關(guān)于我國(guó)地方政府投資的幾個(gè)問(wèn)題

關(guān)于我國(guó)地方政府投資的幾個(gè)問(wèn)題

地方政府投資一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一。與此同時(shí)，打擊恐怖主義也是中國(guó)地方政府面臨的共同問(wèn)題。在具體實(shí)踐中,各級(jí)政府探索了多種融資方式,對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)起到了巨大的推動(dòng)作用。但是,由于體制上的限制和融資制度的缺失,非規(guī)范融資的情況非常普遍。短期內(nèi)解決融資問(wèn)題相對(duì)比較容易,但建立一套規(guī)范的地方政府投融資制度則是任重而道遠(yuǎn)。一、舉債進(jìn)行公共投資的必要性平衡預(yù)算的“黃金規(guī)則”規(guī)定政府不得將債務(wù)性融資收入用于經(jīng)常性支出。財(cái)政聯(lián)邦主義理論則認(rèn)為,為資本性支出而謹(jǐn)慎舉債是合理的,其支持理由如下:1.從時(shí)間上和空間上明確受益群體和付費(fèi)群體的對(duì)應(yīng)關(guān)系,公平地分?jǐn)偝杀竞拖硎苁找?優(yōu)化資源配置。舉債能有效克服不同時(shí)期、不同地區(qū)的納稅人之間成本負(fù)擔(dān)不公問(wèn)題。通常,投資成本會(huì)隨著項(xiàng)目的實(shí)施而產(chǎn)生,但它的收益卻分布在未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)。如果投資支出來(lái)自經(jīng)常性收入,則為項(xiàng)目提供資金的納稅人將來(lái)并不一定能夠從中獲益。然而,通過(guò)銀行借款或發(fā)行債券的方式籌集資金,就能夠保證大多數(shù)的使用者為獲得收益而支付費(fèi)用。2.通過(guò)舉債進(jìn)行公共投資能夠加速地方發(fā)展,產(chǎn)生的收益一般會(huì)超過(guò)舉債成本。一方面,項(xiàng)目本身會(huì)產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流,另一方面,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基和增加政府收入也會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期的正面影響。3.債務(wù)融資可以降低公用事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。與使用經(jīng)常性收入分批逐步更新公用設(shè)施相比,通過(guò)貸款或發(fā)行債券一次性更換設(shè)備能夠節(jié)省大量的維護(hù)人員和費(fèi)用,削減掉的經(jīng)常性支出數(shù)額比起舉債增加的成本要大得多。4.加快建設(shè)進(jìn)度,降低建設(shè)成本。經(jīng)常性收入中可以用于投資的數(shù)量比較小,如果缺乏其他資金來(lái)源,項(xiàng)目建設(shè)周期必然拉長(zhǎng),進(jìn)而會(huì)增加固定成本和資金消耗總量。5.穩(wěn)定經(jīng)常性預(yù)算規(guī)模,避免地方稅率波動(dòng)。由于地方政府各年間的資本性支出數(shù)量存在波動(dòng),如果投資項(xiàng)目的資金由經(jīng)常性收入提供,那么對(duì)預(yù)算資金的需求也會(huì)隨時(shí)間變化。在大部分地方政府收入由地方稅籌集的國(guó)家,這必然會(huì)引起地方稅率的非理性波動(dòng)。而債務(wù)融資能夠消除經(jīng)常性支出的劇烈變化,也有利于維護(hù)稅收制度的穩(wěn)定性。6.籌集地方配套資金,幫助獲得中央或國(guó)外的援助項(xiàng)目補(bǔ)助。地方政府通常有機(jī)會(huì)獲得中央或多邊國(guó)際組織的投資基金資助,然而,前提條件是地方政府自己能夠提供相應(yīng)的配套資金。舉債可以作為一種工具,增強(qiáng)地方政府申請(qǐng)這些援助基金的能力。二、地方政府債務(wù)的來(lái)源和用途(一)債務(wù)和籌款的來(lái)源1.貸款申請(qǐng)條件寬松在銀行借款占比較大的國(guó)家,有的存在專(zhuān)門(mén)的銀行負(fù)責(zé)為地方政府提供資金。而其他一些國(guó)家,則通常會(huì)有一到兩家銀行占據(jù)地方政府信貸舉債市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。因此貸款申請(qǐng)條件比私人借貸者更寬松,而這可能會(huì)擠出私人投資。