)包的主體資格。承包人指承包單位,又稱施工企業(yè)、施工人。承包人是直接進行建筑行為的主體,其綜合素質(zhì)和能力是保證建設工程質(zhì)量的前提條件,因而法律對承包人的主體資格要求嚴格。按照我國《建筑法》第13條規(guī)定,筆者認為施工企業(yè)資質(zhì)是國家建設行政管理部門以建筑施工行業(yè)從業(yè)標準為依據(jù),對建筑施工企業(yè)的人員素質(zhì)、管理水平、資金數(shù)量、技術(shù)裝備和建筑工程業(yè)績等條件進行審查,并以頒發(fā)證書許可從事建筑施工活動的一種從業(yè)資格。我國建筑企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務分包三個序列。不同資質(zhì)序列分別劃分為若干資質(zhì)類別,各資質(zhì)類別又劃分為不同等級標準。發(fā)包人從事房地產(chǎn)開發(fā)項目應該具備相應的房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì),但法理上認為,發(fā)包人沒有資質(zhì)或者超越資質(zhì)簽訂的施工合同并不認定無效?！蛾P于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋14號,以下簡稱《施工合同司法解釋》)只涉及承包人資質(zhì)條件,并未將發(fā)包人的資質(zhì)條件作為影響施工合同效力依據(jù)。故此,本文論述以承包人資質(zhì)角度展開。(二)相關的強制性規(guī)范資質(zhì)不同于企業(yè)的權(quán)利能力或行為能力,承包人欠缺資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級簽訂的施工合同違反了《建筑法》的強制性規(guī)定,屬于合同欠缺“合法性”要件,資質(zhì)屬于強制性規(guī)定的范疇(1)。強制性規(guī)定是國家對法律行為強制調(diào)整的法律規(guī)范,其適用不以當事人的意志為轉(zhuǎn)移,不可通過約定加以變更或排除。與建筑施工企業(yè)資質(zhì)相關的強制性規(guī)范,主要為《建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》,及建設部頒布的《建筑施工企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑施工企業(yè)資質(zhì)等級標準》。從上述規(guī)范的設立目的、調(diào)整對象、調(diào)整方式以及法律關系來看,資質(zhì)屬于法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定范疇。二、無效的法定性規(guī)定資質(zhì)屬于強制性規(guī)定,分析其對建設工程施工合同效力的影響,首先要從合同效力法學理論的角度,簡要考察強制性規(guī)定對合同效力影響的理論演進,探討強制性規(guī)定的不同分類。我國《民法通則》第58條第5項規(guī)定,違反法律或者社會公共利益的民事行為無效。《合同法》第52條第5項規(guī)定,違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。最高人民法院《合同法解釋(一)》第4條規(guī)定,《合同法》實施以后,人民法院確認無效,應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。隨著合同效力法學理論的發(fā)展,《合同法解釋(二)》第14條明確,該“強制性規(guī)定”是指效力性強制性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》(法發(fā)40號)要求“人民法院應當注意區(qū)分效力性強制規(guī)定和管理性強制規(guī)定。違反效力性強制規(guī)定的,人民法院應當認定合同無效;違反管理性強制規(guī)定的,人民法院應當根據(jù)具體情形認定其效力”。目前我國理論界和實務界把強制性規(guī)定區(qū)分為管理性規(guī)定和效力性規(guī)定。