歐洲共同體歐洲聯(lián)盟的雙重民主構(gòu)建

歐洲共同體歐洲聯(lián)盟的雙重民主構(gòu)建

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲的政治生活發(fā)生了重大變化，這一過程的中心是歐洲共同體和歐洲聯(lián)盟作為一種新的政治形式的出現(xiàn)和發(fā)展。它的出現(xiàn)對以民族國家為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治學(xué)理論和實(shí)踐提出了挑戰(zhàn),特別是從20世紀(jì)80年代末、90年代初開始,尤其是《馬斯特里赫特條約》(以下簡稱“《馬約》”)的簽署和生效,開啟了歐洲一體化的一個新進(jìn)程,即“由經(jīng)濟(jì)一體化向政治一體化延伸”的階段,也是“歐洲轉(zhuǎn)型的一個新起點(diǎn)”。(1)此后,歐盟推進(jìn)政治一體化的趨勢日益清晰,它作為一支世界性力量的地位也愈發(fā)凸顯。與此同時,隨著政治一體化的不斷深入,歐盟的權(quán)能不斷擴(kuò)大,其政策領(lǐng)域涉及的范圍越來越廣,并且開始越來越多地觸及與成員國主權(quán)有關(guān)的敏感問題,從而引起了對于歐盟是否具有民主合法性的愈益廣泛的關(guān)注。例如,《馬約》的批準(zhǔn)過程本身就一波三折,特別是引發(fā)了整個歐洲對于民主問題的廣泛辯論,這在以往的條約批準(zhǔn)過程中從未出現(xiàn)過。肇始于2008年的金融危機(jī)至今仍未完全結(jié)束,它不僅給歐洲經(jīng)濟(jì)造成了巨大影響,也使得歐盟的民主問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從表面上看,這場危機(jī)涉及的是歐盟的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題,但是,正如歐盟委員會前主席巴羅佐在2012年9月12日的“盟情咨文”中所指出的,歐洲債務(wù)危機(jī)也是“政治危機(jī)”和“信任危機(jī)”。(1)特別是在危機(jī)發(fā)生之后,歐盟采取了諸多與“經(jīng)濟(jì)治理”有關(guān)的措施,其中有些措施被認(rèn)為侵犯了成員國的主權(quán),尤其是與希臘等重債國有關(guān)的某些措施。(2)而在這一過程中,歐洲議會以及成員國議會的參與十分有限,從而進(jìn)一步引發(fā)了對歐盟決策機(jī)制缺乏民主監(jiān)督的質(zhì)疑。(3)疑歐情緒在整個歐洲的普遍增強(qiáng)與此不無關(guān)系。那么,歐盟是否真的不具備民主合法性和足夠的民主監(jiān)督?在歐洲一體化的60年進(jìn)程中,歐盟采取了哪些途徑完善和加強(qiáng)民主?這些措施是否有助于歐盟實(shí)現(xiàn)民主合法性?對于這些問題,學(xué)界目前尚無公認(rèn)的答案。本文試圖從“議會民主”這一視角,通過梳理60年來歐盟在超國家層面和國家層面建構(gòu)和重新建構(gòu)議會民主的過程,嘗試回答這些問題。一歐盟的“民主”民主,既是一項(xiàng)原則或政治理論,又是一種政府組織形式,也是確保一個政治體具有合法性的必要條件之一。與政治學(xué)中的許多術(shù)語一樣,“民主”一詞也起源于古希臘,意為“人民統(tǒng)治”。古希臘等城邦國家的民主,是以公民會議的形式,實(shí)行全體公民參與決策的直接民主。隨著國家形態(tài)的不斷變化,盡管直接民主的形式依然存在,但它不再是實(shí)現(xiàn)民主的首要途徑;代議制,即間接民主轉(zhuǎn)而成為最主要的治理方式。當(dāng)前,在代議制民主模式下,西方國家實(shí)現(xiàn)民主的基本路徑是,公民通過投票選出代表(議員),再經(jīng)由議會選舉政府,(1)政府通過制定政治決策來滿足公民的政治需求,但要接受議會的民主監(jiān)督與法院的司法監(jiān)督。人民表達(dá)不滿的方式是重新選舉。由此,“議會民主在大眾參與與精英統(tǒng)治之間維持平衡;政府不對公眾直接負(fù)責(zé),而是對公眾選舉產(chǎn)生的代表負(fù)責(zé)?！?2)通過議會這一由民選代表組成的機(jī)構(gòu)控制由非民選官員制定的政治決策,也因此被認(rèn)為是當(dāng)代西方國家實(shí)現(xiàn)和鞏固民主的一種最重要也是最可行的途徑。因而,在這一模式中,議會是最核心、最基礎(chǔ)的要素;與此同時,保證國家權(quán)力由不同的機(jī)構(gòu)分享,同時保持各機(jī)構(gòu)之間的相互制約與平衡,也是實(shí)現(xiàn)民主的一項(xiàng)必要原則。有鑒于此,本文對歐盟民主的討論將主要聚焦于“議會民主”。歐共體最早的六個創(chuàng)始成員國盡管具體的政治體制各不相同,但無一例外均為代議制國家,均遵循上述基本民主模式。因此,按照這一模式構(gòu)建一個超國家政治體系似乎是自然而然的事情。但是,由于眾所周知的原因,歐洲一體化的建設(shè)最初是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的,而且,隨著時間的推移,經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展并沒有如“功能主義者”當(dāng)初預(yù)料的那樣,如期“溢出”到政治領(lǐng)域。相反,歐洲政治一體化的建構(gòu)始終落后于經(jīng)濟(jì)一體化,其中飽受詬病的歐盟“民主赤字”是表明這兩者發(fā)展程度嚴(yán)重失衡的一個最重要的問題。但是,這一問題在20世紀(jì)90年代以前并未引起學(xué)界與公眾的重視。盡管早在1979年,英國議會議員大衛(wèi)·馬昆德(DavidMarquand)就首次提出了歐盟“民主赤字”這一術(shù)語,并指出:“建議廢除理事會的一致投票原則將會剝奪民主合法的成員國的監(jiān)管權(quán)力。如果歐洲議會不能填補(bǔ)這一空白,民主赤字就會產(chǎn)生”。(3)然而,直到《馬約》在丹麥的第一次全民公投中被否決,這一問題才日益受到重視。有統(tǒng)計(jì)資料表明,1990年之前,無論是媒體還是學(xué)術(shù)界,對“民主赤字”的關(guān)注都是少之又少,自此之后才成為人們討論的熱點(diǎn),特別是在歐盟通過重大條約的年份里。