農(nóng)民工遷移流動(dòng)特點(diǎn)與子女教育戰(zhàn)略研究農(nóng)民工子女教育問(wèn)題及解決思路

農(nóng)民工遷移流動(dòng)特點(diǎn)與子女教育戰(zhàn)略研究農(nóng)民工子女教育問(wèn)題及解決思路

近年來(lái)，以農(nóng)民工為主體的大城市流動(dòng)人口呈現(xiàn)出停滯、城市化、家庭化和生根的發(fā)展趨勢(shì)。農(nóng)民工的子女的教育也越來(lái)越受到重視。雖然從全國(guó)范圍看，大部分地區(qū)依據(jù)國(guó)務(wù)院2001年確定的農(nóng)民工子女教育“以流入地政府管理為主，以公辦學(xué)校借讀為主”的“兩為主”原則，以及2003年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》的意見(jiàn)，已經(jīng)初步構(gòu)建起農(nóng)民工子女義務(wù)教育的政策保障體系，但大城市農(nóng)民工子女教育難的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到解決。本文在收集農(nóng)民工子女教育相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料及借鑒國(guó)內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)上海市嘉定區(qū)、楊浦區(qū)三所學(xué)校農(nóng)民工子女的問(wèn)卷調(diào)查，同時(shí)結(jié)合對(duì)上海市教委相關(guān)職能部門、楊浦區(qū)教育局，浦東、閔行兩所農(nóng)民工子女學(xué)校的訪談資料，在分析現(xiàn)階段大城市農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，依據(jù)農(nóng)民工群體遷移流動(dòng)的特點(diǎn)及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，就現(xiàn)階段農(nóng)民工子女教育存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，并就如何統(tǒng)籌解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題提出了戰(zhàn)略思路和政策建議。一、上海對(duì)工人和農(nóng)民的子女進(jìn)行教育1.制定農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作方案(1）政策保障：先后出臺(tái)了一系列政策，深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的“兩為主”原則。2003年底，上海市教委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民適齡子女義務(wù)教育工作的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步細(xì)化了“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的義務(wù)教育，以流入地的區(qū)縣政府管理為主，以在全日制公辦中小學(xué)就學(xué)為主”的“兩為主”原則。2004年2月，上海市教委擬定了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民適齡子女義務(wù)教育工作的若干意見(jiàn)（試行）》，要求探索以公辦學(xué)校為主、社會(huì)力量辦學(xué)為輔的運(yùn)作格局，在各方面對(duì)農(nóng)民工子女與上海戶籍學(xué)生同等對(duì)待。2006年4月，新修訂的《上海市中小學(xué)學(xué)籍管理辦法》，將持有一年及以上《上海市居住證》且在有效期內(nèi)的非本市戶籍人員的義務(wù)教育適齡子女劃為借讀生，對(duì)符合條件的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女在本市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校借讀，與上海市戶籍學(xué)生按照同樣標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。2008年1月，上海市教委頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好本市農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育工作的若干意見(jiàn)》，提出了上海市加強(qiáng)農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育工作的“一攬子”計(jì)劃。(2）機(jī)制保障：市、區(qū)兩級(jí)政府層層落實(shí)，將農(nóng)民工同住子女納入義務(wù)教育的范圍。一是建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在市級(jí)層面，建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)。