管理性強制規(guī)定是指法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導致合同無效的規(guī)范,而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效也并不損害國家或社會公共利益,只是損害當事人利益的規(guī)范。效力性強制規(guī)定是指法律、行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導致合同無效的規(guī)范,或者雖未明確規(guī)定違反之后將導致合同無效,但若使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的規(guī)范(2)。依法取得資質(zhì)是承包人進入建筑市場的準入條件。承包人的資質(zhì)等級是其綜合實力和能力的體現(xiàn),直接決定建設工程的質(zhì)量水平。承包人無資質(zhì)或超越資質(zhì)等級承攬工程,則工程質(zhì)量缺乏基本的保障,而質(zhì)量優(yōu)劣直接關系著社會公共利益及人民的生命財產(chǎn)安全。按照效力性強制規(guī)定的認定標準,司法實踐中,普遍認為資質(zhì)規(guī)定屬于效力性強制規(guī)定。三、違反資格規(guī)則對施工合同執(zhí)行的影響的分析我國建筑市場存在種種違反資質(zhì)規(guī)定承攬工程行為,基本可以概括成四種類型,本文著重探討不同類型行為對施工合同效力的影響。(一)建筑資質(zhì)條件未取得資質(zhì),表現(xiàn)形式有:一是個人、個體工商戶、包工頭(隊)或其他組織承攬工程的行為;二是取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照,但未取得資質(zhì)證書而承攬工程的行為;三是雖取得資質(zhì)證書,但與工程項目的特點和承包方式不一致,而承攬工程的行為,如具備橋梁專業(yè)資質(zhì)承攬隧道工程。個人、個體工商戶、包工頭(隊)或其他組織不具備法人資格,不可能取得資質(zhì)證書。承攬工程的企業(yè)僅取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照,與雖然取得資質(zhì)證書,但與工程項目的特點和承包方式不一致,都屬于未取得資質(zhì)。對于上述未取得資質(zhì)而簽訂的施工合同,按照法律規(guī)定認定為無效。但是對于農(nóng)民自建的低層住宅的建筑活動和建筑勞務分包中涉及資質(zhì)條件則需要具體分析,區(qū)別對待。1998年施行的建筑法將農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動排除適用。原因是立法時,農(nóng)村自建低層住宅結(jié)構(gòu)較為簡單,施工難度較低。然而,隨著新農(nóng)村建設進程的加快,農(nóng)民房屋越建越高,高層建筑已隨處可見,但是施工主體多數(shù)是個體瓦工、磚砌工、木工自行招募組織起來的,既沒有工商企業(yè)登記,也沒有建筑資質(zhì),以致造成農(nóng)村建房質(zhì)量安全隱患突出,房屋倒塌、群眾傷亡等事故頻繁發(fā)生。按照建設部《民用建筑設計通則》(GB50352-2005)區(qū)分標準,低層房屋即農(nóng)村自建房屋最高為三層。為規(guī)范農(nóng)村建筑秩序,提高準入條件,保障農(nóng)村建房質(zhì)量與安全,筆者認為農(nóng)民若建三層及以下的房屋,承包人不需要資質(zhì),可由農(nóng)村建筑工匠承接施工,適用《合同法》承攬合同的規(guī)定。若建四層以上房屋或集中統(tǒng)建的農(nóng)村住房,適用《建筑法》,承包人應該具備相應資質(zhì),否則,將否定合同效力。獲得勞務分包資質(zhì)的企業(yè),可以承接施工總承包企業(yè)或?qū)I(yè)承包企業(yè)分包的勞務作業(yè)。總承包人與勞務作業(yè)承包人及分包人與勞務作業(yè)承包人既不是勞務關系也不是勞動合同關系,而是建設工程施工合同關系,勞務作業(yè)的性質(zhì)本質(zhì)上屬于建設工程施工,那么勞務分包企業(yè)從事勞務作業(yè)也應該具備相應的資質(zhì)。