道路交通事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核存在的問(wèn)題探析

道路交通事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核存在的問(wèn)題探析摘要：道路交通事故認(rèn)定行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，事關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第七十一條關(guān)于道路交通事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核的規(guī)定，在公安實(shí)務(wù)中存在片面的理解，一定程度上限制了當(dāng)事人的復(fù)核權(quán)的行使，本文結(jié)合案例對(duì)道路交通事故認(rèn)定復(fù)核進(jìn)行探討，以期引起立法及實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此問(wèn)題重視。關(guān)鍵詞：道路交通事故認(rèn)定;行政行為;復(fù)核;2017年修訂后的《道路交通事故處理程序規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）在第七章第二節(jié)對(duì)“復(fù)核”的規(guī)定較之前2008年《道路交通事故處理程序規(guī)定》第六章第二節(jié)“復(fù)核”的規(guī)定，在復(fù)核的范圍、程序、形式等方面作出詳盡的規(guī)定，既具有可操作性又體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的關(guān)注，其積極意義是值得肯定的，但是，該《規(guī)定》七十一條第二款“同一事故的復(fù)核以一次為限”的規(guī)定，在實(shí)務(wù)中存在爭(zhēng)議，一定程度上限制了當(dāng)事人復(fù)核權(quán)的行使，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)有失公允。如何正確理解該規(guī)定，本文結(jié)合案例對(duì)該規(guī)定進(jìn)行探討，以拋磚引玉。一、基本案情李某、張某系大學(xué)同宿舍同學(xué)，某假日二人相約出游。張某用身份信息掃描共享汽車(chē)后，由張某駕駛車(chē)輛前往旅游景區(qū)。行駛途中，張某將共享汽車(chē)交由李某駕駛（李某無(wú)駕駛證）。在遇山路拐彎時(shí)汽車(chē)發(fā)生側(cè)翻，導(dǎo)致李某受傷、張某死亡的后果。事故發(fā)生地的區(qū)交警大隊(duì)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)圖、現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片、執(zhí)法記錄儀視頻、詢問(wèn)筆錄等證據(jù)作出了“李某負(fù)主要責(zé)任，張某負(fù)次要責(zé)任”的《道路交通事故認(rèn)定書(shū)》。張某的父母對(duì)該責(zé)任認(rèn)定不服，向區(qū)交警大隊(duì)所屬的市交管局提起復(fù)核申請(qǐng)。市交管局經(jīng)復(fù)核認(rèn)為：區(qū)交警大隊(duì)作出的道路交通事故認(rèn)定不規(guī)范、部分事實(shí)需進(jìn)一步查證，根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第七十六條第三款之規(guī)定，責(zé)令其重新調(diào)查認(rèn)定。區(qū)交警大隊(duì)重新作出責(zé)任認(rèn)定：李某負(fù)全責(zé)張某無(wú)責(zé)。李某對(duì)區(qū)交警大隊(duì)重新作出的責(zé)任認(rèn)定不服，向區(qū)交警大隊(duì)提出復(fù)核申請(qǐng)，區(qū)交警大隊(duì)以“申請(qǐng)復(fù)核一次為限”為由，不予受理。二、問(wèn)題提出《規(guī)定》第七章專章規(guī)定了“認(rèn)定與復(fù)核”。其中，第七十一條第一款規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定或者出具道路交通事故證明有異議的，可以自道路交通事故認(rèn)定書(shū)或者道路交通事故證明送達(dá)之日起三日內(nèi)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)。第二款規(guī)定：“復(fù)核申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)載明復(fù)核請(qǐng)求及其理由和主要證據(jù)。同一事故的復(fù)核以一次為限”。案例中，死者張某的父母對(duì)區(qū)交警大隊(duì)作出的事故認(rèn)定不服向市交管局提出復(fù)核申請(qǐng)，市交管局復(fù)核后責(zé)令區(qū)交警大隊(duì)重新調(diào)查認(rèn)定，區(qū)交警大隊(duì)重新作出了“李某負(fù)全責(zé)張某無(wú)責(zé)”的事故認(rèn)定，李某對(duì)新的事故認(rèn)定提出復(fù)核申請(qǐng)，區(qū)交警大隊(duì)以申請(qǐng)復(fù)核一次為限為由，不予受理。交警大隊(duì)不予受理是否正確，存在不同的意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，《規(guī)定》第二款規(guī)定的“同一事故的復(fù)核以一次為限”是指同一事故的復(fù)核申請(qǐng)不論哪方提出，只能復(fù)核一次，所以本案張某父母已經(jīng)提出復(fù)核申請(qǐng)，區(qū)交警大隊(duì)根據(jù)市交管局的復(fù)核意見(jiàn)重新作出交通事故認(rèn)定書(shū)，李某不能提出復(fù)核申請(qǐng)，區(qū)交警大隊(duì)依“同一事故的復(fù)核以一次為限”的規(guī)定，不予受理是正確的。