國際經(jīng)驗對我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的啟示

國際經(jīng)驗對我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的啟示

面向農(nóng)村的合作金融在世界各國有著悠久的發(fā)展歷史，自20世紀90年代以來，它也取得了顯著的成就。從國際經(jīng)驗來看,合作金融事業(yè)在各國經(jīng)濟發(fā)展中都發(fā)揮了積極作用,體現(xiàn)了合作金融在市場經(jīng)濟環(huán)境中的強大生命力;另一方面,各國合作金融起源和成長于互不相同的具體經(jīng)濟環(huán)境和歷史傳統(tǒng)的背景下,各國的合作金融不存在完全一致的具體模式,合作金融機構本身也隨時間和經(jīng)營環(huán)境的變化而調(diào)整。當前中國的農(nóng)村合作金融發(fā)展事業(yè)可以借鑒國際經(jīng)驗。本文以下首先綜合考察合作金融在世界主要國家和地區(qū)發(fā)展歷程并概括主要發(fā)展經(jīng)驗,然后結合中國情況探討近期內(nèi)應當著重考慮解決的幾個重要問題。一、信用發(fā)展情況信用合作社是合作金融的基本形式,最早出現(xiàn)于19世紀的歐洲,20世紀初擴散到歐洲以外的地區(qū),包括一些亞洲和美洲國家。第二次世界大戰(zhàn)結束后,信用合作社在全世界范圍內(nèi)得到加快發(fā)展并日趨普及。但是,信用合作社作為一種面向農(nóng)村經(jīng)濟和城鎮(zhèn)中低收入群體及中小企業(yè)的金融服務機構在各國的發(fā)展是很不平衡的。成立于70年代的“信用合作社世界理事會”(WorldCouncilofCreditUnions,Inc.,該機構現(xiàn)有86個會員國或會員地區(qū))從90年代中期起定期匯總和公布各國和各地區(qū)信用社發(fā)展情況的統(tǒng)計。統(tǒng)計覆蓋的地區(qū)有亞洲、北美洲、歐洲、拉丁美洲、加勒比海、南太平洋和非洲。從表1可以看出,目前已被統(tǒng)計在內(nèi)的全世界信用合作社數(shù)目達到近38000個,它們的成員人數(shù)超過1億(另按國際合作社聯(lián)盟InternationalCo-operativesAlliance的統(tǒng)計,1999年時包括中國在內(nèi)全世界各地區(qū)合作社成員總人數(shù)超過7億),儲蓄總額超過4000億美元,貸款總額超過3000億美元,資產(chǎn)總額超過4700億美元(這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)均不包括中國情況在內(nèi))。在1995～1999年期間,這些信用社成員數(shù)目年均增長3.4%,儲蓄額年均增長7.4%,貸款額年均增長8.5%,資產(chǎn)額年均增長7.8%。分地區(qū)看,亞洲擁有信用合作社的數(shù)目最多,接近14000個,但就信用合作社成員數(shù)目、儲蓄總額、貸款總額和資產(chǎn)總額等指標來看,北美洲地區(qū)的信用合作社為全世界各大洲之最。從表2可看出,北美洲平均每個信用合作社有成員人數(shù)超過7000,儲蓄額接近3500萬美元,貸款額2700萬美元,資產(chǎn)額4000萬美元,分別遠遠超過世界平均水平的2670成員數(shù)目,儲蓄額1080萬美元,貸款額830萬美元,及資產(chǎn)額1250萬美元。經(jīng)過多年的發(fā)展演變,一些主要發(fā)達國家的信用合作金融形成了各具特色的體系和運行模式,一些新的信用合作機構也出現(xiàn)在發(fā)展中國家。(一)聯(lián)邦機構的法人及保險機構信用合作社在美國出現(xiàn)晚于歐洲國家,但在20世紀20年代前后信用合作社在美國得到較快發(fā)展。美國國會在1934年通過了“聯(lián)邦信用社法”(該法后來經(jīng)過多次修改和補充)。聯(lián)邦政府隨后成立了專門的信用社全國管理局(NCUA)。