(4)這充分說明,對于歐盟民主問題的關(guān)注是與歐盟的深化同步發(fā)展的。關(guān)于“民主赤字”的討論不可勝數(shù),其觀點(diǎn)也不盡統(tǒng)一,但仍可從中總結(jié)若干共同點(diǎn)。概括來說,歐盟的“民主赤字”是指歐盟在民主“輸入”和“輸出”兩方面都存在著不足。(1)民主“輸入”的不足是指在成員國議會將部分立法權(quán)讓渡給歐盟之后,行使這部分權(quán)力的是代表成員國政府的歐盟理事會,而不是經(jīng)由民主選舉的歐洲議會,從而造成了歐洲民眾對歐盟決策的參與和影響力不足;而民主“輸出”的不足則是指歐盟政策的結(jié)果距公民的期待有很大差距。簡言之,判斷歐盟是否存在“民主赤字”的標(biāo)準(zhǔn)是歐洲公民是否對歐洲事務(wù)擁有足夠的影響。根據(jù)這一定義,相應(yīng)地,加強(qiáng)議會民主被順理成章地認(rèn)為是改善歐盟“民主赤字”的首要方式。由于歐盟是一個由多種行為體構(gòu)成的多層治理體系,因此,其加強(qiáng)議會民主的努力也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)的,特別是在歐洲議會和成員國議會這兩個層面。在歐洲議會層面,除在1979年實(shí)行直接選舉以外,歐盟還不斷通過修訂基礎(chǔ)條約(尤其是《單一歐洲法令》之后的條約),提升歐洲議會在歐盟體制機(jī)制內(nèi)的影響力,以此尋求鞏固和加強(qiáng)自身的民主化議程。與此同時,成員國議會在歐盟決策體系中的監(jiān)督地位也逐漸受到重視,其“邊緣化”狀態(tài)得到了一定程度的改善。歐洲議會與成員國議會權(quán)力的增強(qiáng),不僅有助于加強(qiáng)歐盟自身的民主合法性,同時,它們在歐盟決策程序中作用的發(fā)展變化,也影響到歐盟決策機(jī)制、機(jī)構(gòu)體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和不同權(quán)力之間的平衡,乃至歐盟自身作為一個政治體系的性質(zhì)及其轉(zhuǎn)型問題。二煤鋼共同體建構(gòu)中的權(quán)力對比歐洲一體化是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程,盡管歐盟目前的決策機(jī)制和機(jī)構(gòu)體系的基本框架脫胎于歐洲煤鋼共同體,但與當(dāng)初相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化,特別是不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力對比與權(quán)力均衡關(guān)系與最初相比已不可同日而語。其中變化最大的當(dāng)屬歐洲議會的權(quán)力及其在歐盟決策體系中的地位。(一)關(guān)于歐洲議會的任命歐洲議會的前身是根據(jù)1951年《歐洲煤鋼共同體條約》創(chuàng)設(shè)的“共同大會”(CommonAssembly),1958年改稱“歐洲議會”。創(chuàng)設(shè)“共同大會”的主要原因有兩個:其一,來自二戰(zhàn)后聯(lián)邦主義運(yùn)動的壓力。當(dāng)時,要求創(chuàng)設(shè)制憲大會的呼聲很高,歐洲聯(lián)邦主義者希望能夠按照美國費(fèi)城制憲大會的模式為歐洲起草一部憲法,同時,諸如讓·莫內(nèi)、阿登納等歐洲一體化的先驅(qū)也寄希望于將理事會和歐洲議會建成為類似于一個憲政國家內(nèi)的“兩個議院”;(1)其二,來自成員國的壓力。“高級機(jī)構(gòu)”(歐盟委員會的前身)是歷史上第一個超國家機(jī)構(gòu),它打破了傳統(tǒng)國際組織遵循的“一國一票、主權(quán)平等”原則,且做出的決策對成員國具有約束力,因而成員國政府希望對這樣的一個機(jī)構(gòu)設(shè)置一種民主控制和監(jiān)督機(jī)制。因此,在成員國政府,特別是荷蘭和比利時的堅(jiān)持下,在設(shè)立高級機(jī)構(gòu)的同時,創(chuàng)建了“共同大會”,其宗旨在于監(jiān)督和控制高級機(jī)構(gòu)。(2)根據(jù)代議民主制的一般理論,議會主要承擔(dān)以下三項(xiàng)功能:立法權(quán)、預(yù)算權(quán)和對行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。而在這三個方面,歐洲議會的權(quán)力都發(fā)生了很大變化,特別是在立法權(quán)方面,甚至發(fā)生了根本性的變化。(1)對行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)歐洲議會最早擁有的一項(xiàng)功能即是對歐盟委員會的監(jiān)督權(quán):如果歐洲議會以2/3多數(shù)通過了一項(xiàng)針對委員會的不信任案,則后者必須集體辭職。這顯然是仿效歐洲國家議會對政府的彈劾功能設(shè)置的。1979年之前,歐洲議會共對委員會提起過四項(xiàng)不信任案,其中兩項(xiàng)撤回,兩項(xiàng)未獲通過;1979年之后,歐洲議會共對委員會提起過七項(xiàng)不信任案,但均未獲通過。其中,1999年對桑特委員會的不信任案引起的震動最大。盡管該不信任案未獲通過,但在巨大壓力下,委員會仍然宣布集體辭職。這被認(rèn)為是歐洲議會權(quán)力發(fā)展史上的一個分水嶺。(3)因此,盡管到目前為止,歐洲議會尚未真正通過任何對委員會的不信任案,但這種潛在的可能使其在監(jiān)督委員會工作過程中的影響力與日俱增。但與國家議會相比,歐洲議會并不具備選舉行政官員(委員會)的權(quán)力,后者是由歐洲理事會提名并任命的。隨著歐洲一體化的發(fā)展,60年來,歐洲議會在這方面的權(quán)力穩(wěn)步增強(qiáng):《馬約》規(guī)定,委員會主席的人選必須“咨詢”歐洲議會,后者有權(quán)否決委員會作為一個整體的任命;1994年,歐洲議會在桑特被提名委員會主席之后進(jìn)行投票,從此開啟了歐洲議會有權(quán)就后者的任命進(jìn)行投票的先例,這一權(quán)力在1999年的《阿姆斯特丹條約》中獲得正式承認(rèn)。