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，“同一事故的復(fù)核以一次為限”應(yīng)考慮同一事故不同主體，因此對(duì)該規(guī)定的理解應(yīng)該是每一方主體只能申請(qǐng)一次復(fù)核。如果不考慮各方主體的不同利益，單純“以一次為限”，不僅忽略其他主體的利益，有失公平，實(shí)踐中有可能導(dǎo)致一方主體惡意申請(qǐng)復(fù)核，其他主體再?gòu)?fù)核無(wú)門(mén)的不利境地。本案中，針對(duì)區(qū)交警大隊(duì)重新作出的事故認(rèn)定，李某不服申請(qǐng)復(fù)核，區(qū)交警大隊(duì)不予受理是錯(cuò)誤的。三、意見(jiàn)分析筆者認(rèn)為，區(qū)交警大隊(duì)不予受理的行為是否正確，關(guān)鍵是如何理解道路交通事故認(rèn)定行為及復(fù)核行為的性質(zhì)。（一）道路交通事故認(rèn)定行為的性質(zhì)關(guān)于道路交通事故認(rèn)定行為的性質(zhì)，實(shí)務(wù)中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，道路交通事故認(rèn)定書(shū)是公安機(jī)關(guān)在交通事故發(fā)生之后，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。所以，當(dāng)事人依據(jù)《規(guī)定》提出復(fù)核申請(qǐng)，復(fù)核行為性質(zhì)上不是復(fù)議行為。公安實(shí)務(wù)部門(mén)大多持這種觀點(diǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)道路交通事故進(jìn)行認(rèn)定，是公安機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)實(shí)施的一種行政行為。該行為直接關(guān)系到發(fā)生道路交通事故后，當(dāng)事人是否構(gòu)成犯罪以及應(yīng)否被追究刑事責(zé)任、是否違法以及應(yīng)否被行政處罰等問(wèn)題，因此它涉及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，屬于行政行為的一種[1]。筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：行政法理論一般認(rèn)為，行政行為是指行政主體為規(guī)制行政關(guān)系，行使職權(quán)，具有行政法意義的行為[2]。行政行為必須具有三個(gè)要素：必須是擁有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人所實(shí)施的；必須是與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為；必須是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為[3]?；诖耍缆方煌ㄊ鹿收J(rèn)定屬于行政行為。1.道路交通事故認(rèn)定是擁有行政管理職權(quán)的公安交通管理部門(mén)作出的?！兜缆方煌ò踩ā返谖鍡l1授權(quán)了公安部負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作；《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十三條2授權(quán)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)交通事故作出交通事故認(rèn)定書(shū)的職權(quán)；《道路交通事故處理程序規(guī)定》第四條3再次明確了公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)道路交通事故的調(diào)查處理。由此可見(jiàn)，公安交通管理部門(mén)作為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)法律、行政法規(guī)及規(guī)章的授權(quán)，取得了依法處理道路交通事故的行政執(zhí)法主體資格。2.道路交通事故認(rèn)定是公安交通管理部門(mén)行使行政職權(quán)的行為。行政職權(quán)是指行政主體依法享有的，對(duì)于某一行政領(lǐng)域或某個(gè)方面行政事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能[4]。如前所述，法律、行政法規(guī)及規(guī)章對(duì)公安交通管理部門(mén)已授予行政職權(quán)，公安交通部門(mén)在道路交通管理活動(dòng)中行使職權(quán)，其道路交通事故責(zé)任認(rèn)定便是行政職權(quán)行為之一。3.道路交通事故認(rèn)定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)際影響。道路交通事故認(rèn)定，表面上似乎只是明確了事故責(zé)任的責(zé)任大小，沒(méi)有直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)，也不具有直接執(zhí)行的效力。但是，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為，在民事訴訟中、行政處罰乃至刑事責(zé)任認(rèn)定中都是最有效的證據(jù)，可以直接依據(jù)交通事故責(zé)任認(rèn)定中確認(rèn)的責(zé)任大小來(lái)確定事故責(zé)任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任。