除聯(lián)邦政府管理機構外,各州也有自己的監(jiān)管機構或專職官員。全國性的行業(yè)協(xié)會如“信用社全國協(xié)會”(CUNA)和專門為信用社及其成員提供資金周轉和保險等服務的機構在20年代后陸續(xù)出現(xiàn)在美國,支持各種類型的信用合作組織在美國的發(fā)展。與對其他金融機構一樣,美國對信用社的監(jiān)管采取聯(lián)邦政府和州政府兩種監(jiān)管主體制度。信用社可選擇在聯(lián)邦機構注冊,也可選擇在一州政府注冊;可以選擇參加聯(lián)邦存款保險體系,也可選擇參加其他保險機構。不同的州政府對信用社的注冊要求和監(jiān)管要求不盡相同。出于加強信息交流和有效監(jiān)管的目的,1965年各州政府成立“各州信用社監(jiān)督專員全國協(xié)會”(NASCUS),該官方性協(xié)會成員來自48州及幾個附屬地。截至2000年6月底,在聯(lián)邦政府注冊的信用社共有6468家,其服務客戶達4400萬人,在各州政府注冊有4872多家,服務客戶達3000萬。參加聯(lián)邦和州注冊信用社的成員總數(shù)超過7000萬,存款余額接近3400億美元,貸款余額接近2500億美元,資產(chǎn)總額達3800億美元。除信用社以外,美國還有一些合作銀行和帶有合作性質(zhì)的儲蓄貸款協(xié)會(S&Ls)或儲蓄銀行。最有名的合作銀行是國民合作銀行(NCB)。該合作銀行由美國國會特許授權建立,聯(lián)邦政府給予資助。此后很快在1981年被“私有化”為完全的合作所有性質(zhì),由其現(xiàn)在的1800位顧客所擁有(這種政府先出資后撤資的方式也曾應用于早期的聯(lián)邦土地銀行,這些土地銀行后來大都轉變?yōu)榫哂泻献餍再|(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構)。截至2000年底,NCB擁有存款總額1.5億美元,總資產(chǎn)1.7億美元。NCB在美國各地設有許多分支機構,開辦許多金融業(yè)務,面向城鄉(xiāng)中低收入群體。儲貸協(xié)會或儲蓄銀行有的是合作性質(zhì)(所有者即為存款者,此也稱為互助性質(zhì)),有的是股份性質(zhì)(入股者為所有者)。通常說來,互助性質(zhì)的金融機構不得通過招募外來股份來吸收和增加資金。20世紀70年代以后,一些互助性質(zhì)的儲貸協(xié)會或儲蓄銀行在存款賬戶管理體制發(fā)生變革和尋求快速擴張的背景下,紛紛改制為股份性質(zhì),有的在80年代末遭受危機。與信用社一樣,儲貸協(xié)會或儲蓄銀行有的是在聯(lián)邦政府注冊,有的在州政府注冊,有的參加了聯(lián)邦存款保險體系,有的選擇了其他保險機構或未參加任何存款保險安排。(二)合作金融組織德國是信用合作社的誕生地。1846年德國發(fā)生農(nóng)作物歉收和饑荒,舒爾茨(HermanSchulzeDelitzsch)萌發(fā)通過建立合作性質(zhì)的面粉廠和面包店為普通市民節(jié)省開支以便度過難關的念頭并將之付諸實踐。1850年他進一步將此觀念運用于信貸領域,建立了城鎮(zhèn)信用合作社。該信用社被成為“人民的銀行”(在德國又叫“大眾銀行”,Volksbank)。與此同時,另一德國人雷發(fā)巽(FriedrichRaiffeisen)專注于如何向農(nóng)民提供信貸支持的問題于年組建Union,該社被認為是世界上第一個農(nóng)村信用合作社,專門向農(nóng)民提供信貸以便他們購買牲畜、農(nóng)具、種子等。該信用社組織后來發(fā)展成為雷發(fā)巽銀行(Raiffeisenbank)。舒爾茨和雷發(fā)巽的合作金融組織各自在后來得到進一步發(fā)展和擴大,并形成了德國的兩大合作金融系統(tǒng)。1932年,這兩大合作金融系統(tǒng)合并,組建成新的德國合作銀行系統(tǒng)(DeutscheGenossenchaftsbank,簡稱DG),同時,大眾銀行和雷發(fā)巽銀行繼續(xù)作為合作銀行而存在。這一合作金融體系在德國延續(xù)至今。