但是,對于個體工商戶或無資質(zhì)的企業(yè)提供勞務,承攬非技術(shù)性投入的工程,例如為建筑活動做前期準備的土方挖運、場地和道路的平整等。不管其應獲取的勞務費用約定如何計算,只要其僅獲取勞務費用,服從業(yè)主或承包方施工管理和技術(shù)指導,不對工程整體技術(shù)和質(zhì)量負責,應按合同的實質(zhì)認定為承攬合同或勞務合同,不宜以建設工程施工合同苛求其施工資質(zhì)條件,從而據(jù)此認定合同無效。《個體工商戶條例》第2條、《私營企業(yè)暫行條例》第12條的規(guī)定對此認可。最高人民法院指導案例“永州市建設委員會與陜西省房屋建筑工程公司、肖放時建設工程施工合同糾紛上訴案”(3)中對此有論述。(二)無效合同的認定超越資質(zhì)等級承攬工程,是指承包人本身具備資質(zhì),但與其承攬工程的本身性質(zhì)、建設規(guī)模、技術(shù)特點不相符,按照規(guī)定需要取得更高資質(zhì)級別方可承攬工程的行為。承包人超越資質(zhì)等級承攬工程與企業(yè)超越一般經(jīng)營范圍從事經(jīng)營活動明顯不同。按照《行政許可法》第12條規(guī)定,資質(zhì)屬于法律、法規(guī)許可經(jīng)營的行業(yè)?！督ㄖā返?6條規(guī)定,禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級許可的業(yè)務范圍?！逗贤ń忉?一)》第10條規(guī)定,違反國家限制經(jīng)營、特許經(jīng)營以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營規(guī)定的訂立的合同認定無效。超越本企業(yè)資質(zhì)等級許可的業(yè)務范圍承攬工程的行為,應認定為無效合同。但是,對于承包人超越資質(zhì)等級許可范圍訂立的施工合同,在工程項目竣工前取得相應資質(zhì)等級,該類合同不按無效合同處理。該類合同效力的認定標準是建立在合同效力補正理論和實踐中建設行政管理部門對建筑企業(yè)的資質(zhì)實行動態(tài)管理的基礎之上。所謂“合同效力補正”原則,是指當事人簽訂的合同違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,導致合同不能滿足有效的條件,當事人通過事后補正或?qū)嶋H履行來使合同滿足有效的條件,促使合同有效。該類合同的效力則留待司法機關認定;而《合同法解釋(一)》之中也已經(jīng)肯定法律、行政法規(guī)規(guī)定的某些合同的批準、登記手續(xù)可以補辦,也即適用了這一理論原則。而考慮到施工企業(yè)資質(zhì)等級的取得需要一定的審批時間,對已經(jīng)具備一定建設能力、正在申報相應資質(zhì)等級而尚未獲得批準的施工企業(yè),由于其承攬的建設工程質(zhì)量能夠得到相應保證,對其取得資質(zhì)之前簽訂的施工合同予以認可也不會違背建筑法的立法本意,故而根據(jù)上述司法解釋,對此類合同在裁判時應依據(jù)該標準認定有效,但在司法實踐中要嚴格限定補正時間。(三)關于企業(yè)資產(chǎn)認識的問題,建議分為以下四種具體借用資質(zhì),一般指當前建筑市場比較普遍的掛靠行為?！督ㄖā返?6條規(guī)定,禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程,禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其它單位或個人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照,以本企業(yè)的名義承攬工程?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》第25條也類似規(guī)定。這可以看成是法律以禁止的形式對掛靠所作出的定義。鑒于掛靠的方式呈多樣化發(fā)展變化,《施工合同司法解釋》未對借用資質(zhì)的具體方式進行界定。