農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問題研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問題研究

現(xiàn)在，在科學(xué)發(fā)展的重要理念下，城鄉(xiāng)一體化越來(lái)越受到重視。在一些地區(qū)，如成都和重慶，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，通過自身?xiàng)l件，成功探索了不同層次的城市發(fā)展戰(zhàn)略，為中國(guó)新時(shí)期建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的建議。以及在促進(jìn)城市和城市協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要成果。但是在推進(jìn)改革發(fā)展的過程中,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律障礙問題日益突出,成為我們難以逾越的一道障礙。一、土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的多元形式土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)載體,是農(nóng)村存在的必要條件。土地制度作為一種經(jīng)濟(jì)制度,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到基礎(chǔ)性作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),就是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,也即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看,土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)單向性和土地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多元性。多元的土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)包含國(guó)家建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),在這里,筆者僅對(duì)土地用益物權(quán)中農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作簡(jiǎn)要闡述。在我國(guó),《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了相似性規(guī)定:即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有兩種形式:一種是不改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)合同承包人主體資格的流轉(zhuǎn),由承包人通過轉(zhuǎn)包的方式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人;另一種是改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)合同承包人主體資格的流轉(zhuǎn),由承包人將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人,承包人完全退出承包合同關(guān)系,受讓人取代承包人的地位。兩種形式的流轉(zhuǎn)都屬于用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)。在我國(guó)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,前種流轉(zhuǎn)形式相對(duì)應(yīng)用廣泛,操作程序相對(duì)簡(jiǎn)單,涉及到的法律問題及糾紛少些,一般以合同確定流轉(zhuǎn)關(guān)系,是容易被廣大農(nóng)民群眾所接受的。二、土地流轉(zhuǎn)存在的問題,從根本上保障了土地流轉(zhuǎn)的順利流轉(zhuǎn),從根本上保障了土地流轉(zhuǎn)的順利流轉(zhuǎn)。在整個(gè)過程中,土地流轉(zhuǎn)近年來(lái),成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面進(jìn)行了大膽探索,并取得顯著成效,做法之一是:放手各縣市區(qū)圍繞“三個(gè)集中”聯(lián)動(dòng)推進(jìn)“三化”進(jìn)程,形成競(jìng)相創(chuàng)新發(fā)展的新格局?！叭齻€(gè)集中”指的是工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。土地向規(guī)模集中的主要手段之一就是土地流轉(zhuǎn),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地向規(guī)模集中的重要內(nèi)容,大范圍自由地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),可以提高土地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值,使土地真正變成能夠帶來(lái)較高收入的資產(chǎn)。同時(shí)為農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了基礎(chǔ)條件,帶來(lái)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益,帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,帶動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善,解決了剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題,而且正常情況下,原土地承包人在土地流轉(zhuǎn)后獲得的經(jīng)濟(jì)效益要大于其利用土地進(jìn)行耕種所獲得的經(jīng)濟(jì)效益。土地流轉(zhuǎn)是隨著社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的新生事物,其發(fā)展也是一個(gè)艱難的過程,一些制約因素使之艱難的前行。以四川省進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的某縣為例,在其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查總結(jié)中總結(jié)該縣當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出如下問題:1.流轉(zhuǎn)規(guī)模小、比例低。全縣土地流轉(zhuǎn)面積僅占耕地面積的15%,農(nóng)戶之間代耕代種占流轉(zhuǎn)總面積的81.2%。2.發(fā)展不平衡。部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)面積很少,土地流轉(zhuǎn)率低,有的不到1%。3.引進(jìn)流轉(zhuǎn)業(yè)主難。部分業(yè)主怕政策不穩(wěn),不敢大膽投入、大面積承包開發(fā)。根據(jù)調(diào)查研究,歸納出六個(gè)方面的制約因素:1.部分農(nóng)民思想保守,不敢流轉(zhuǎn)。部分群眾的思想認(rèn)識(shí)不到位,怕土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去自己的承包地,不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。2.社會(huì)保障體系不健全,不愿流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)民把土地作為一道生活保障,由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不夠健全,農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,寧可粗放經(jīng)營(yíng)也不愿流轉(zhuǎn)。3.土地產(chǎn)權(quán)屬性不清,不便流轉(zhuǎn)。相對(duì)于完整的產(chǎn)權(quán)而言,農(nóng)村土地承包方只擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)村土地不能像普通商品一樣在市場(chǎng)流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村土地都是實(shí)行實(shí)物管理,土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格不像普通商品一樣容易確定,缺乏可參考的依據(jù)。普通商品交易對(duì)象具有單一性,而規(guī)模經(jīng)營(yíng)決定了土地流轉(zhuǎn)需要同多個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商,往往會(huì)因?yàn)樯贁?shù)個(gè)別農(nóng)戶不能談妥,導(dǎo)致土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)難以成功。這些都制約了土地流轉(zhuǎn)的時(shí)限、速度、規(guī)模和效益。4.農(nóng)業(yè)比較效益低,不利流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)土地大多地處丘區(qū),地塊零星分散、交通不便、地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件差,不利于集中連片規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化耕作。5.