2004年10月,由于歐洲議會的一些自由黨、社會黨和綠黨議員不同意由意大利政府提名的羅克·布提吉里昂(RoccoButtiglione)擔(dān)任司法與內(nèi)務(wù)委員,迫使歐盟委員會主席巴羅佐在歐洲議會進(jìn)行投票之前10分鐘撤回了對該候選人的提名,以避免歐洲議會為此否決整個委員會的任命,這是歐洲議會有史以來第一次否決歐盟委員會的候選人,此舉被一些歐洲媒體視為歐洲民主的“奠基時刻”。(1)盡管這一評論也許有夸張的成分,但這無疑是歐盟朝向議會民主模式邁進(jìn)的標(biāo)志性事件。2009年的《里斯本條約》進(jìn)一步規(guī)定,歐盟委員會主席人選須“考慮歐洲議會的選舉情況”,且該候選人應(yīng)“經(jīng)由議會多數(shù)選舉”。同時,該條約明確規(guī)定,委員會“集體對歐洲議會負(fù)責(zé)”。此外,歐洲議會還可以通過其他一些途徑監(jiān)督委員會的權(quán)力,例如審查后者的年度報告,以及2009年引入的針對委員會的“質(zhì)詢時間”(InquiryHour)等。(2)預(yù)算權(quán)根據(jù)傳統(tǒng)政治學(xué)理論,預(yù)算權(quán)是議會必須具備的另一項(xiàng)重要功能,它也是歐洲議會較早獲得的權(quán)力之一,但與其他功能相比,對這一問題的研究相對較少。這也許與歐盟的預(yù)算規(guī)模較小有關(guān),但是否擁有預(yù)算權(quán)以及在多大程度上能夠控制預(yù)算,卻是決定歐洲議會在歐盟政治體系中地位的一項(xiàng)重要指標(biāo)。預(yù)算權(quán)的變化同時也影響著歐盟自身的性質(zhì)及其權(quán)能的演變以及歐盟機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系,還涉及歐盟與成員國之間、成員國與成員國之間的政治博弈。歐共體最初的預(yù)算方式與其他國際組織并沒有差別。但1970-1975年通過的一系列“預(yù)算條約”創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的預(yù)算機(jī)制,特別是改變了預(yù)算決策方式。自1970年的“盧森堡條約”開始,歐洲議會在預(yù)算程序中的影響不斷擴(kuò)大,特別是“自有財(cái)源”的創(chuàng)設(shè),給予了歐洲議會在“非強(qiáng)制性支出”領(lǐng)域增加、減少、批準(zhǔn)或拒絕批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力,從而逐漸獲得了幾乎與理事會同等的預(yù)算權(quán),因而也獲得了通過控制預(yù)算(如行政支出預(yù)算)來制約歐盟其他機(jī)構(gòu)的間接權(quán)力。例如,1999年3月,正是由于歐洲議會對委員會財(cái)政管理的批評這一“導(dǎo)火索”,最終導(dǎo)致了委員會集體辭職。因此,“盧森堡條約”被認(rèn)為是歐洲議會機(jī)構(gòu)發(fā)展史上的另一個重要分水嶺。此后歐盟又對預(yù)算體系進(jìn)行了一系列改革,例如在1988年引入“多年度財(cái)政框架”,以及《里斯本條約》帶來的一系列重要變化,進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)了歐洲議會的預(yù)算權(quán),尤其是強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性支出之間的差別被取消,預(yù)算作為一個整體必須得到理事會和歐洲議會的同意。從此,歐洲議會在預(yù)算問題上獲得了與理事會完全平等的權(quán)力,甚至可以在理事會不同意的情況下強(qiáng)制通過預(yù)算。(3)立法權(quán)立法是任何國家議會都應(yīng)具備的最重要職能,因而也是最能體現(xiàn)一個機(jī)構(gòu)權(quán)力大小的領(lǐng)域。到目前為止,立法也是歐盟最主要的活動,但這也是歐洲議會最晚才獲得實(shí)質(zhì)性權(quán)能的領(lǐng)域,而且其間經(jīng)歷了重大變革。最初,歐洲議會在立法程序中僅具有“咨詢”功能,即在委員會提交立法動議之后、理事會做出批準(zhǔn)立法動議的決定之前,須首先咨詢歐洲議會的意見,但這一規(guī)定并不具有強(qiáng)制約束力。直到1980年,歐洲法院在Isoglucose判決中否決了委員會未經(jīng)咨詢歐洲議會的一項(xiàng)決定,并且指出:“在條約規(guī)定的情況下,歐洲議會的咨詢因此構(gòu)成一項(xiàng)基本程序,如果無視這一點(diǎn),則意味著相關(guān)法令無效?！?1)但咨詢權(quán)畢竟只體現(xiàn)在程序方面,歐洲議會仍然既無否決權(quán),也無修訂立法草案的權(quán)力,而且理事會和委員會也不是必須聽從歐洲議會的意見。歐洲議會唯一可用來影響立法的途徑只是通過延遲提供咨詢意見,與委員會和理事會經(jīng)過協(xié)商,力圖說服后者修改立法,但這畢竟是非正式的方式。而且,對于理事會標(biāo)注為“緊急”的立法動議,歐洲議會的無限期延遲行為是不合法的?？傊?在咨詢程序框架下,歐洲議會對歐盟立法的影響力十分有限。歐洲議會立法權(quán)的首次突破是1986年《單一歐洲法令》的生效。該法令創(chuàng)設(shè)了合作程序與同意程序。合作程序?yàn)樽稍兂绦蛟黾恿恕岸x程序”,它是指在“一讀”階段,歐洲議會可對立法提案提出修正意見,如果理事會不同意這一意見,則可通過一項(xiàng)“共同立場”;在“二讀”階段,如果歐洲議會再次提出對理事會“共同立場”的修正意見,或者否決了理事會的“共同立場”,則理事會只能經(jīng)由一致同意才能推翻歐洲議會的意見。然而,由于全體一致很難達(dá)到,理事會“通常會尋求與歐洲議會進(jìn)行協(xié)調(diào),以防止其議案被否決”。(2)這樣,歐洲議會就在事實(shí)上獲得了修訂或否決立法動議的權(quán)力,同時也獲得了與歐盟其他機(jī)構(gòu)討價還價的砝碼。合作程序適用于絕大部分與單一市場有關(guān)的立法動議,約占?xì)W盟立法總數(shù)的1/3。