同時(shí),銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對(duì)一的客戶關(guān)系,如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強(qiáng)制性的信息披露制度,那么,銀行對(duì)地方政府舉債行為的約束和監(jiān)督可能不足,形成一些管理漏洞。2.地方債的種類(lèi)在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的美國(guó),市政債券是地方政府債務(wù)的主要形式。通常,地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。債券有幾種分類(lèi)方式:①按照償債財(cái)源和地方政府的還款責(zé)任,地方債可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保,并以政府財(cái)政稅收為支持的債券。而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目,其還本付息來(lái)自于特定項(xiàng)目的收入。②按照發(fā)行方式的不同,地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行,任何投資者均可購(gòu)買(mǎi)的債券,它可以在證券市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。私募債券是指向與發(fā)行者有特定關(guān)系的少數(shù)投資者募集的債券,其發(fā)行和轉(zhuǎn)讓均有一定的局限性。③按照是否免稅,地方債還可分為免稅債券和應(yīng)稅債券。3.政府舉債方式的選取在一些國(guó)家,地方政府可以向上級(jí)財(cái)政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國(guó)家,可能專(zhuān)門(mén)為住房、環(huán)境保護(hù)、水資源管理等項(xiàng)目設(shè)立政府基金提供優(yōu)惠或發(fā)揮培訓(xùn)作用,幫助地方政府學(xué)習(xí)貸款申請(qǐng)程序、基本的信用分析等,為地方政府的商業(yè)貸款打下了基礎(chǔ)。由于各國(guó)的金融體系不同,資本市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的發(fā)展側(cè)重與發(fā)育程度存在差異,因此,各國(guó)地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),地方政府的資金主要來(lái)源于公共資金,這不僅會(huì)影響資金的配置效率,還會(huì)影響到資金的使用效率,并且容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束、腐敗等問(wèn)題。相比之下,銀行借款和地方債券等市場(chǎng)化融資手段則更能優(yōu)化資源配置。目前,在歐洲部分國(guó)家,金融體系的主體是銀行,銀行借款是地方政府舉債的主要資金來(lái)源;而在美國(guó),資本市場(chǎng)比較發(fā)達(dá),銀行借款在地方政府債務(wù)重所占比重極小。據(jù)觀察,發(fā)行債券比通過(guò)銀行貸款受到更大的市場(chǎng)力量約束,更有助于控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn):①透明度高,公開(kāi)發(fā)行債券時(shí)必須向投資者披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息;②發(fā)行債券時(shí)必須明確還款來(lái)源,有助于建立“以收定支、量力而行”的舉債原則;③專(zhuān)業(yè)化的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以負(fù)責(zé)債券的信用評(píng)級(jí),有助于揭示債券風(fēng)險(xiǎn);④與銀行貸款相比,債券發(fā)行數(shù)額不可隨意變更,資金使用面臨“硬預(yù)算約束”,可以提高資金使用效率,避免隨意為項(xiàng)目追加貸款的情形;⑤債券具有流動(dòng)性和收益性兼顧的特點(diǎn),可以為社會(huì)資金提供更多的投資渠道。(二)債務(wù)融資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府投資領(lǐng)域一般應(yīng)為投資周期較長(zhǎng)的公益性和基礎(chǔ)性支出。美國(guó)地方政府是政府投資的主體。州及以下地方政府債務(wù)融資主要集中用于三個(gè)方面:為公共資本計(jì)劃提供資金,如學(xué)校、道路、給排水等;支持并且補(bǔ)貼私人活動(dòng),如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款或工業(yè)發(fā)展【注(1)】;為短期周轉(zhuǎn)性支出或特種計(jì)劃提供資金。