在德國合作金融體系中,基層合作金融組織是信用合作社,它們?yōu)楠毩⒎ㄈ?存款者為所有者,依據(jù)1人1票的投票方式進行組織安排和經(jīng)營方針決策;第二層是區(qū)域性的合作社聯(lián)盟(也叫合作銀行),但合作銀行既有合作性質(zhì)的(即由轄區(qū)內(nèi)各個獨立的信用社所有),也有股份性質(zhì)的(除轄區(qū)內(nèi)信用社認購股份外,也吸收外來股份);第三也即最高層次為中央合作銀行(即DGbank),它為各地區(qū)合作銀行所擁有,但采用股份形式?；鶎有庞煤献魃绮扇∶裰鞴芾矸绞?社員就是所有者并且是服務對象(過去信用社的貸款對象必須是存款戶,但后來這一規(guī)定逐漸被放寬)。地區(qū)合作銀行向基層信用社提供資金支付和結算服務與短期再融資服務,并可借入外部資金,開展證券投資業(yè)務和國際銀行業(yè)務。DGbank則幾乎完全是一家全能性的現(xiàn)代銀行機構,除了向地區(qū)合作銀行提供全國性的支付和結算服務以及短期再融資服務外,可以從事多種金融業(yè)務。DGbank近年來一直在《財富》“全球500大企業(yè)”中榜上有名(2000年排名為第401位)。德國也有許多儲蓄銀行,而且也采用與其合作金融相類似的三級組織體系,即地方儲蓄銀行、地區(qū)儲蓄銀行和中央儲蓄銀行。但與別的國家不一樣的是,德國儲蓄銀行不具有任何合作性質(zhì),均為各級政府出資組建,原為政府部門出于政策性目的而建立的非贏利性金融機構,主要為中低收入群體居民服務,為公共機構提供優(yōu)惠貸款,并投資于地方經(jīng)濟發(fā)展項目。(三)合作型金融組織英國是現(xiàn)代合作事業(yè)的發(fā)源地,但信用合作事業(yè)的出現(xiàn)稍晚于德國。1872年,英國合作批發(fā)協(xié)會(CWS)成立貸款與儲蓄部,正式進入信用合作領域。該部后來發(fā)展成為專門的合作銀行,并繼續(xù)與合作批發(fā)協(xié)會保持密切關系。此模式一直延續(xù)至今。20世紀70年代以來,合作銀行在存貸業(yè)務上推出許多新舉措,與普通商業(yè)銀行的區(qū)別越來越小。但是,合作銀行通過在中小城鎮(zhèn)或大城市的非鬧市區(qū)開辦營業(yè)所,延長營業(yè)時間,側重為中小企業(yè)提供貸款,放寬個人賬戶開設條件等等措施,繼續(xù)突出其面向城鄉(xiāng)中低收入群體服務的經(jīng)營特色。2000財務年度末,英國合作銀行存款額為51.9億英鎊,貸款額為33.6億英鎊,資產(chǎn)額67.9億英鎊,稅前利潤達到9630萬英鎊。合作銀行經(jīng)營的地域覆蓋范圍繼續(xù)以英格蘭為主,而在聯(lián)合王國的威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭等地區(qū)各自有一些小規(guī)模的合作金融組織。在英國金融業(yè)發(fā)展過程中,出現(xiàn)過具有合作性質(zhì)的另兩種金融機構。一是信托儲蓄銀行(TSB),二是房屋貸款協(xié)會(或叫房屋按揭社,buildingsociety)。信托儲蓄銀行出現(xiàn)于18世紀初,當時的經(jīng)營特點面向中低收入群體吸收小額存款,將匯聚起來的存款資金轉存于其他金融機構(例如商業(yè)銀行)以賺取利息,并將利息收入分配給各位儲蓄者。信托儲蓄銀行為中低收入者提供了一個便利的利息收入渠道,但并不涉及會員存款者的貸款需求問題。后來,英國政府出面組織郵政儲蓄銀行,大規(guī)模吸收小額存款或投資,并規(guī)定所有吸收來的儲蓄資金只能投資于政府債券。信托儲蓄銀行由此面臨新的競爭者,被迫進行經(jīng)營方針調(diào)整,其原有的合作性質(zhì)亦隨之消失。房屋貸款協(xié)會實質(zhì)上是一種以合作方式進行個人集資購房的安排。18世紀末最早出現(xiàn)的時候,該安排帶有固定成員和固定期限的特點,19世紀初就演變?yōu)殚_放式、永久性的金融機構了。存款者或入股者為協(xié)會會員,他們的目的是從協(xié)會取得購買房屋的貸款,并承諾分期償還貸款。