相關(guān)區(qū)縣也紛紛建立健全了分工管理體系，履行本區(qū)域農(nóng)民工子女教育的管理職能。二是建立經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。上海市教委在2008年的義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)辦法中，把農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)納入年度的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并且按照學(xué)校的實(shí)際在校人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)，劃撥給接受農(nóng)民工子女的學(xué)校。三是逐步完善運(yùn)作機(jī)制。2008年9月，上海市教委等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好本市農(nóng)民工同住子女進(jìn)入義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀免借讀費(fèi)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民工同住子女身份的認(rèn)定在全市范圍內(nèi)加以統(tǒng)一。(3）質(zhì)量保障：拓展教育內(nèi)涵，逐步改善和規(guī)范農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量。2004年7月1日，上海市教委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市以接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女為主學(xué)校管理工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)及其辦學(xué)條件作出具體規(guī)定。與此同時(shí)，自2004年起，每年下?lián)?000萬(wàn)元，用于改善農(nóng)民工子女學(xué)校的安全、衛(wèi)生、教育教學(xué)條件，并通過(guò)登記備案、督導(dǎo)評(píng)估等措施規(guī)范此類學(xué)校的辦學(xué)行為。上海各區(qū)縣政府也通過(guò)種種措施，提升轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量。公辦民營(yíng)的農(nóng)民工子女學(xué)?？梢钥醋魇怯缮鐣?huì)力量舉辦的農(nóng)民工子女學(xué)校向全日制公辦學(xué)校轉(zhuǎn)變的一個(gè)過(guò)渡，作為一種探索模式，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)也將成為一種重要的發(fā)展趨勢(shì)。2.農(nóng)民工子女在義務(wù)教育階段的分布以小學(xué)為主、多元推行(1）就學(xué)數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢(shì)。2000年以來(lái)，上海市各級(jí)政府在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題上做了大量的工作，取得了顯著成效。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，2000-2005年，在上海接受義務(wù)教育的流動(dòng)人口子女由26.30萬(wàn)人增加到38.18萬(wàn)人，五年間增11.88萬(wàn)，平均每年增加約2.37萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)速度達(dá)7.74%；2005年以來(lái)，增速趨于平緩，基本穩(wěn)定在38-39萬(wàn)人之間。2006年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女達(dá)31.62萬(wàn)人，占比達(dá)到81.97%。(2）學(xué)段分布以低年齡段為多。小學(xué)階段在上海接受教育的外來(lái)流動(dòng)人口子女占外來(lái)流動(dòng)人口子女總?cè)藬?shù)的比例，2005年為82.79%，2006年為79.47%，說(shuō)明義務(wù)教育階段在上海接受教育的外來(lái)流動(dòng)人口子女以小學(xué)階段為主。進(jìn)一步考察則可以發(fā)現(xiàn)，各年級(jí)學(xué)生分布呈現(xiàn)出典型的金字塔形狀，即越是高年級(jí)的學(xué)生數(shù)量越少。(3）就學(xué)渠道以公辦學(xué)校為主。2000年之前，大部分義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女在農(nóng)民工子女學(xué)校就讀，2000年之后，上海市政府加大了對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的管理力度，同時(shí)增加了本市公辦、民辦學(xué)校招收農(nóng)民工子女的力度。