所以，道路交通責(zé)任認(rèn)定書(shū)一經(jīng)作出并送達(dá)當(dāng)事人，即對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。無(wú)論公安交通管理部門(mén)對(duì)交通事故進(jìn)行調(diào)解，還是民事訴訟中法官根據(jù)道路交通事故認(rèn)定書(shū)所確定的責(zé)任進(jìn)行民事判決抑或是刑事訴訟中根據(jù)交通事故認(rèn)定書(shū)作出有罪或無(wú)罪的刑事判決。不論哪一種程序，交通事故認(rèn)定書(shū)的存在都對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了重大影響。正如“羅倫富案”法院認(rèn)定的那樣：該認(rèn)定書(shū)的作出直接關(guān)系到發(fā)生交通事故后當(dāng)事人是否構(gòu)成犯罪以及應(yīng)否被追究刑事責(zé)任、是否違法以及應(yīng)否被行政處罰、是否承擔(dān)民事賠償責(zé)任的問(wèn)題，因此它直接涉及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。必須指出的是，作為《規(guī)定》上位法的《道路交通安全法》第七十三條4規(guī)定，對(duì)“交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)”的表述，一方面，模糊了道路交通事故認(rèn)定作為公安交管部門(mén)行使職權(quán)的行政行為屬性，同時(shí)也阻卻了當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定依法提起復(fù)議或訴訟的救濟(jì)途徑。（二）復(fù)核行為的性質(zhì)筆者認(rèn)為，對(duì)道路交通事故認(rèn)定復(fù)核的行為應(yīng)屬于行政復(fù)議行為。《行政復(fù)議法》第一條開(kāi)宗明義規(guī)定，行政復(fù)議是為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，依照《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定“對(duì)公安交通管理機(jī)構(gòu)下設(shè)的公安交通警察支隊(duì)、大隊(duì)(隊(duì))作出的具體行政行為不服的,可以向其上一級(jí)公安交通管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議”規(guī)定，《規(guī)定》第七十一條規(guī)定的“當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定或者出具道路交通事故證明有異議的，可以自道路交通事故認(rèn)定書(shū)或者道路交通事故證明送達(dá)之日起三日內(nèi)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)”的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議，同時(shí)該法第七十四條、七十六條等有關(guān)道路交通事故認(rèn)定復(fù)核的規(guī)定，無(wú)論從事實(shí)上、證據(jù)上還是在適用法律方面還是在程序等方面，基本遵從了《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)道路交通事故認(rèn)定復(fù)核行為應(yīng)行政復(fù)議行為無(wú)疑。（三）區(qū)交警大隊(duì)不予受理是錯(cuò)誤的依據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十九條5規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)被申請(qǐng)人重新作出的行政行為不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。就本案來(lái)說(shuō)，市交管局以事實(shí)不清、證據(jù)不足責(zé)令區(qū)交警大隊(duì)重新作出道路交通事故認(rèn)定，對(duì)當(dāng)事人而言，對(duì)其產(chǎn)生影響的是新的道路交通事故認(rèn)定書(shū)，李某對(duì)新的道路交通事故認(rèn)定書(shū)提起復(fù)核申請(qǐng)，符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十九條的規(guī)定，區(qū)交警大隊(duì)不予受理是錯(cuò)誤的。四、《規(guī)定》第七十一條檢討及修改建議（一）檢討1.立法檢討。從法律位階上看，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，《規(guī)定》是公安部制定的部門(mén)規(guī)章,依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十七條第二款規(guī)定，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，前者的效力高于后者。同時(shí)依據(jù)《立法法》第八十條第二款6規(guī)定，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，《規(guī)定》第七十一條第二款“同一事故的復(fù)核以一次為限”顯然違反了上位法《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十九條第二款的規(guī)定，從立法層面上就減損了當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利。