由于其合作性質(zhì)房屋貸款協(xié)會的貸款利率可以定得相對低(相對其他資金來源而言);由于風險控制和管理成本低,房屋貸款協(xié)會的存款利率又相對高(相對商業(yè)銀行而言)。20世紀初,房屋貸款協(xié)會在英國發(fā)展到頂峰時期,數(shù)目多過2000家,平均每個10萬人口的城鎮(zhèn)皆有一個房屋貸款協(xié)會。英國國會在1870年代通過了專門法律約束房屋貸款協(xié)會的經(jīng)營活動,并指定友誼社首席注冊官同時負責房屋貸款協(xié)會的監(jiān)管事務。友誼社(friendlysociety)是一種互助儲蓄的金融組織,也有悠久歷史。20世紀70年代以后,英國的許多房屋貸款協(xié)會加快了相互合并的進程,調(diào)整經(jīng)營方針,朝著商業(yè)銀行化方向轉變。(四)互助信貸revivi養(yǎng)及國際合作信用法國是發(fā)達國家中歷史上小農(nóng)經(jīng)濟較為發(fā)展、農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中長時期占有重要地位的一個。20世紀90年代中期,農(nóng)業(yè)占法國國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.9%,占全社會就業(yè)人口的4.7%,兩個指標都高于其他許多發(fā)達國家。由于這種關系,農(nóng)業(yè)信貸及信用合作事業(yè)在法國得到廣泛發(fā)展,并自20世紀20年代起逐步形成了多個合作性金融機構同時并存的局面。最有代表性的3個合作性金融機構是農(nóng)業(yè)信貸銀行(Créditagricole),互助信貸(CréditMutuel),和大眾銀行集團(BanquesPopulairesGroup)。此外還有互助信貸全國聯(lián)盟(ConfédérationNationaleduCréditMutuel)和合作信用中央局(CaisseCentraldeCréditCoopératif)等機構。法國的三大農(nóng)業(yè)信貸或合作信用機構都具有同時兼有“自下而上”和“自上而下”的體制特征?！白韵露稀敝冈诨A層次的機構都是合作性質(zhì)的,由大量分散的小儲戶或社員所擁有,他們行使民主管理權;到中間層次,即區(qū)域性的省級聯(lián)合組織層次,管理成員同時由基層代表和中央機構委派代表組成;在中央層次的組織機構,省級聯(lián)合組織按輪流原則派出代表充任理事會委員,但更多的理事會委員來自國會、行政當局及相關專業(yè)人士團體。這種混合體制一方面體現(xiàn)合作性質(zhì),便于吸引廣大的中小儲戶的參與,另一方面又有利于政府對合作金融或農(nóng)業(yè)信貸活動的規(guī)范和調(diào)節(jié),發(fā)揮有關金融機構的專業(yè)化經(jīng)營優(yōu)勢。與德國合作金融機構相類似的是,法國的省級和中央級合作金融或農(nóng)業(yè)信貸機構事實上從事著多種金融服務業(yè)務,有的已經(jīng)變成全能性綜合金融服務機構,涉及銀行、證券投資、保險、外匯等許多領域。其中,農(nóng)業(yè)信貸銀行現(xiàn)在已成為僅次于合并后的BNPParibas法國第二大銀行集團,在2000年《財富》“全球500大企業(yè)”中排名第98位。(五)中央機構的運作日本在第二次世界大戰(zhàn)結束前后借鑒歐美國家的經(jīng)驗,在國內(nèi)廣泛推廣合作金融服務業(yè)務,陸續(xù)分別建立了信用金庫(1951年專門立法,下同),信用協(xié)同組合(信用合作社,1949年),勞動金庫(1953年),商工組合中央金庫(1936年),農(nóng)林中央金庫(1943年)。所有這些合作金融組織都分別有自己的基層機構和中央機構,并有相關行業(yè)協(xié)會。這些合作金融組織的基層機構具有較強的合作色彩,但在中央機構層次上,政府部門或政府官員擁有較大的實際控制權或影響力。農(nóng)林中央金庫是面向農(nóng)村地區(qū)的信用合作系統(tǒng)。