目前，大部分處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女已經(jīng)為本市的公辦、民辦學(xué)校所接納。農(nóng)民工子女在滬接受教育的渠道通常包括：進(jìn)入公辦或民辦學(xué)校，數(shù)量逐年遞增；在農(nóng)民工子女學(xué)校就讀，數(shù)量逐年遞減。截至2007年9月，上海尚有農(nóng)民工子女學(xué)校258所。根據(jù)市教委規(guī)劃，到2010年，上海將基本完成農(nóng)民工子女學(xué)校納入民辦教育的管理工作。(4）就學(xué)地域相對(duì)集中在城郊結(jié)合部。由于農(nóng)民工子女義務(wù)教育采用屬地化原則，城郊結(jié)合部作為農(nóng)民工的主要集聚地，也因此成為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的主要區(qū)域。上海市教委的專題調(diào)研結(jié)果顯示，在上海流動(dòng)人口子女在郊區(qū)就讀的比例2005年和2006年分別高達(dá)81.93%和81.77%。二、工人子女教育與培訓(xùn)1.上海教育資源供給的區(qū)域性短缺作為農(nóng)民工子女教育的提供者，市、區(qū)兩級(jí)政府主要承擔(dān)教育管理和教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支出等職責(zé)，接納農(nóng)民工子女的學(xué)校則主要承擔(dān)教學(xué)任務(wù)。通過(guò)上海的實(shí)地調(diào)研，結(jié)合全國(guó)其他地區(qū)的公開報(bào)道及研究信息，本文認(rèn)為，目前流入地政府開展農(nóng)民工子女教育主要面臨以下問(wèn)題：(1）相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度尚未建立，義務(wù)教育階段適齡農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量不明，難以對(duì)這類學(xué)生的入學(xué)率、鞏固率等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。由于我國(guó)目前尚未建立實(shí)有人口管理的信息登記系統(tǒng)，相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作尚不完善，有關(guān)部門不能提供較為準(zhǔn)確的農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段適齡人口數(shù)據(jù)，教育部門作為職能部門，掌握的只是自身有受教育需求的農(nóng)民工子女的數(shù)量，并為他們提供受教育的機(jī)會(huì)。如此的制度框架，既影響了農(nóng)民工子女義務(wù)教育規(guī)劃的制訂，同時(shí)也難以對(duì)這類學(xué)生的入學(xué)率、鞏固率等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。(2）農(nóng)民工集中居住，區(qū)域公辦教育資源供需矛盾突出，降低了義務(wù)教育資源的總體承載力。由于農(nóng)民工往往集中居住而且多居住于城郊結(jié)合部，這使得義務(wù)教育資源區(qū)域性供給短缺的現(xiàn)象十分突出。對(duì)上海來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)這一現(xiàn)象主要受以下幾方面因素影響：一是流動(dòng)人口子女大量集中在城郊結(jié)合部。如嘉定區(qū)的外來(lái)人口已經(jīng)超過(guò)戶籍人口，教育資源的壓力很大，而這些地區(qū)又面臨本地區(qū)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、中心城區(qū)人口因市政動(dòng)遷導(dǎo)入的沖擊。三種類型人口共聚一區(qū)，必然造成校舍、師資等教育資源供給緊張。二是部分閑置教育資源已經(jīng)轉(zhuǎn)讓或出賣。過(guò)去一段時(shí)期，由于上海戶籍在校生的減少，各區(qū)縣公辦學(xué)校校舍曾一度出現(xiàn)閑置，不是改作他用便是出讓置換，使得可容納量減少。例如，普陀區(qū)公建配套的教育資源中，被改作他用的托兒所、幼兒園及中學(xué)達(dá)46所，占地面積156845平方米，建筑面積38530平方米，其中相當(dāng)一部分已經(jīng)無(wú)法收回。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民工子女不能跨鎮(zhèn)、區(qū)（縣）入學(xué)，因此區(qū)域性教育資源短缺的矛盾將始終存在。一方面流入地全日制公辦學(xué)校供不應(yīng)求，另一方面中心城區(qū)的教育資源吸納不足，從而導(dǎo)致上海整體教育資源的承載力下降。(3）農(nóng)民工無(wú)序流動(dòng)，學(xué)籍管理尚未聯(lián)網(wǎng)，增加了義務(wù)教育管理以及教育發(fā)展規(guī)劃制訂的難度。由于農(nóng)民工的工作地和居住地不穩(wěn)定，其子女為了繼續(xù)就學(xué)不得不頻繁轉(zhuǎn)學(xué)，而且在農(nóng)民工子女學(xué)校就讀的流動(dòng)人口子女，轉(zhuǎn)學(xué)的發(fā)生比率和人均轉(zhuǎn)學(xué)次數(shù)都偏高，就學(xué)的流動(dòng)性也更大。