2.執(zhí)法檢討。依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，在《規(guī)定》與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》不一致的情況下，應(yīng)適用《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。對(duì)于重新作出的事故認(rèn)定行為，當(dāng)事人有再次申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)利。鑒于道路交通事故認(rèn)定涉及行政與刑事的交叉，為提高辦案效率，《規(guī)定》第七十一條“同一事故的復(fù)核以一次為限”的規(guī)定具有現(xiàn)實(shí)性，但是，對(duì)規(guī)定不能片面理解，公安實(shí)務(wù)部門(mén)片面化的理解，不利于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，也不利于對(duì)公安交管部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。假如區(qū)交警大隊(duì)第一次作出同等責(zé)任的事故認(rèn)定，張某的父母依法提出復(fù)核申請(qǐng)，在市交管局作出重新調(diào)查認(rèn)定的復(fù)核結(jié)論后，區(qū)交警大隊(duì)重新作出事故認(rèn)定：張某負(fù)次要責(zé)任，李某負(fù)主要責(zé)任。那么，張某的父母對(duì)該認(rèn)定仍然不服，提起復(fù)核申請(qǐng)，則依據(jù)七十一條第二款的“同一事故的復(fù)核以一次為限”的規(guī)定，不予受理，這是符合該條規(guī)定立法本意的。具體到本案，李某對(duì)第一次事故認(rèn)定認(rèn)為正確，沒(méi)有提起復(fù)核申請(qǐng)，由于重新作出的事故認(rèn)定較之前一次的事故認(rèn)定，其責(zé)任由主要責(zé)任變成全部責(zé)任，那么，不論區(qū)交警大隊(duì)的事故認(rèn)定是否正確，只要當(dāng)事人（李某）認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)賦予其救濟(jì)的權(quán)利，不能機(jī)械的理解“同一事故的復(fù)核以一次為限”，將當(dāng)事人拒之救濟(jì)門(mén)外。有權(quán)利必有救濟(jì)，這是現(xiàn)代司法的基本理念。在日益強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府的今天，如果交通事故認(rèn)定不賦予當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)，而僅僅認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作出“證據(jù)”不受監(jiān)督的話，必然會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人權(quán)益，更有甚者，將嚴(yán)重阻礙我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程。（二）修改建議中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告提出：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。鑒于《道路交通安全法》第七十三條模糊了道路交通事故認(rèn)定行為的性質(zhì)及救濟(jì)途徑；《規(guī)定》第七十一條第二款規(guī)定不明確，容易產(chǎn)生歧義，建議修改《道路交通安全法》第七十三條，增加對(duì)當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)提起復(fù)議和訴訟的權(quán)利，鑒于道路交通事故認(rèn)定行為的特殊性，可采用復(fù)議前置方式，對(duì)《道路交通安全法》第七十三條增加一款作為第二款，即“對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)不服的，在收到道路交通事故認(rèn)定書(shū)后三日內(nèi)向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟”[5]。修改《規(guī)定》第七十一條第二款：“同一事故的當(dāng)事人復(fù)核以一次為限”。注釋1《道路交通安全法》第五條：“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”。

2《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十三條：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)經(jīng)過(guò)勘驗(yàn)、檢查現(xiàn)場(chǎng)的交通事故應(yīng)當(dāng)在勘查現(xiàn)場(chǎng)之日起10日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書(shū)”。

3《道路交通事故處理程序規(guī)定》第四條：“道路交通事故的調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)”。

4《道路交通安全法》第七十三條：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制