農(nóng)林中央金庫雖然根據(jù)1943年同名立法而建立,但它的基層組織和中間組織卻是根據(jù)1947年的“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法”而建立起來。基層組織是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合,簡稱“農(nóng)協(xié)”。不是所有的農(nóng)協(xié)都從事信用合作業(yè)務。從事信用合作業(yè)務的農(nóng)協(xié)面向農(nóng)村居民吸收存款和發(fā)放貸款。20世紀70年代以后,隨著日本農(nóng)村結構改造任務的基本完成,農(nóng)協(xié)的貸款業(yè)務出現(xiàn)一定程度的萎縮。農(nóng)協(xié)開始將部分資金轉投于農(nóng)林中央金庫的中間組織,信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(簡稱“信農(nóng)聯(lián)”)。信農(nóng)聯(lián)除了對農(nóng)協(xié)提供再融資等服務外,還向非會員提供金融服務。最高層次的農(nóng)林中央金庫除向基層和中間機構提供服務外,還從事資金劃撥周轉、農(nóng)林債券發(fā)行及后來批準的部分證券投資業(yè)務等。(六)亞非拉農(nóng)村地區(qū)的信用合作植根于農(nóng)村經(jīng)濟的信用合作社很早就自發(fā)地出現(xiàn)在一些發(fā)展中國家。美國信用社普及過程的推動者之一曾于1907年訪問印度,“發(fā)現(xiàn)”了那里的農(nóng)村信用合作社并為此進行實地考察他返回美國后積極組建信用社,在美國信用合作社發(fā)展歷史上起了重要作用。近幾十年來,南亞次大陸的印度和巴基斯坦等國都建立了比較完整的合作金融組織體系,從基層的信用社到地方中心信用社聯(lián)合組織再到邦合作銀行,各個層次幾乎一應俱全,并有中央政府建立的各種政策性金融機構的輔助支持。但是,盡管在組織形式上取得了這些成就,信用合作社在這些國家的實際發(fā)展成就是有限的。南亞地區(qū)的廣大農(nóng)村中,繼續(xù)盛行高利貸和各種非規(guī)范金融活動。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展雖然曾受益于20世紀60～70年代的綠色革命,但總體發(fā)展速度是不夠快的,經(jīng)濟結構變化相當緩慢。第二次世界大戰(zhàn)結束以后,許多亞非拉民族獲得了政治獨立并走上自主發(fā)展道路。合作社組織方式也隨之在廣大的亞非拉農(nóng)村地區(qū)普及開來。信用社作為一種合作金融方式也在各地區(qū)得到多樣化的發(fā)展。由于各民族國家的政治社會制度和文化宗教背景的差別,各國信用合作社的組織形式、經(jīng)營方法和實際效果之間有很大的不同之處。在許多發(fā)展中國家的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū),輪會(ROSCA)一類的互助儲金會繼續(xù)是初級合作金融的主要形式。此外,親友信用、商人信用和典當行信用等也是日常信貸活動中常見的形式。國際學術界自20世紀70年代以來對發(fā)展中國家各種微型金融活動[microfinance,或microcredit(小額信貸)]進行了大量研究。許多研究者認為初級合作金融在微型金融活動領域中有廣泛用途。近來受到國際社會廣泛贊揚的農(nóng)村合作金融模式是孟加拉鄉(xiāng)村銀行(GrameenBank)。該銀行由接受過正規(guī)高等教育的孟加拉學者MuhammadYunus(穆罕默德·尤努斯)于1976年創(chuàng)辦,其宗旨是向農(nóng)村地區(qū)追求自我就業(yè)的窮人提供小額流動資金貸款。鄉(xiāng)村銀行的資金組織方式看上去并不是合作性質(zhì)的,但它的運作方式卻采用了合作原則。按照鄉(xiāng)村銀行的貸款計劃,來自同一地區(qū)從事相似活動的貸款申請者被編為一組,借款小組成員中任何一員若出現(xiàn)投資失敗或違約情況,其他成員的借款計劃便會受到不利影響。