頻繁轉(zhuǎn)學(xué)既影響了其受教育的連貫性，也給區(qū)域教育規(guī)劃管理、學(xué)籍管理等提出了更高的要求。(4）農(nóng)民工舉家遷移及隨產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整向遠(yuǎn)郊集聚，致使義務(wù)教育資源供給的區(qū)域性短缺矛盾由近郊區(qū)向部分遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展。我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入到流動(dòng)人口家庭化的發(fā)展階段，流動(dòng)人口舉家遷移和整體流動(dòng)的比例顯著上升。流動(dòng)人口家庭化的發(fā)展結(jié)果，導(dǎo)致處于義務(wù)教育階段的流動(dòng)人口子女?dāng)?shù)量大幅增加。此外，隨著上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間調(diào)整，尤其是工業(yè)園區(qū)向遠(yuǎn)郊地區(qū)的轉(zhuǎn)移，上海的農(nóng)民工也出現(xiàn)了向近郊及部分遠(yuǎn)郊集聚的態(tài)勢(shì)。這不僅會(huì)改變區(qū)域教育資源的配置，使基礎(chǔ)教育資源供給區(qū)域性短缺的矛盾從近郊區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展；而且，由于遠(yuǎn)郊區(qū)教育資源相對(duì)較為薄弱，農(nóng)民工及其子女的集聚將會(huì)進(jìn)一步加劇這些地區(qū)教育資源的區(qū)域性短缺，也不利于遠(yuǎn)郊區(qū)教育資源的優(yōu)化和提升。(5）戶籍人口出生小高峰以及戶籍生育政策調(diào)整后的生育堆積效應(yīng)，將加劇近期教育資源供需矛盾。以上海為例，2000年以來(lái)，上海逐漸進(jìn)入第四次人口出生高峰期。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上海常住人口新生兒從2001年的8.1萬(wàn)人增加到2007年的16.66萬(wàn)人，將近翻番。同時(shí)，上海戶籍人口自1993年起持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，很可能在2011年前后對(duì)現(xiàn)行的生育政策做出調(diào)整，允許一方為獨(dú)生子女的夫婦生育兩個(gè)孩子。新政策一旦實(shí)施，很多人會(huì)選擇在第一時(shí)間內(nèi)生育，這將導(dǎo)致生育的堆積效應(yīng)。接受義務(wù)教育適齡兒童、少年人數(shù)的增多，會(huì)對(duì)上海全面貫徹農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育以流入地全日制公辦學(xué)校為主的要求提出更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。(6）農(nóng)民工子女初中后教育通道一旦建立，將對(duì)義務(wù)教育資源形成一定的沖擊。由于戶籍制度和中高考制度的限制，目前農(nóng)民工子女尚不能與戶籍學(xué)生一樣在流入地享有繼續(xù)接受初中后教育的平等權(quán)利。在上海，雖然政府相關(guān)部門與社會(huì)各界已形成共識(shí)———將向農(nóng)民工子女開放中等職業(yè)教育，但目前僅限于試點(diǎn)階段。我們認(rèn)為，無(wú)論是開放職業(yè)教育還是開放普通高中教育，農(nóng)民工子女初中后教育的通道一旦建立，不僅將加大城市高中教育資源的壓力，也會(huì)對(duì)義務(wù)教育資源尤其是初中階段的教育資源形成較大沖擊。(7）義務(wù)教育借讀費(fèi)取消之后，大城市農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的解決難度將進(jìn)一步加大。2008年11月，國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委發(fā)出通知，決定自2009年1月1日起，在全國(guó)取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。其中教育部門涉及的10項(xiàng)收費(fèi)中就包括義務(wù)教育借讀費(fèi)。取消義務(wù)教育借讀費(fèi)，將對(duì)解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題帶來(lái)巨大的壓力，經(jīng)費(fèi)不足將成為首當(dāng)其沖的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的壓力將進(jìn)一步加大。同時(shí)，此項(xiàng)政策的出臺(tái)會(huì)對(duì)農(nóng)民工子女就學(xué)的數(shù)量及其渠道產(chǎn)生影響。