因此,普遍認(rèn)為,這項(xiàng)程序表明,無論是在廣度還是在深度方面,歐洲議會對聯(lián)盟立法的影響都有了質(zhì)和量兩方面的突破。(1)合作程序?yàn)楹髞淼墓餐瑳Q策程序奠定了基礎(chǔ)。而根據(jù)同意程序,入盟條約與聯(lián)系國協(xié)定必須首先得到歐洲議會的同意才能生效,也就是說,歐洲議會在這些領(lǐng)域獲得了否決權(quán)。因此,《單一歐洲法令》成為使歐洲議會轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟立法程序真正參與者的第一步。1991年的《馬約》是歐洲一體化歷史上的里程碑。這是因?yàn)?自《馬約》生效之日起,歐盟的性質(zhì)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,從一個經(jīng)濟(jì)共同體開始向真正的政治共同體發(fā)展,特別是《馬約》首次引入了歐洲公民身份、單一貨幣政策、共同外交與安全政策等,這些都是真正具有政治性質(zhì)的領(lǐng)域。甚至有學(xué)者因此認(rèn)為,歐盟至今仍處于“后馬約時代”。(2)在歐盟的民主建構(gòu)方面,《馬約》也同樣帶來了重大突破,特別是,它引入了共同決策程序,為使歐洲議會日后逐步在立法程序中獲得與理事會平等的地位以及在歐盟發(fā)揮核心作用提供了合法依據(jù)。共同決策程序是在合作程序基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深入,其立法步驟在很大程度上與合作程序類似,但增加了“三讀”程序。第一,委員會向歐洲議會和理事會同時提交立法提案。第二,“一讀”。它包括兩個步驟,首先是歐洲議會審議提案,審議結(jié)果為同意提案或提出修正案;接下來,由理事會審議歐洲議會的意見,如果它同意歐洲議會的全部意見,則提案獲得通過;如果理事會不同意歐洲議會的意見,則將形成自己的修改意見,并將其通報給歐洲議會。第三,“二讀”,即歐洲議會在三個月內(nèi)審議理事會提出的修改意見,結(jié)果有三種:一是同意理事會的修改意見或未做出任何決定,則提案按照理事會的修改意見通過;二是否決理事會的修改意見,則立法程序終止;三是對理事會的修改意見提出修正案,將修正案交由理事會再次審議。如果理事會同意歐洲議會的全部修正案,則立法提案通過;如若不同意,則召開調(diào)解委員會。第四,由同等數(shù)量的理事會成員和歐洲議會成員組成調(diào)解委員會,若能在六周內(nèi)就立法提案達(dá)成共同文本,并獲得理事會和歐洲議會分別表決通過(“三讀”),則立法提案通過,否則不管哪一方未通過該提案,它均被視為未獲通過。共同決策程序被認(rèn)為是對歐洲議會立法地位的重大提升,因?yàn)檫@一程序首次賦予了歐洲議會“真正的和絕對的立法否決權(quán)”。(1)該程序與合作程序的最大區(qū)別是,歐洲議會有權(quán)在“二讀”程序中否決理事會的“共同立場”。而且,盡管理事會可重新提出新的立法動議,歐洲議會在“三讀”程序中仍有權(quán)否決該項(xiàng)新的動議。因此,毫無疑問,這標(biāo)志著“共同體發(fā)展過程中的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn),歐洲議會成為了一個真正的立法機(jī)構(gòu)”。(2)實(shí)證研究也證明了歐洲議會立法權(quán)力的實(shí)質(zhì)性增強(qiáng),這包括經(jīng)由共同決策程序通過的立法的數(shù)量、歐洲議會行使否決權(quán)的動議數(shù)量、歐洲議會使理事會和委員會成功接受其修正案的數(shù)量等,以及歐洲議會自身要求進(jìn)一步擴(kuò)大共同決策所涵蓋領(lǐng)域的建議數(shù)量。(3)例如,1993年,委員會提出了關(guān)于放開語音電話(OpenNetworkProvisionDirectiveonVoice-telephony)管制的動議,歐洲議會和理事會未能在調(diào)解委員會中就指令提案達(dá)成一致。此后,理事會再次提交了最初的提案文本,而歐洲議會立刻投票否決了這一文本。這是歐洲議會首次成功阻止委員會的立法提案,并由此開創(chuàng)了一個先例,即在共同決策程序框架下,如果未能在調(diào)解委員會階段就一項(xiàng)共同文本達(dá)成協(xié)議,則在事實(shí)上意味著立法程序的終結(jié)。(4)《馬約》之后的每一項(xiàng)基礎(chǔ)條約都進(jìn)一步擴(kuò)大了共同決策程序的適用范圍。在2009年12月《里斯本條約》生效之后,共同決策程序適用的范圍增加了40多個新條款,已占到歐盟決策領(lǐng)域的95%,(5)不僅涵蓋了與共同市場相關(guān)的幾乎所有領(lǐng)域,同時也涵蓋了一些更為敏感的領(lǐng)域,例如對移民工人社會保障的協(xié)調(diào);對人員的邊境控制;接收與管理避難者與非法移民的措施;經(jīng)濟(jì)與社會基金(EconomicandSocialFund)的資助,以及刑事領(lǐng)域的司法與警務(wù)合作等。最重要的是,隨著《里斯本條約》的生效,共同決策已經(jīng)成為歐盟的“普通立法程序”,這意味著共同決策程序不再是一種“例外”或特殊情況,而是一種常態(tài)、一種規(guī)則,標(biāo)志著理事會壟斷立法權(quán)的局面已經(jīng)被打破,“歐洲議會已是名副其實(shí)的歐盟‘機(jī)構(gòu)三角’中的一部分”。(6)這也因此成為歐盟議會化進(jìn)程中又一次具有里程碑意義的變革。(二)歐盟的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置:憲制下的法院體制綜上所述,60年間,歐洲議會已經(jīng)從一個由成員國代表組成、僅具有立法咨詢和有限監(jiān)督功能的“共同大會”,發(fā)展成為一個由公民直接選舉產(chǎn)生、與理事會地位幾近完全平等的立法決策機(jī)構(gòu)。無論是從權(quán)能、地位還是從影響來看,歐洲議會都發(fā)生了非常重大的變化,而這些變化對歐盟的民主建構(gòu)、機(jī)構(gòu)均衡以及作為一個政治體系的歐盟,都產(chǎn)生了不同程度的影響。首先,這一進(jìn)程對于歐盟的民主建構(gòu)發(fā)揮了重要的推動作用。