實踐中一般認為以下情形應認定為掛靠:(1)通過出租、出借資質(zhì)證書或者收取管理費的方式允許他人以本企業(yè)名義承攬工程的;(2)無資質(zhì)證書的單位、個人或低資質(zhì)等級的單位通過各種途徑或方式,利用有資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級單位的名義承攬工程的;(3)合同約定的承包人與現(xiàn)場實際施工人之間無產(chǎn)權(quán)關系,沒有以股份等方式劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)的;(4)合同約定的承包人與現(xiàn)場實際施工人無統(tǒng)一的財務管理,各自實行獨立核算的;(5)合同約定的承包人與施工現(xiàn)場的項目經(jīng)理及主要工程管理人員之間無合法的人事調(diào)動、任免、聘用以及社會保險關系;(6)實際施工人自籌資金,自行組織施工,建筑施工企業(yè)只收取管理費,不參與工程施工、管理,不承擔技術(shù)、質(zhì)量和經(jīng)濟責任(4)。掛靠,究其本質(zhì),仍屬無資質(zhì)或超資質(zhì)而承包建設工程,只不過當事人采取了一種迂回的手段規(guī)避了法律強制性規(guī)定,以達到形式上符合法律規(guī)定的目的。掛靠行為不僅在行政上受到制裁,在民事后果上也應否定其合同效力。在依法否定掛靠行為的同時,還要注意將掛靠和企業(yè)內(nèi)部承包區(qū)別開來。內(nèi)部承包是建筑施工企業(yè)內(nèi)部正常的管理活動,是企業(yè)內(nèi)部的一種競爭機制。一般情況下,兩者是容易區(qū)分的,但有時界線又很模糊。因為兩者在外形上類似甚至相同,如都采取下屬施工隊、項目部承包的形式。在處理上,考慮到建筑市場的現(xiàn)狀,在掛靠的認定上宜從寬把握。建筑企業(yè)將工程分包給下屬單位、或者由單位內(nèi)部項目經(jīng)理組織施工,委派具有勞動關系的員工直接參與工程項目施工并對工程質(zhì)量、進度等方面起到關鍵作用,對外建筑企業(yè)直接向發(fā)包人承擔合同上的權(quán)利義務的,應認定為內(nèi)部承包,而不應認定為“掛靠”。(四)違法包裝法的理論非法轉(zhuǎn)包,是指承包人將其承包的全部工程轉(zhuǎn)讓給他人施工或分包之后沒有在施工現(xiàn)場設立項目管理機構(gòu)和派駐相應人員,并且未對項目施工活動進行組織管理的行為。我國法律明確禁止轉(zhuǎn)包行為。受讓的第三人不論資質(zhì)是否符合要求,即使發(fā)包人認可承包人的轉(zhuǎn)包行為,轉(zhuǎn)包人與第三人簽訂的轉(zhuǎn)包合同(建設工程施工合同)無效,但是并不影響發(fā)包人與轉(zhuǎn)包人之間建設工程施工合同的法律效力。違法分包,是指建設工程承包人違反合同約定和未經(jīng)建設單位許可,將工程分包給沒有資質(zhì)的分包人或?qū)⒐こ谭职蟛粎⒓蝇F(xiàn)場管理的行為。如果將工程分包給不具備相應資質(zhì)的第三人,承包人與第三人簽訂的分包合同(建設工程施工合同)無效,但是不影響原承包人與發(fā)包人之間建設工程施工合同的法律效力。如果承包人經(jīng)發(fā)包人認可或者總承包合同中明確約定可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應資質(zhì)條件的第三人,則承包人與第三人簽訂的分包合同具有法律效力。四、違反合同規(guī)定的民事法律后果違反資質(zhì)效力性強制規(guī)定導致施工合同認定為無效,按照《合同法》第58條規(guī)定,施工合同無效的民事法律后果分為以下情形:(一)支付賬款的基本特征參照合同約定支付價款是處理合同無效,工程經(jīng)竣工驗收合格時,雙方支付工程款的一項基本原則。但是,根據(jù)案件的具體情況,按照合同約定無法計算工程款,往往發(fā)生在未完的工程,或者工程大規(guī)模改變設計的情況下,也不排除根據(jù)案件的具體情況委托評估的方式認定工程款的數(shù)額。(二)修復費用的提取建設工程施工合同無效,且建設工程經(jīng)竣工驗收不合格,但是修復后的建設工程經(jīng)竣工驗收合格的,發(fā)包人有權(quán)請求承包人承擔修復費用的?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》第32條對此有具體規(guī)定。(三)不支付的費用建設工程的質(zhì)量