另外,如果利率下降,地方政府有可能借新債還舊債(再融資)。日本《地方財(cái)政法》第5條第1項(xiàng)規(guī)定了可以將債務(wù)融資作為財(cái)源的適債項(xiàng)目,在日本被稱為“五條債”,具體內(nèi)容如下:①交通、煤氣、水道、醫(yī)院、地鐵等地方公營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi);②向因滿足地方政府的行政目標(biāo)而設(shè)立的公共性較高的法人出資時(shí)所需的經(jīng)費(fèi);③地方債還本付息所需的經(jīng)費(fèi);④災(zāi)害應(yīng)急項(xiàng)目、災(zāi)后重建項(xiàng)目以及救災(zāi)項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi);⑤文教設(shè)施、福利設(shè)施、公共設(shè)施(公園等)、公用設(shè)施(辦公樓等)等建設(shè)性項(xiàng)目以及這些項(xiàng)目用地的所需經(jīng)費(fèi)。為了保證地方債的特定用途,地方政府需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方開(kāi)發(fā)事業(yè)團(tuán)(簡(jiǎn)稱為事業(yè)團(tuán))。三、地方債務(wù)發(fā)行程序(一)政府機(jī)構(gòu)的直接設(shè)立地方債的發(fā)行主體包括政府、政府機(jī)構(gòu)(包含代理或授權(quán)機(jī)構(gòu))和債券使用機(jī)構(gòu)。日本《地方自治法》規(guī)定:“地方公共團(tuán)體可以依照具體的法律法規(guī)發(fā)行地方債,不過(guò)需要詳細(xì)地說(shuō)明發(fā)行目的、最高額度、發(fā)行方法、利率、償還方法等內(nèi)容”。在美國(guó),政府下屬的代理或授權(quán)機(jī)構(gòu)也已經(jīng)成為了地方債市場(chǎng)的重要發(fā)行人,如紐約新澤西港、洛杉磯運(yùn)輸局等,還包括諸如紐約環(huán)境設(shè)施公司這樣的融資平臺(tái)公司。此外,美國(guó)還把很多的公益事業(yè)、公用設(shè)施和開(kāi)發(fā)計(jì)劃從地方政府中分離出來(lái),形成了一些超行政區(qū)、跨行政區(qū)的專(zhuān)業(yè)性公共機(jī)構(gòu),如工業(yè)園、港區(qū)、學(xué)區(qū)等特區(qū),也被統(tǒng)一納入了地方政府的范疇。這些特區(qū),其中有一些類(lèi)似于中國(guó)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、創(chuàng)投公司等國(guó)有企業(yè)。不同的是,他們的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)并非股東利益的最大化,而是轄區(qū)內(nèi)居民福利的最大化,一般也不對(duì)外投資,其內(nèi)部管理透明程度比照公共部門(mén),在財(cái)政平衡的基礎(chǔ)上謀求合理的積累和發(fā)展。(二)地方政府的債務(wù)償還程序1.銀行采購(gòu)合同中的作用第一步,確定貸款需求。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),貸款是一個(gè)持續(xù)的需求,這些貸款被用于能源、水利、污水處理、回收再利用等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二步,與信貸組織談判。當(dāng)決定貸款需求之后,地方政府開(kāi)始同銀行等信貸組織談判。在談判過(guò)程中,需要向信貸組織提供一些背景信息和有關(guān)地方政府經(jīng)濟(jì)狀況的鑒定文件。另外信貸組織還有權(quán)利要求附加一些文件和信息,這取決于地方政府提交的申請(qǐng)合同與法律規(guī)定的差異程度。如果地方政府已經(jīng)負(fù)債累累,那么在申請(qǐng)新貸款時(shí)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)會(huì)很高,信貸組織需要確定它們是否在法律限定的范圍內(nèi)。談判主要圍繞著地方政府的償還能力和最終還款時(shí)間等問(wèn)題進(jìn)行。第三步,取得貸款。如果雙方達(dá)成一致,同意貸款,接下來(lái)就需要開(kāi)始協(xié)商具體的貸款條件。合同簽訂后,信貸組織會(huì)按照既定的數(shù)量發(fā)放貸款,可能會(huì)分成幾批,主要根據(jù)雙方的協(xié)商而定。第四步,貸款償還-履行合同。