1979年,歐洲議會舉行第一次直接選舉,此后直接選舉得以機(jī)制化,歐洲議會成為歐盟唯一經(jīng)由全體公民通過普遍的直接選舉選出的機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地,對于歐洲議會的組成,條約的規(guī)定也發(fā)生了變化,從原來的“各國人民的代表”更改為“聯(lián)盟公民的代表”,進(jìn)一步突出了歐洲議會的代表性。而且,《里斯本條約》還首次明確提出了“代議民主制”原則。修訂后的《歐洲聯(lián)盟條約》第二編第10條第1款明確規(guī)定:“聯(lián)盟的運(yùn)行以代議民主制為基礎(chǔ)”(此前僅是泛泛地提到“民主原則”)。這一提法具有關(guān)鍵的標(biāo)志性意義,代議民主制因此成為歐盟的基礎(chǔ)性原則,“被賦予了憲法地位”(1)并逐漸實(shí)現(xiàn)了制度化。其次,歐盟各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系發(fā)生了一定的變化。隨著歐盟逐漸擴(kuò)大歐洲議會的權(quán)力,并以此作為實(shí)現(xiàn)民主化的重要途徑之一,歐洲議會已經(jīng)成為絕大多數(shù)歐盟立法的共同決策機(jī)構(gòu),同時也是負(fù)責(zé)批準(zhǔn)歐盟預(yù)算的共同決策機(jī)構(gòu)。而在行政監(jiān)督權(quán)方面,歐洲議會不僅有權(quán)通過質(zhì)詢、彈劾、審查年度報告等方式監(jiān)督和控制委員會的行為,還有權(quán)審查理事會、歐洲理事會、審計(jì)院、監(jiān)察署等其他歐盟機(jī)構(gòu)的工作。歐洲議會的行政監(jiān)督權(quán)力已經(jīng)非常類似于國家議會的權(quán)力。(2)在此意義上,歐盟各機(jī)構(gòu)之間原有的平衡得到了改變,特別是歐洲議會與委員會的關(guān)系。在完成多輪改革之后,歐洲議會獲得了“選舉”委員會主席和批準(zhǔn)委員會成員任命的權(quán)力;監(jiān)督委員會行使行政權(quán)和執(zhí)行歐盟法律的權(quán)力;以及通過不信任動議解散委員會的權(quán)力(盡管這一權(quán)力自共同大會成立之日起就存在,但在1979年之前,由于歐洲議會成員均為成員國議員,因此不可能對由各國政府任命的委員會委員進(jìn)行彈劾,但1979年直接選舉改變了這一局面)。而這些權(quán)力的存在,本身就是歐盟民主取得的重大進(jìn)步,也意味著委員會要真正向歐洲議會負(fù)起政治責(zé)任。最后,歐洲議會的種種變化也在一定程度上改變了歐盟政治體系的結(jié)構(gòu)。學(xué)者普遍認(rèn)為,歐洲議會權(quán)力的不斷增強(qiáng),特別是《馬約》引入的共同決策程序,是歐盟有史以來最重要的機(jī)構(gòu)變革,它改變了歐盟的治理體系,而且“對更廣泛的歐盟政治體系”產(chǎn)生了重要的影響。(1)其中最重要的一個方面是,由于歐洲議會在歐盟立法的絕大多數(shù)領(lǐng)域都已獲得了與理事會平等的立法決策權(quán),因此,歐盟正在向一種“兩院制”議會體系發(fā)展。(2)目前,在理論上,對于“兩院制”議會體系并不存在公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);在實(shí)踐中,在采用兩院制體系的不同國家,兩個議院的結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配、各自代表的選民,以及議事程序也不盡相同,唯一公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是議會的兩個不同議院共同分享決策權(quán)力,(3)且不同議院有不同的代表方法。歐洲議會無疑滿足了這一要求:它和理事會代表的是不同的利益,理事會代表的是成員國的利益,而歐洲議會代表的是“人民的聲音”;二者共同分享立法決策權(quán),而且只有在兩者都同意的情況下才能通過相關(guān)決策。另外,根據(jù)代表方式以及立法權(quán)力的分配,有學(xué)者將兩院制劃分為“弱兩院制”和“強(qiáng)兩院制”(weakandstrongbicameralsystem),(4)認(rèn)為如果議會兩院分別代表不同的選民,而且兩院的立法權(quán)力平等,那么這樣的兩院制就是“強(qiáng)兩院制”,反之則是“弱兩院制”。根據(jù)上述理論,共同決策程序不僅使得歐盟的決策體系完全符合兩院制的標(biāo)準(zhǔn),而且這一體制已經(jīng)從《馬約》之前的“弱兩院制”逐步發(fā)展成為“強(qiáng)兩院制”:多年來,理事會一直是歐共體/歐盟的主要決策機(jī)構(gòu),歐洲議會與理事會相比其權(quán)力顯然不具有對稱性;自《馬約》引入共同決策程序之后的二十多年間,盡管歐洲議會在少數(shù)領(lǐng)域仍不具備立法權(quán),但它與理事會在立法決策中的地位基本上實(shí)現(xiàn)了平等。也正是在此意義上,可以認(rèn)為,歐盟正在向“強(qiáng)兩院制”發(fā)展,意即在向某種議會民主模式發(fā)展,盡管這一模式的最終方向尚不夠清晰。(5)三歐盟監(jiān)督委員會的議會決定包括“脫離議會”或“重新議會”(一)歐洲一體化的推進(jìn)幾十年來,隨著歐洲一體化的深入,特別是為了彌補(bǔ)“民主赤字”問題,歐洲議會的權(quán)力和地位在不斷增強(qiáng),這已是一個不爭的事實(shí),也已得到普遍認(rèn)可。隨著對“民主赤字”問題的討論日益深入,成員國議會在歐洲一體化進(jìn)程中的作用問題也開始進(jìn)入人們的視野。20世紀(jì)90年代以后,這一問題受到了越來越多學(xué)者和政治家的關(guān)注,并且越來越與關(guān)于歐盟民主赤字及其合法性問題的討論聯(lián)系在一起。二戰(zhàn)結(jié)束以來,西方議會制國家的一個總體發(fā)展趨勢是,“立法權(quán)相對削弱,立法權(quán)轉(zhuǎn)移到行政權(quán)力機(jī)構(gòu)中去,行政權(quán)不斷擴(kuò)大,已經(jīng)成為西歐政治制度演變的一種總趨勢”。