上海、北京等大城市優(yōu)質(zhì)教育資源對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的吸引力很大，取消借讀費(fèi)后，不僅會(huì)影響農(nóng)民工對(duì)其子女是流動(dòng)還是留守的抉擇，導(dǎo)致更多的農(nóng)民工子女通過(guò)隨遷的方式進(jìn)入大城市就讀；而且因?yàn)楣k學(xué)校的教育資源優(yōu)于民辦及農(nóng)民工子女學(xué)校，這一政策的出臺(tái)有可能導(dǎo)致較多的農(nóng)民工子女轉(zhuǎn)向公辦學(xué)校借讀。2.重點(diǎn)之一，進(jìn)一步加大了農(nóng)民工子女教育，從根(1）受自身及外界因素的影響，農(nóng)民工子女自身接受教育尚面臨不少困難。具體表現(xiàn)為：一是在公辦學(xué)校就學(xué)的農(nóng)民工子女存在一定的心理障礙。目前，公辦學(xué)校對(duì)接收的農(nóng)民工子女一般采用整校接納、單獨(dú)編班、插班就讀等形式，農(nóng)民工相對(duì)偏低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位決定了其子女在公辦學(xué)校中易受到同齡人的歧視，這種歧視不僅增加了農(nóng)民工子女的心理負(fù)擔(dān)，而且也不利于同齡人之間的社會(huì)融合。二是新課程改革增加了農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)困難。由于農(nóng)民工子女接觸教育較晚，加之家庭教育環(huán)境較差，因此學(xué)習(xí)基礎(chǔ)相對(duì)較差。而新課改教材的難度有所加大，增加了農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)困難。三是農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)條件參差不齊，部分學(xué)校的教育質(zhì)量有待提高。而政府的檢查與督促一般只停留在學(xué)校的安全與衛(wèi)生等方面，對(duì)于教學(xué)質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題尚未有量化標(biāo)準(zhǔn)。(2）免收學(xué)雜費(fèi)的政策尚未惠及所有農(nóng)民工子女，部分低收入農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利仍難以得到保障。仍以上海為例，在國(guó)家已經(jīng)取消義務(wù)教育借讀費(fèi)的政策大背景下，上海將面臨兩難選擇———取消并禁止農(nóng)民工子女學(xué)校的存在，將使部分低收入且不符合同住子女條件的農(nóng)民工子女無(wú)處就學(xué)；降低或取消農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的借讀門檻，則如何解決該部分農(nóng)民工子女的教育費(fèi)用及如何預(yù)防更多的教育移民將成為一大難題。如果上述矛盾得不到妥善、有效的解決，那么，由于教育市場(chǎng)和獲利機(jī)會(huì)的存在，新的、非法的農(nóng)民工子女學(xué)校仍會(huì)不斷地冒出來(lái)。綜上所述，農(nóng)民工居住地域相對(duì)集中，造成區(qū)域教育資源供給短缺與閑置并存的局面；受未來(lái)流動(dòng)人口發(fā)展的變化及相關(guān)政策的影響，義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女的數(shù)量變動(dòng)存在較大的不確定性；相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度的不完善使教育職能部門難以掌握農(nóng)民工子女的基本情況，由此增加了區(qū)域教育資源配置和規(guī)劃的難度；初中后教育通道以及免收義務(wù)教育借讀費(fèi)等政策的出臺(tái)進(jìn)一步加大了資源供需矛盾的核心———財(cái)政壓力，而借讀條件門檻的設(shè)置是不得已之舉，顯然會(huì)讓一部分農(nóng)民工子女失去受教育的機(jī)會(huì)，也加大了對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的整治難度。農(nóng)民工子女教育基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)融合進(jìn)程緩慢、高考戶籍制度的限制等因素的存在，也造成其受教育難的客觀現(xiàn)實(shí)。應(yīng)該說(shuō)，上述問(wèn)題將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在，解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。如果處理不當(dāng)，不僅會(huì)影響農(nóng)民工子女教育的進(jìn)程，也會(huì)影響戶籍學(xué)齡人口義務(wù)教育水平的提高。三、建立農(nóng)民工子女教育服務(wù)體系上海開展農(nóng)民工子女教育中所面臨的難題在全國(guó)具有一定的普遍性。本文認(rèn)為，要從根本上解決大城市農(nóng)民工子女受教育難的問(wèn)題，必須從戰(zhàn)略的高度對(duì)相關(guān)制度加以改革和創(chuàng)新。首先，必須適應(yīng)農(nóng)民工群體的發(fā)展特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)變。