有些地方政府在還款時(shí)遇到了麻煩,這主要是因?yàn)轭A(yù)算計(jì)劃不正確以及高估未來(lái)的財(cái)政收入。此外,也可能出于以下三個(gè)原因:一是投資利益率;二是消費(fèi)者的償還能力;三是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。地方政府改進(jìn)貸款活動(dòng)使其在信貸組織眼中的可靠性增加,而信任度的提高意味著地方政府可以獲得更優(yōu)惠的貸款條件,實(shí)現(xiàn)更多的投資。2.確定債券買(mǎi)受人地方債的發(fā)行流程包括三個(gè)階段:準(zhǔn)備階段,信用評(píng)級(jí)、保險(xiǎn)、托管和批準(zhǔn)階段,營(yíng)銷(xiāo)、銷(xiāo)售和售后階段。在地方債的準(zhǔn)備階段,政府要根據(jù)籌資的目的和需求,確定債務(wù)的還本付息周期、短期長(zhǎng)期債務(wù)的不同影響,并準(zhǔn)備好相應(yīng)的法律和稅務(wù)環(huán)境;雇傭法律顧問(wèn)以保證債務(wù)項(xiàng)目符合法律和相關(guān)授權(quán)的規(guī)定,并起草債券發(fā)行說(shuō)明書(shū);確定具體的承銷(xiāo)商,承銷(xiāo)商應(yīng)該以可能的最低利率出售債券,并對(duì)債券設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)提出建議;確定債券托管人。在地方債的信用評(píng)級(jí)、保險(xiǎn)、托管和批準(zhǔn)階段,政府要確定影響債券發(fā)行成本和籌資方式的細(xì)節(jié);承銷(xiāo)商則要聘請(qǐng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)債券進(jìn)行評(píng)級(jí),并通過(guò)債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或銀行的保險(xiǎn)操作,對(duì)債券進(jìn)行信用增級(jí);債券托管人則提供債券發(fā)行和償還服務(wù),同時(shí)管理儲(chǔ)備基金;之后債券便要提交公民投票或立法機(jī)關(guān)進(jìn)行討論、批準(zhǔn),一旦被批準(zhǔn),債券即可上市銷(xiāo)售。在地方債的營(yíng)銷(xiāo)、銷(xiāo)售和售后階段,發(fā)行者首先要在債券發(fā)行前的幾周里,通過(guò)媒體向零售商和機(jī)構(gòu)投資者推介;在銷(xiāo)售日,承銷(xiāo)商要通過(guò)預(yù)測(cè)當(dāng)前市場(chǎng)狀況為債券定價(jià),并按照約定責(zé)任回購(gòu)未售出的債券,小投資者可以向經(jīng)紀(jì)商報(bào)價(jià),機(jī)構(gòu)投資者則直接向承銷(xiāo)商報(bào)價(jià);在發(fā)行和出售債券之后,債務(wù)人有責(zé)任披露定期審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表、贖回或再融資計(jì)劃以及其他重要事項(xiàng)。償還債券時(shí),不同的債券有不同的償還方式。對(duì)于一般責(zé)任債券,政府可使用項(xiàng)目收費(fèi)收入、地方稅收等各種資金支付利息并向投資者歸還本金。當(dāng)?shù)胤秸荒芑虿辉敢饣I集足夠的資金來(lái)支付利息或者償還本金時(shí),債券持有人可上訴法庭以獲得政府或其代理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。收益?zhèn)瘎t通過(guò)項(xiàng)目的收費(fèi)收入作為償債來(lái)源。如果從該項(xiàng)目征集的收入不足以還本付息,地方政府不能動(dòng)用其他收入來(lái)源(如地方稅收)進(jìn)行彌補(bǔ),債券持有人自身承擔(dān)部分或全部損失。四、地方債務(wù)的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制(一)地方政府的債務(wù)監(jiān)管模式根據(jù)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況以及憲政體制的差異,大致可總結(jié)出四大債務(wù)控制模式:1.推行政府發(fā)行債券支持依靠金融市場(chǎng)控制地方政府舉債的人認(rèn)為,現(xiàn)代金融市場(chǎng)的監(jiān)管作用足以有效控制地方政府過(guò)度舉債,另行制定法律規(guī)則建立監(jiān)管制度是多余的。因?yàn)樾庞檬袌?chǎng)條件能有效制裁和懲罰那些入不敷出的地區(qū),如果地方政府債務(wù)總水平太高的話,銀行將不愿貸款,或者向那些舉債超過(guò)其有效承受能力的地方政府要求更高的利息。