(1)這一過程被稱為“去議會化”,而歐洲一體化的啟動和不斷深入則加劇了這一趨勢。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,(2)自歐洲煤鋼共同體成立以來,無論是相較于歐洲議會,還是相較于本國行政機(jī)構(gòu),成員國議會都是一體化的最大“輸家”,歐洲一體化的進(jìn)展使其在國家決策中本已邊緣化的地位愈益邊緣化。也就是說,歐洲一體化加速了成員國的“去議會化”進(jìn)程。導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有三個方面:第一,隨著歐共體/歐盟的權(quán)能涵蓋了越來越多的領(lǐng)域,成員國也在向歐盟讓渡更多的主權(quán)權(quán)力,特別是立法權(quán)能。而立法權(quán)能本來是西方國家議會的核心功能,國家立法范圍的縮小,就意味著國家議會的立法范圍受到更多的限制。特別是近年來,歐盟立法幾乎涉及了國家社會與經(jīng)濟(jì)生活的各個方面,從而使得國家議會可自主立法的空間大大減少;第二,一直以來,特別是在《里斯本條約》生效之前,理事會在歐盟決策機(jī)制中發(fā)揮著最重要的作用,而理事會是由成員國政府的代表組成的,因此,盡管由于將部分權(quán)力讓渡給歐盟而使成員國政府的行動能力受到了一定限制,但它們長期以來仍然在歐盟決策中發(fā)揮核心作用。與此相反,國家議會在歐盟沒有代表權(quán),從而在機(jī)制方面與本國政府相比處于劣勢,因而國家議會在歐盟決策程序中幾乎沒有任何影響,從而使得國內(nèi)行政-立法機(jī)構(gòu)之間的力量對比進(jìn)一步向行政機(jī)構(gòu)傾斜;第三,由于受到資源有限、信息不對稱等各方面因素的掣肘,成員國議會在歐盟事務(wù)上的影響受到了越來越多的限制,并導(dǎo)致成員國行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)一步坐大。與此相應(yīng),國家議會的地位被進(jìn)一步邊緣化。因此,與歐洲議會相反,國家議會成為歐洲一體化的“犧牲者”。同時,成員國議會在歐盟事務(wù)中監(jiān)督本國政府的能力也相應(yīng)被削弱。在歐洲一體化愈益加深的背景下,對于國家議會而言,如何確保政府對議會負(fù)責(zé),并確保對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效和重要的監(jiān)督,無疑是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。對于歐盟而言,如何增強(qiáng)國家議會在歐盟決策程序中的參與和監(jiān)督作用,也是一個巨大的挑戰(zhàn),因?yàn)檫@一問題不僅與歐盟的“民主赤字”問題有關(guān),也與歐盟和成員國之間的力量對比和權(quán)力轉(zhuǎn)移息息相關(guān)。(二)歐盟成員國議會作用多年來,成員國議會在歐盟決策機(jī)制中似乎一直屬于一種“可有可無”的角色,但這一問題長期以來并未引起關(guān)注。隨著歐洲一體化的深入,民主監(jiān)督問題越來越引起重視,特別是在《單一歐洲法令》通過之前,各成員國在就該法令文本進(jìn)行辯論期間,如何解決成員國議會在歐盟決策程序中被邊緣化這一問題被逐漸提上議程。與此同時,歐盟也認(rèn)識到有必要通過某種途徑將國家議會納入歐盟決策程序。因此,歐盟多年來在不斷努力提升國家議會在歐盟決策體系中的作用,以期增加民主成分,并緩解疑歐主義者的疑慮。在這方面,《馬約》是一個重要的分水嶺,該條約是第一部正式承認(rèn)成員國議會在歐盟體系中的地位,特別是其監(jiān)督職能的基礎(chǔ)條約。該條約第13號和第14號聲明,是朝向承認(rèn)國家議會作用邁出的第一步。第13號聲明指出:“有必要鼓勵國家議會更深入?yún)⑴c歐盟的活動?！蓖瑫r,該聲明呼吁改善成員國議會獲得信息的途徑,因?yàn)楂@得信息的渠道有限是制約成員國議會對歐盟決策進(jìn)行有效監(jiān)督的一個重要障礙。而第14號聲明則鼓勵成員國議會為歐盟“實(shí)質(zhì)性的”政策問題(substantivepolicyissues)做出貢獻(xiàn)。但是,《馬約》僅是從法律上承認(rèn)了有必要提高國家議會的作用,這一點(diǎn)尚不能構(gòu)成議會化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。(1)在這之后通過的各項(xiàng)基礎(chǔ)條約對此予以了進(jìn)一步完善?！栋⒛匪固氐l約》中關(guān)于“成員國議會作用”的議定書進(jìn)一步明確了成員國議會的作用。它規(guī)定:委員會必須將所有立法動議呈送成員國議會,而且只有在提交動議的六個星期之內(nèi)(《里斯本條約》延長為八周),成員國議會沒有提出反對意見的情況下才能將立法動議提交理事會。同時,該議定書承認(rèn),成員國議會保留對歐盟立法動議的監(jiān)督權(quán)是十分必要的。此外,《阿姆斯特丹條約》還包含一份關(guān)于成員國議會監(jiān)督輔助性原則實(shí)施的議定書。議定書與基礎(chǔ)條約一樣具有法律約束力,因而使得成員國議會的作用得以制度化。此后的《尼斯條約》和《萊肯宣言》將成員國議會與歐洲一體化事業(yè)、歐洲聯(lián)盟的民主合法性聯(lián)系起來。特別是《萊肯宣言》指出:“歐洲聯(lián)盟的合法性來源于其民主價值,其所追求的目標(biāo),及其所擁有的工具。然而,其合法性同樣也來自于民主、透明和有效率的機(jī)構(gòu)。成員國議會也為歐洲事業(yè)的合法性做出了貢獻(xiàn)(1)”。以此為基礎(chǔ),歐盟制憲大會專門設(shè)立了一個“成員國議會作用”小組(WGIV),討論成員國議會能夠在歐洲一體化過程中發(fā)揮何種作用。討論的最終成果體現(xiàn)在《歐洲憲法條約》文本之中,盡管該條約最終夭折,但《里斯本條約》保留了其絕大部分內(nèi)容?！独锼贡緱l約》的最重要宗旨之一即為增強(qiáng)歐盟民主,增強(qiáng)成員國議會在歐盟決策程序中的作用是其試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。在這方面,《里斯本條約》引入了多項(xiàng)創(chuàng)新。