一是教育機(jī)制從政策保障向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工子女教育是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，近年來(lái)，雖然各地已經(jīng)構(gòu)建了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的基本制度框架和保障機(jī)制，但如何進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民工子女教育的“兩為主”原則，如何解決教育財(cái)政政策和教育入學(xué)政策的問(wèn)題，如何解決區(qū)域內(nèi)部教育資源不均、負(fù)擔(dān)不均的問(wèn)題，仍需要從制度層面進(jìn)行創(chuàng)新，使現(xiàn)有的工作系統(tǒng)化和規(guī)范化。二是教育目標(biāo)從教育機(jī)會(huì)公平向教育內(nèi)涵拓展轉(zhuǎn)變。流動(dòng)人口家庭化、常住化的發(fā)展趨勢(shì)充分說(shuō)明，應(yīng)該改革以戶籍學(xué)齡人口為對(duì)象的義務(wù)教育管理模式，建立覆蓋常住學(xué)齡人口的義務(wù)教育管理和服務(wù)機(jī)制。相應(yīng)地，農(nóng)民工子女教育的內(nèi)涵必須進(jìn)一步拓展。也就是說(shuō)，不僅要解決義務(wù)教育起點(diǎn)的公平問(wèn)題，還要關(guān)注農(nóng)民工子女義務(wù)教育過(guò)程和教育結(jié)果的公平問(wèn)題。在關(guān)注農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題的同時(shí)，還要逐步解決初中后教育的通道問(wèn)題。其次，應(yīng)該秉持“統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域調(diào)配、多方投入、重點(diǎn)扶持”的指導(dǎo)思想。統(tǒng)籌發(fā)展，是指將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入本市義務(wù)教育的統(tǒng)一范疇，將戶籍基礎(chǔ)教育改革與農(nóng)民工子女義務(wù)教育的實(shí)施有機(jī)結(jié)合。區(qū)域調(diào)配，是指根據(jù)農(nóng)民工子女的數(shù)量分布及求學(xué)需求，對(duì)全市存量教育資源加以統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)農(nóng)民工子女教育實(shí)施跨區(qū)域資源配置。多方投入，是指“兩為主”原則體現(xiàn)了政府公共服務(wù)的一個(gè)基本價(jià)值，但并不意味著強(qiáng)化傳統(tǒng)的政府管理模式，也不意味著強(qiáng)化政府包攬一切的做法。強(qiáng)調(diào)在農(nóng)民工子女上學(xué)問(wèn)題上以“公辦學(xué)校為主”的方針并不是排斥其他社會(huì)力量、尤其是民間資本和“民辦學(xué)校”參與農(nóng)民工子女的教育。重點(diǎn)扶持，是指對(duì)符合條件的農(nóng)民工子女學(xué)校，通過(guò)重點(diǎn)扶持的方式，改善辦學(xué)條件、提高師資水平、保證教學(xué)質(zhì)量。最后，應(yīng)該依據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)的特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育管理體制和流動(dòng)人口管理機(jī)制加以改革和創(chuàng)新。具體的政策建議包括：(1）強(qiáng)化和改善政府的公共服務(wù)職能，將農(nóng)民工子女教育資源納入城市社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。其一，根據(jù)各區(qū)域人口變動(dòng)的不同情況決定教育資源的配置方向。市級(jí)財(cái)政要加大對(duì)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)縣尤其是農(nóng)民工子女集聚的區(qū)縣的支持力度，將農(nóng)民工子女教育納入城市社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將較多承擔(dān)農(nóng)民工子女就學(xué)的學(xué)校建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，以增加教育資源短缺區(qū)域公辦教育資源的供給，提高這些區(qū)縣公辦學(xué)校接受外來(lái)流動(dòng)人口子女的能力。其二，通過(guò)對(duì)外來(lái)務(wù)工者居住地的規(guī)劃引導(dǎo)，及時(shí)調(diào)整不同區(qū)域?qū)W校的設(shè)點(diǎn)布局，使其與新的人口格局相適應(yīng)。為分散農(nóng)民工子女居住和就學(xué)的密度，大城市市區(qū)相關(guān)政府部門要對(duì)有穩(wěn)定工作的外來(lái)務(wù)工人員的居住地予以相應(yīng)的規(guī)劃和布局。