這種安排不僅使借款小組成員相互監(jiān)督而且相互幫助,共同努力完成投資經(jīng)營計劃。大量報道說孟加拉鄉(xiāng)村銀行取得了巨大成功。到2000年底時,鄉(xiāng)村銀行總共向當?shù)氐某嘭氹A層提供了相當于26億美元的貸款,平均每筆貸款規(guī)模為70美元(580人民幣元),貸款償還率在95%以上(當?shù)仄渌愋唾J款的平均償還率為30%～40%,利率在100%以上)。孟加拉鄉(xiāng)村銀行近來積極爭取來自歐美地區(qū)的國際資助,舉辦各種技術咨詢培訓活動,并將合作經(jīng)營方式推廣到租賃等領域中。一些國際機構高度稱贊孟加拉鄉(xiāng)村銀行在反貧困和支持婦女就業(yè)中作出的貢獻。二、國際金融發(fā)展經(jīng)驗的基本總結從上面扼要介紹的各國情況來看,我們可以就以信用合作社為主的合作金融發(fā)展國際經(jīng)驗總結出以下幾個基本觀點。(一)合作金融組織的經(jīng)濟優(yōu)勢信用合作社作為合作金融的一種基本形式,出現(xiàn)在19世紀正在進行工業(yè)革命或展開工業(yè)化進程的若干歐洲國家,后來又出現(xiàn)在歐洲以外的地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)大戰(zhàn)結束后,工業(yè)革命可以說在歐美主要國家已經(jīng)完成,它們朝著進一步的現(xiàn)代化方向發(fā)展。在這個時候,信用合作社或合作銀行繼續(xù)在這些國家發(fā)展,有的國家如美國在這一時期甚至出現(xiàn)信用合作社加快發(fā)展的趨勢。工業(yè)化國家的早期發(fā)展階段和晚近發(fā)展階段都目睹了合作金融的發(fā)展。同時,合作金融也不是發(fā)達國家特有的現(xiàn)象。在許多發(fā)展中國家,各種形式的合作金融組織不斷涌現(xiàn),并正在發(fā)揮著對平衡經(jīng)濟增長的推動作用。合作金融組織的強大生命力是它們的經(jīng)濟優(yōu)勢的體現(xiàn)。合作金融組織的經(jīng)濟優(yōu)勢可以從兩個方面來考察。一是相對于傳統(tǒng)的正規(guī)的金融機構(如商業(yè)銀行)的經(jīng)濟優(yōu)勢。大多數(shù)基層合作金融組織建立在地理上相對集中、職業(yè)背景相似、結成互助關系的會員的基礎上,業(yè)務相對單一,信息比較充分,管理成本相對低,風險相對低,因此能夠向會員提供有競爭力的利率價格。大型商業(yè)銀行通常面向復雜的社會群體,設有多層管理組織結構,風險來源多樣并且易變,需要較大規(guī)模的資本金和準備金,其利率水平與一國的貨幣市場利率相掛鉤,日益難以對存款資金支付有充足吸引力的利息率。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的傳統(tǒng)的正規(guī)金融機構在發(fā)展的同時也為合作金融組織留下了巨大市場空間。合作金融組織還具有相對于非正規(guī)金融活動的經(jīng)濟優(yōu)勢。非正規(guī)金融活動往往集中在分散的、常常是偶然發(fā)生的個人金融需要領域,而且對交易雙方而言都缺乏必要的法律約束和保障。因此,非正規(guī)金融活動通常伴隨遠遠偏離市場水平的利率,存在較為嚴重的違約風險。社會成員通常是在沒有可適用可選擇的規(guī)范金融服務的背景下才進入非規(guī)范金融交易。相應地,合作金融組織對參加者各方的權利義務通常都有明確的界定,會員與組織之間、會員與會員之間有著較為充分的信息交流,違約風險可被嚴格控制,利率可被確定在一個合理的范圍內(nèi)。運行良好的合作金融組織有著對非規(guī)范金融交易的巨大替代作用。(二)合作金融組織在合作社運動和合作金融發(fā)展的100多年的歷史中,許多代表人物和機構都對合作社和信用合作社的原則和精神進行了探討和歸納。包括聯(lián)合國、國際勞動組織、世界銀行、國際合作社聯(lián)盟和信用社世界理事會等國際機構近年來也對合作金融或信用合作社的基本原則和精神進行了概括。