第一,它首次正式承認(rèn)了成員國議會在構(gòu)建歐盟民主中的作用,并明確規(guī)定了其發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域和方式(《歐洲聯(lián)盟條約》第12條)。第二,《里斯本條約》(《關(guān)于成員國議會在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書》)強(qiáng)化了成員國議會的信息權(quán),并將必須提交給成員國議會的文件予以了進(jìn)一步細(xì)化和深化,它們不僅有權(quán)從本國政府,而且有權(quán)從歐盟機(jī)構(gòu)直接獲得有關(guān)歐盟立法性法令、立法規(guī)劃、委員會的咨詢性文件(包括白皮書和綠皮書)、理事會關(guān)于立法性法令的討論紀(jì)要,以及歐洲審計(jì)院的年度報告等;第三,對歐盟在“自由、公正與安全領(lǐng)域”框架下行動的監(jiān)督權(quán)。在該領(lǐng)域,成員國議會除有權(quán)參與對該領(lǐng)域政策的評估之外,還有權(quán)參與對歐洲警察組織(Europol)的政治監(jiān)督以及對歐洲司法組織(Eurojust)相關(guān)活動的評估;第四,在條約修訂中的作用。如在根據(jù)普通修訂程序修訂條約的情況下,成員國議會有權(quán)參與審議條約修訂案的大會;在根據(jù)簡易修訂程序修訂條約的情況下,如果歐洲理事會希望修改投票程序,即將一致同意或特殊立法程序修改為特定多數(shù)或普通立法程序,則必須將這一提議提交成員國議會,而若有任何一個成員國議會提出反對這一建議,則不能修改決策程序;第五,其他一些權(quán)力,例如獲知第三國申請加入歐盟的信息權(quán),委員會告知其有關(guān)靈活性條款動議的信息權(quán),以及參與議會間合作的權(quán)力等。不可否認(rèn),對于這些規(guī)定中的大多數(shù)而言,其象征意義更超過實(shí)際意義,但將其寫入基礎(chǔ)性條約這一點(diǎn)至少使成員國議會的作用獲得了法律保障,并且可能成為未來發(fā)揮真正效用的起點(diǎn)。除上述權(quán)力之外,成員國議會獲得的一項(xiàng)最有效的權(quán)力是監(jiān)督歐盟立法是否符合輔助性原則,這也是《里斯本條約》的重要創(chuàng)新之一。輔助性原則由《馬約》確立;《里斯本條約》則正式賦予成員國議會監(jiān)督歐盟機(jī)構(gòu)遵守這一原則的權(quán)力。該條約“關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的議定書”規(guī)定,如果超過1/3的成員國議會/議院(每個成員國2票,兩院制議會每個議院1票)認(rèn)為某項(xiàng)立法性草案違反了輔助性原則,則委員會以及提交該立法動議的機(jī)構(gòu)必須對立法性草案進(jìn)行復(fù)審,并在此之后決定維持、修訂或撤銷該動議(即所謂“黃牌”[yellowcard]條款或“早期預(yù)警機(jī)制”(1))。此外,在共同決策程序框架下,如果超過1/2的成員國議會/議院認(rèn)為某項(xiàng)立法性草案違反了輔助性原則,則委員會不僅必須對該草案進(jìn)行復(fù)審,而且,如果它堅(jiān)持維持原有草案,但理事會經(jīng)過55%多數(shù)或者歐洲議會經(jīng)由多數(shù)投票認(rèn)為該議案與輔助性原則不符,則該議案被視為不予通過,此為“橙牌警告機(jī)制”(orangecard)。除此之外,成員國議會或議院也可以以某項(xiàng)立法性法令違反輔助性原則為由,向歐洲法院提起訴訟。歐盟委員會1993年開始發(fā)布關(guān)于適用輔助性與相稱性原則的年度報告。(2)從2009年開始,也就是《里斯本條約》生效當(dāng)年,該報告開始專門涵蓋成員國議會針對輔助性原則的監(jiān)督意見。根據(jù)這項(xiàng)報告,2009年,在成員國議會/議院提交的意見中,有18份涉及輔助性原則;2010年,成員國議會提交的相關(guān)意見反倒有所下降,僅為12份;但在2011年有了大幅增加,達(dá)到64份,比上一年增加了75%;2012-2013年間穩(wěn)步增長,分別為70份和88份。但截止到2013年底,成員國議會僅啟動了兩次“黃牌預(yù)警”程序。一次是2012年針對歐盟委員會提交的關(guān)于“在自由開業(yè)與自由提供服務(wù)框架下采取集體行動權(quán)利”的條例草案,(3)共有12個成員國的19個議院提交了(最低票數(shù)為18票)認(rèn)為其違反輔助性原則的意見。但委員會的回復(fù)認(rèn)為,鑒于該動議涉及的是自由流動框架下基本權(quán)利的行使,因而無法在成員國層面實(shí)現(xiàn),因此并不違反輔助性原則,但認(rèn)為可能很難得到歐洲議會和理事會的支持,因此決定撤回該動議。(4)另一次是針對2013年歐盟委員會提交的關(guān)于設(shè)立“歐洲公訴人辦公室”(EuropeanPublicProsecutor’sOffice)的動議,目的是對侵犯歐盟財(cái)政利益的嫌疑人進(jìn)行調(diào)查和起訴。共有11個國家的議會/議院(18票,因涉及“自由、安全與公正領(lǐng)域”,只需1/4票數(shù)即可)提交了相關(guān)意見。但委員會經(jīng)過復(fù)審,認(rèn)為該動議并未違反輔助性原則,因而決定維持原動議。(1)由于迄今為止啟動“黃牌預(yù)警”的案例僅有兩件,因此還很難對今后的發(fā)展趨勢做出結(jié)論性的判斷,也無從評估這僅僅是偶然事件,還是代表著成員國議會間合作方式的一種真正變化。而且,不可否認(rèn),上述機(jī)制在實(shí)施過程中存在著許多缺陷:第一,要在短短八周內(nèi)得到至少18個議院(總票數(shù)為56票)的同意,時間顯然比較倉促;第二,成員國議會只有監(jiān)督輔助性原則的權(quán)利,而沒有監(jiān)督相稱性原則的權(quán)利,但這二者實(shí)際上是緊密相關(guān)的;第三,該機(jī)制只能延遲而不能阻止立法性法令的通過,“橙牌機(jī)制”的生效最終仍要取決于理事會或歐洲議會的意見。