如果地方政府嘗試發(fā)行債券,結(jié)局也一樣:債券評(píng)級(jí)很低、利息溢價(jià)較高、市場(chǎng)銷(xiāo)售很差。然而,在實(shí)踐中,這種機(jī)制的有效性必須滿足幾項(xiàng)嚴(yán)格的條件:第一,必須有一個(gè)自由開(kāi)放的金融市場(chǎng);第二,資金出借方能充分掌握地方政府的未償還債務(wù)及償債能力等有關(guān)信息;第三,資金出借方能確定當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債危機(jī)時(shí)上級(jí)政府是否提供財(cái)政援助;第四,地方政府能對(duì)市場(chǎng)信號(hào)做出恰當(dāng)反應(yīng),面對(duì)高額借款成本停止過(guò)度支出,努力避免被排除在信貸市場(chǎng)之外。2.中央和地方政府之間的財(cái)政協(xié)調(diào)推進(jìn)程序由于前提條件嚴(yán)格,依靠市場(chǎng)控制債務(wù)存在許多困難,另一種辦法是中央和地方政府協(xié)商確定舉債限額。這種方法下,地方政府積極參與制定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及與這些目標(biāo)相關(guān)的關(guān)鍵財(cái)政變量。經(jīng)此程序,中央和地方就政府總體赤字目標(biāo)與主要財(cái)政收支項(xiàng)目的增長(zhǎng)幅度達(dá)成一致。然后再對(duì)單個(gè)地方政府的財(cái)務(wù)需求形成具體詳細(xì)的限制。合作協(xié)商的方法當(dāng)然對(duì)促進(jìn)不同層級(jí)政府間的對(duì)話和信息交換有好處。它可以讓地方政策制定者了解他們的預(yù)算決策的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng),從而讓地方政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。但是,當(dāng)參與協(xié)商的地方政府?dāng)?shù)量很多、協(xié)商時(shí)程很長(zhǎng)且很復(fù)雜的時(shí)候,無(wú)法避免一些地方長(zhǎng)官的“搭便車(chē)”行為。3.其他指標(biāo)的比較許多聯(lián)邦制國(guó)家依靠由法律或憲法確定的財(cái)政規(guī)則,控制地方政府舉債。這些規(guī)則通常包括平衡預(yù)算要求、財(cái)政收支限制、確定債務(wù)限額以及黃金規(guī)則等。依據(jù)規(guī)則控制地方政府債務(wù)有許多優(yōu)勢(shì):第一,它很公平,無(wú)需依賴對(duì)地方政府財(cái)務(wù)狀況的偶然性的、帶政治偏向的評(píng)估;第二,它避免了在中央和地方政府之間耗費(fèi)時(shí)間的協(xié)商,在協(xié)商中的信息不對(duì)稱、博弈能力不對(duì)等。4.行政控制方面中央政府對(duì)地方政府舉債的直接控制可能通過(guò)各種形式實(shí)現(xiàn),比如:①設(shè)定每個(gè)地區(qū)每年的債務(wù)總限額;②審查和批準(zhǔn)單項(xiàng)借款行為;③監(jiān)控地方政府的財(cái)政運(yùn)行狀況;④集中管理所有政府借款。實(shí)際上,由于地方公共物品供給存在不同的偏好,中央政府過(guò)細(xì)的行政控制從帕累托意義來(lái)說(shuō)是次優(yōu)的。另外,由中央政府正式批準(zhǔn)地方政府單個(gè)借債活動(dòng)使得中央政府承擔(dān)了道德義務(wù),在地方政府無(wú)力償債時(shí)必須為地方政府提供財(cái)務(wù)支持。久而久之,非但不能有效控制地方債的規(guī)模,反而會(huì)刺激地方政府的發(fā)債積極性,造成地方債總體規(guī)模的過(guò)度膨脹。5.政府舉債控制模式之間關(guān)系的沖突以上四種債務(wù)控制類(lèi)型由寬松到嚴(yán)格反映了中央政府對(duì)地方政府舉債的控制程度,各種控制模式之間并不沖突,有一些國(guó)家已經(jīng)綜合采用這些手段監(jiān)管地方政府債務(wù)。(二)地方政府債務(wù)數(shù)額在國(guó)外,面對(duì)大規(guī)模的財(cái)源不足以及公共投資擴(kuò)充的情況,地方政府債務(wù)的數(shù)額也在迅速擴(kuò)大。為了維持財(cái)政的健全性,確保償還數(shù)額,各級(jí)政府在地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理方面采取了一系列有效措施。1.須經(jīng)過(guò)議會(huì)的決議授權(quán)是發(fā)行公債的核心步驟和最直接監(jiān)督。美國(guó)許多州法律規(guī)定,地方政府債務(wù)必須得到議會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政府財(cái)政部門(mén)等有關(guān)機(jī)構(gòu)甚至全體居民的授權(quán)或批準(zhǔn)。