(2）統(tǒng)籌農(nóng)民工子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，建立經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生的專項(xiàng)基金。其一，構(gòu)建義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給的統(tǒng)籌模式，解決區(qū)縣之間教育資源負(fù)擔(dān)不均的問(wèn)題。鑒于農(nóng)民工居住相對(duì)集中、具有高流動(dòng)性的特性，為了緩解義務(wù)教育資源區(qū)域性供給的矛盾，建議構(gòu)建關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地接受完全義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給模式。根據(jù)該供給模式，將從中央返還給流入地市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府的稅收中按一定比例直接提取一筆資金作為農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的專款。由于中央稅收返還所采用的是基數(shù)法，因此這一供給模式的實(shí)質(zhì)在于：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人均GDP也較高的地區(qū)，在為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育資源上也更有能力承擔(dān)較多的義務(wù)和責(zé)任。其二，建立專項(xiàng)基金，解決經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)民工子女教育費(fèi)用緊張和流動(dòng)就學(xué)成本高的問(wèn)題。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，就讀于公辦學(xué)校和農(nóng)民工子女學(xué)校的農(nóng)民工子女，大多數(shù)家庭只能“勉強(qiáng)”承擔(dān)學(xué)雜費(fèi)。2010年將農(nóng)民工子女學(xué)校納入民辦教育管理后，辦學(xué)條件及師資力量將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但同時(shí)入學(xué)的各項(xiàng)費(fèi)用也會(huì)相應(yīng)地有所提高。為此建議，一要降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、減少收費(fèi)項(xiàng)目，建立適合農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)狀況的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少校服費(fèi)、伙食費(fèi)、交通費(fèi)等若干費(fèi)用，并給予一定的費(fèi)用減免和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)。二是應(yīng)以城市教育附加費(fèi)及通過(guò)社會(huì)贊助等方式建立專項(xiàng)基金，通過(guò)設(shè)立助學(xué)金、減免費(fèi)用、免費(fèi)提供教科書等方式，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工子女就學(xué)。(3）構(gòu)建學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育“四教統(tǒng)籌”的農(nóng)民工子女特色教育體系。包括積極發(fā)展農(nóng)民工子女學(xué)前教育、完善農(nóng)民工子女義務(wù)教育、逐步開放農(nóng)民工子女初中后教育的通道。由于目前大城市戶籍制度改革尚未破冰，加上高考教育體制的限制，因此現(xiàn)階段完全開放農(nóng)民工子女初中后教育通道尚不可行。本文建議采用“逐步放開，條件準(zhǔn)入，成本分?jǐn)?，市?chǎng)操作”的方式。逐步放開，是指先開放中等職業(yè)教育，再逐步過(guò)渡到普通高中。在上海，中等職業(yè)教育目前正處于試點(diǎn)階段，要密切關(guān)注試點(diǎn)期的需求變化動(dòng)向，試點(diǎn)成功后再逐步推廣，同時(shí)建立中等職業(yè)教育向高等職業(yè)教育過(guò)渡的銜接通道。條件準(zhǔn)入，是指制訂一定的準(zhǔn)入條件，以限制政策導(dǎo)向可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)。建議根據(jù)外來(lái)務(wù)工人員在滬經(jīng)濟(jì)活動(dòng)年限和職業(yè)分類以及貢獻(xiàn)的大小，進(jìn)行評(píng)分，符合條件的頒發(fā)“綠卡”，并提供與戶籍人口同等的待遇，其子女可以享受流入地的城市福利，包括接受高中教育和職業(yè)教育的平等權(quán)益。成本分?jǐn)?，是?/p>