因此,盡管此項(xiàng)程序能夠在立法程序的早期起到一定的監(jiān)督作用,但仍不能構(gòu)成成員國議會對立法程序的直接參與。(2)有些學(xué)者也因此并不認(rèn)為這一機(jī)制具有實(shí)質(zhì)性意義。的確,如果從上述角度來看,到目前為止,成員國議會獲得的監(jiān)督權(quán)力仍然較弱,而且其重要性也仍然有限,即使在《里斯本條約》生效之后,在歐盟層面,成員國議會仍然沒有獲得選舉功能和立法功能;聯(lián)系功能也微乎其微,只有監(jiān)督功能獲得了一定程度的增強(qiáng)。如果僅從這個意義上說,那么,《里斯本條約》既沒有帶來權(quán)能的革命性轉(zhuǎn)移,也沒有創(chuàng)設(shè)任何足以改變機(jī)構(gòu)間平衡的新機(jī)制。但重要的是,至少從法律基礎(chǔ)上,該條約賦予了成員國議會集體參與歐盟事務(wù)的權(quán)力和可能性,從而使其未來有可能作為一個集體成為歐洲一體化的真正參與者。在這種情況下,如果具有充足的政治意愿和長期努力,就有可能以此為起點(diǎn)獲得更多的權(quán)能。同時,由于在監(jiān)督輔助性原則實(shí)施這一問題上,成員國議會可繞過本國政府直接參與歐盟事務(wù),因而在一定程度上緩解了二戰(zhàn)以來歐洲國家行政權(quán)力不斷坐大的趨勢。特別是,由反對黨控制的議院,例如英國上院和法國的參議院,更有可能有意愿以這一機(jī)制為契機(jī)重新恢復(fù)和加強(qiáng)對政府的控制權(quán)(在歐盟事務(wù)上)。最后,由于輔助性原則是決定和判斷成員國與歐盟權(quán)能劃分的根本原則之一,因此,在此意義上,成員國議會將越來越有可能成為縱向權(quán)能分配(即歐盟與成員國之間的權(quán)能分配)的“守護(hù)者”,并且將對決定何種權(quán)能應(yīng)被置于成員國控制之下起到促進(jìn)作用。也就是說,就決定權(quán)能的分配而言,成員國議會在歐盟決策中的權(quán)力得到了增強(qiáng)。因此,盡管從表面上看,歐盟條約中那些旨在加強(qiáng)成員國議會參與權(quán)的規(guī)定并無特別重要的意義,但如果考慮到各種不同措施的綜合效應(yīng),那么,成員國議會在歐盟政策過程中的影響就有可能得到重新肯定。(1)(2)歐盟民主建構(gòu)的間接途徑:成員國議會對本國政府在歐盟事務(wù)決策方面的監(jiān)督在歐盟層面加強(qiáng)歐洲議會和成員國議會的監(jiān)督權(quán)力,這是歐盟努力實(shí)現(xiàn)民主合法性的直接途徑,但并非唯一途徑。鑒于歐盟的性質(zhì)使然,歐盟必須依賴成員國行政機(jī)構(gòu),以實(shí)施歐盟立法。因此,在理論上,“歐盟也可以依賴成員國議會監(jiān)督和控制跨國行政權(quán)力”。(2)可以認(rèn)為,成員國議會監(jiān)督本國政府與歐盟事務(wù)有關(guān)的決策,是歐盟實(shí)現(xiàn)民主合法性的一種間接途徑。最初,成員國議會對于在國內(nèi)監(jiān)督本國政府的歐盟事務(wù)決策表現(xiàn)出來的關(guān)注程度參差不齊。隨著歐盟涉及的政策領(lǐng)域越來越多,特別是20世紀(jì)90年代之后,成員國議會也逐漸適應(yīng)了“歐洲化”進(jìn)程,并創(chuàng)設(shè)和完善了監(jiān)督本國政府實(shí)施歐盟政策的規(guī)則與程序。尤其是,每個成員國議會都設(shè)立了專門的歐洲事務(wù)委員會(EuropeanAffairsCommittee),其中,德國是最早在議會框架下成立歐洲事務(wù)委員會的國家(1991年),負(fù)責(zé)處理一體化進(jìn)程中最為重要的一些事項(xiàng),其參與程度在德國憲法法院1993年10月做出關(guān)于《馬約》的判決之后不斷增強(qiáng)。(3)再如,英國早在1973年加入共同體時便在議會中設(shè)立了“歐洲立法專門委員會”(SelectCommitteeonEuropeanLegislation),后來根據(jù)形勢發(fā)展的需要,于1998年將其改組為專門的“歐洲事務(wù)委員會”。各國議會歐洲事務(wù)委員會的監(jiān)督途徑、范圍和深度不盡相同,但其主要職責(zé)都是評估歐盟文件,監(jiān)督本國政府在歐盟事務(wù)中做出的決策,并要求本國政府在歐盟事務(wù)方面向其負(fù)責(zé)。例如,英國議會歐洲事務(wù)委員會有權(quán)評估各類歐盟文件,并且規(guī)定,在歐洲事務(wù)委員會未完成審議之前,政府的任何代表都不得在理事會中投贊成票。但在某些特殊情況下,政府代表可以在未完成審議程序之前投贊成票,但須向議會做出解釋。(1)盡管各國議會都加強(qiáng)了對政府歐盟事務(wù)決策的監(jiān)督,但單個國家議會的影響畢竟有限,因此,各國議會之間的合作與信息交流,也是成員國議會對歐盟事務(wù)發(fā)揮影響力的重要途徑。1989年,在拉倫特·法布耶斯(LarentFabius)的倡議下,歐洲議會與成員國議會成立了“歐洲事務(wù)委員會議會間大會”(COSAC),每年在歐盟輪值主席國召開兩次會議,參會人員包括成員國議會和歐洲議會的代表,其目的在于為各國議會提供一個互相交流和協(xié)調(diào)的平臺,并尋求采取集體行動。隨著《馬約》和《阿姆斯特丹條約》的生效,該議會間大會開始向制度化和體系化方向邁進(jìn)。條約規(guī)定,該大會有權(quán)審查自由、公正與安全領(lǐng)域以及有可能對個人自由和權(quán)利產(chǎn)生影響的任何立法性法令草案?！独锼贡緱l約》賦予成員國議會監(jiān)督輔助性原則實(shí)施的權(quán)力,為進(jìn)一步加強(qiáng)成員國議會之間的合作提供了更好的契機(jī)。從2006年開始,該“議會間大會”便采取行動鼓勵成員國議會提交針對委員會立法動議的意見,但數(shù)量非常少,每年只有2-3個,且參與行動的成員國議會大多給出的是肯定性意見。因此,至少到目前為止,該“議會間大會”在這方面的實(shí)質(zhì)性影響仍然十分有限。由于歐盟是一個既具有超國家性質(zhì)又具有政府間性質(zhì)的混合政治體,因此,不太可能以任何單一方式實(shí)現(xiàn)民主建構(gòu)的目的。最好的方式是將歐盟層面和成員國層面的合法性有機(jī)地結(jié)合在一起:在歐盟層面,由