流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,難以流轉(zhuǎn)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全;二是市場(chǎng)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)服務(wù)滯后;三是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范,流轉(zhuǎn)合同率和備案率比較低,有的流轉(zhuǎn)合同合同條款不齊全,權(quán)利義務(wù)不夠明確,極易引發(fā)矛盾糾紛,影響社會(huì)穩(wěn)定。6.土地流轉(zhuǎn)法律制度不健全。土地流轉(zhuǎn)在《物權(quán)法》、《土地管理法》中都有提及,但是對(duì)其在具體操作中的很多行為,現(xiàn)在還未進(jìn)行明確規(guī)定,沒有為土地流轉(zhuǎn)提供足夠的法律保障。三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化促使土地流轉(zhuǎn)的立法健康發(fā)展。對(duì)于土地2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。第37條規(guī)定:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！掇r(nóng)村土地承包法》為土地流轉(zhuǎn)提供了更為具體的法律依據(jù),從特別法的立場(chǎng)從方方面面規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)秩序,明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),不過,該法也只對(duì)各種農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式做出原則規(guī)定,缺乏對(duì)各種流轉(zhuǎn)形式的運(yùn)行法律機(jī)理和操作規(guī)程的規(guī)定。同時(shí),其對(duì)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定,也成了物權(quán)法規(guī)定的具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化的障礙,不符合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)的定位,為發(fā)包人侵害承包人的利益提供了可能。2007年通過并實(shí)施的《物權(quán)法》肯定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)屬性,賦予農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。第61條規(guī)定:城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第128條規(guī)定:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。上述這些規(guī)定明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),為土地流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。同時(shí)也穩(wěn)定了土地承包關(guān)系,為提高土地的利用率、實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值、優(yōu)化資源的配置和使用提供了保障,為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)形成、農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了條件。但是規(guī)定過于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體,缺乏操作性,導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。2008年10月12日,十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從該政策中可以看出,國(guó)家使土地流轉(zhuǎn)由單一的轉(zhuǎn)包方式發(fā)展到轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、繼承等多種方式并存,在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。但這畢竟是政策性的,我國(guó)現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的國(guó)家立法,也沒有專門的地方規(guī)章。目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性,最終無(wú)法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營(yíng)主體,難于提高生產(chǎn)率與加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。四、完善土地承包經(jīng)營(yíng)法的轉(zhuǎn)讓(一)土地流轉(zhuǎn)合同以轉(zhuǎn)包或是出租的方式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)行社會(huì)很普遍的現(xiàn)象。為了穩(wěn)定這種方式的流轉(zhuǎn)秩序,我們需要發(fā)揮合同的穩(wěn)定作用,把流轉(zhuǎn)關(guān)系以合法的方式穩(wěn)定下來(lái)?！掇r(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定:承包方將土地交給他人代耕不超過1年的,可以不簽訂書面合同。但如果代耕超過1年,為明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,減少爭(zhēng)議,應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同?？梢娫谵D(zhuǎn)包和出租土地時(shí),承包方應(yīng)與接包方或承租方為穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系、定分止?fàn)?還是需要簽訂轉(zhuǎn)包、出租合同,在該合同中落實(shí)承包方與接包方或承租方土地流轉(zhuǎn)合同的具體內(nèi)容,明確雙方權(quán)利義務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序,我們還應(yīng)考慮更廣泛的發(fā)揮合同的作用,結(jié)合各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際制定多樣格式合同,或者把該合同應(yīng)明確的具體要素充實(shí)到相應(yīng)的法律、法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定,以穩(wěn)定的合同形式推動(dòng)建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)秩序。(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)以登記的方式申報(bào)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示制度是有待完善的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的一種,自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立,也就是說并不需要登記就能設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過這也是由我國(guó)農(nóng)村得實(shí)際情況決定的,在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于何人、平時(shí)由何人耕種收益,是比較容易為人所知,也就不需要登記這一公示手段。然而權(quán)利人處分(互換、轉(zhuǎn)讓)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記;未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。根據(jù)物權(quán)法定原則,《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定具有強(qiáng)制性,當(dāng)事人不能進(jìn)行另外的約定,這顯然有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系,使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利,這也對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示制度提出挑戰(zhàn),這種權(quán)利應(yīng)該通過公示而取得,公示制度健全刻不容緩。(三)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限制的建議《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”,用法律明文進(jìn)行規(guī)定家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,須經(jīng)發(fā)包方同意,而且同時(shí)對(duì)受讓方作了一定的限制規(guī)定。這條規(guī)定在一定程度上否定了物權(quán)的完全支配性。在我國(guó)法學(xué)界,一些學(xué)者支持這一規(guī)定,他們認(rèn)為對(duì)從家庭方式承包的土地的流轉(zhuǎn)加以一定限制是對(duì)農(nóng)民的切身利益的一種保護(hù)