日本普通地方公共團(tuán)體在設(shè)立事業(yè)團(tuán)的時(shí)候,需要經(jīng)過(guò)議會(huì)的決議;特別地方公共團(tuán)體在設(shè)立事業(yè)團(tuán)的時(shí)候需要經(jīng)過(guò)總務(wù)大臣或都道府縣知事(相當(dāng)于省長(zhǎng))的同意。適債項(xiàng)目發(fā)行地方債的前提是要擁有經(jīng)常性財(cái)源,而且被允許作為建設(shè)性支出的地方債的償還年限不能超過(guò)所建工程的使用年限。印度《憲法》規(guī)定,中央政府可以向任何一個(gè)州政府提供貸款或擔(dān)保;州政府如未還清中央政府的借款,未經(jīng)中央政府同意,州政府不得舉借新債。巴西從程序方面規(guī)定所有向參議院提出的借款申請(qǐng)均首先必須提交給中央銀行審查。中央銀行在收到申請(qǐng)后的30天內(nèi)對(duì)地方政府財(cái)政狀況進(jìn)行分析,然后將申請(qǐng)和中央銀行的建議提交給參議院。2.限定其他地方財(cái)政預(yù)算編制債務(wù)規(guī)模失控是引發(fā)債務(wù)危機(jī)的直接因素,所以大多數(shù)國(guó)家都采用量化的指標(biāo)對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制。在這些國(guó)家,對(duì)債務(wù)的有關(guān)限制取決于債務(wù)總水平或償債能力,最典型的是限定年度償債額【注(2)】與地方財(cái)政總收入或經(jīng)常性收入的比例,還有的限定新增債務(wù)與財(cái)政總收入或不包括中央轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政收入的比例。在有些國(guó)家,由中央政府擔(dān)保的借款可以不計(jì)入債務(wù)限額。值得注意的是,還有一個(gè)影響債務(wù)水平的重要因素。在許多國(guó)家,地方政府所屬的公用事業(yè)公司是獨(dú)立的法人主體,它們的借貸不計(jì)入地方政府債務(wù)。然而,這些借款實(shí)際上是由地方政府擔(dān)保的,在出現(xiàn)還貸困難時(shí),它們必然被牽涉進(jìn)來(lái)。如果是正式擔(dān)保,那么,考慮地方政府財(cái)政狀況時(shí)就必須將這一部分借貸納入進(jìn)來(lái)“并表核算”,而不僅是法律所規(guī)定的限額了。3.地方債的用途日本中央政府的總務(wù)大臣及都道府縣知事每年都要對(duì)地方債的用途進(jìn)行檢查,判斷是否符合法律規(guī)定,并形成文字報(bào)告,提交給地方財(cái)政審議會(huì),聽(tīng)取意見(jiàn)并進(jìn)行公示。4.加強(qiáng)政府管理,提高政府透明度透明度要求地方政府公開(kāi)包括債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)政狀況,并對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄和報(bào)告,提高政府的債務(wù)管理能力,加強(qiáng)公眾對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督,防止地方政府債務(wù)惡性膨脹,控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。提高透明度主要從兩個(gè)方面著手:完善會(huì)計(jì)制度,真實(shí)有效反映政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng);建立與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度。5.評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的一般信息信用評(píng)級(jí)是識(shí)別債券風(fēng)險(xiǎn)的有效工具,信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以對(duì)所有公開(kāi)發(fā)行的債券進(jìn)行評(píng)級(jí)。由于地方債使用方向的特殊性,債券發(fā)行者往往不是盈利性機(jī)構(gòu),從而形成了獨(dú)特的地方債信用評(píng)級(jí)方法。在評(píng)價(jià)一般責(zé)任債券時(shí),商業(yè)性評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)估四個(gè)基本方面的信息:第一,發(fā)行人總的債務(wù)結(jié)構(gòu);第二,發(fā)