各種定義或表述不盡相同,但合作運動的自愿、民主和互利等核心原則都得到普遍的承認和高度的重視。信用合作社或合作金融的經(jīng)濟優(yōu)勢也正是基于這些基本核心原則。信用合作社或合作金融在各國的具體實踐盡管有著各不相同的特點,但成功的實踐都遵循了這些核心原則。由于各國經(jīng)濟發(fā)展歷史背景的差別以及社會文化傳統(tǒng)的差別,合作金融在各國的發(fā)展也自然地印上了各國各地區(qū)的烙印。歐洲各國的合作金融組織與美國的信用合作社在組織結構上就有十分明顯的區(qū)別。歐洲大陸國家基本上都形成了統(tǒng)一的分級信用合作體系,即從基層信用社到地區(qū)信用社聯(lián)合組織再到中央組織機構,而在美國,普遍流行的是單一信用社組織結構,即一個信用社即為獨立注冊獨立運作的合作金融機構,通常不依附于其他機構(近年來的情況有所變化)。在歐洲各國之間,相似的信用合作機構在具體運作上也互有區(qū)別。如英國和荷蘭等國都形成了單個合作銀行突出發(fā)展的格局,合作銀行都緊跟時代潮流,高舉“綠色銀行”或“生態(tài)銀行”的旗幟,但英國的合作銀行與荷蘭的合作銀行之間也有很大區(qū)別。后者不僅有前者所沒有的基層合作銀行機構,而且特別注重綜合業(yè)務的發(fā)展和在海外的分支機構發(fā)展。以德國和法國的信用合作體系而言,兩者在分層組織結構上有很多類似特征,但政府介入的程度卻有顯著區(qū)別。在法國,中央政府和省級政府分別都顯著介入信用合作體系,擁有對信用合作事務的重要影響。傳統(tǒng)的正規(guī)金融機構的發(fā)達和普及程度、其他合作性金融機構或非規(guī)范金融活動的競爭程度以及政府與經(jīng)濟的一般關系等都是影響各國合作金融發(fā)展特色的重要因素。在英國,信用合作社興起的時候,住房按揭社一類的合作性金融機構已經(jīng)大量出現(xiàn),具有合作性的儲蓄銀行也正在被納入政府規(guī)范的金融體系中,信用合作社的發(fā)展空間相對縮小。在實行聯(lián)邦制的美國和印度等國,中央政府并不承攬組建或監(jiān)管合作金融事業(yè)的全部事務,而州或邦政府同時發(fā)揮著十分重要的作用。在美國,信用合作社興起的時候,提供支付服務的商業(yè)銀行和證券投資等服務的金融機構已經(jīng)相當發(fā)達和普及。這種背景使得美國的信用合作社比較專注于對會員的存款和貸款服務,它們通常沒有內(nèi)在動力朝著綜合銀行或綜合金融機構方向發(fā)展(這與歐洲大陸國家形成鮮明對比)。(三)主體結構的變化各國的合作金融組織多數(shù)在一定的地域范圍、針對一定的居民群體并出于某種相對專一的目的而建立起來的例如針對城鎮(zhèn)中低收入群體或自我就業(yè)的農(nóng)村居民群體而建立的互助儲蓄、集資購房、消費者信貸、個體工商信貸或農(nóng)業(yè)信貸等等目的。在合作金融組織形成時期,合作金融組織資金來源和資金運用的范圍與方式等皆有相當明確的約定和模式,其組織形式也有相應的制度安排和結構。隨著時間進程,合作金融組織的業(yè)務規(guī)模不斷擴大,參與者越來越多,參與者自身的收入和經(jīng)濟狀況逐漸變化,他們對合作金融組織的需要也隨之出現(xiàn)一些變化。另外,競爭性金融機構的發(fā)展也會影響到合作金融機構對會員的吸引程度并促使合作金融機構對其經(jīng)營方針進行調(diào)整。此外,各國金融活動的立法改革和調(diào)整也會在很大程度影響合作金融組織市場地位和經(jīng)營方式。從國外的經(jīng)驗看,合作金融機構的組織和業(yè)務出現(xiàn)過幾個方面的重要變化。一是存款資金來源從會員擴大到非會員;二是允許設立非專用存款賬戶(普通銀行賬戶一類的活期存款賬戶);三是貸款發(fā)放從會員擴大到非會員(包括一些原來面向農(nóng)村經(jīng)濟的合作金融機構逐漸擴大面向非農(nóng)經(jīng)濟的業(yè)務);四是增加非貸款資金投放(例如政府債券和其他證券);五是從存款會員制轉變?yōu)榉稚⒌墓煞葜?股份合作制)以及完全的股份制(包括上市股份公司制);六是在規(guī)模擴大后設立中間組織結構;七是朝著綜合銀行或綜合金融機構方向發(fā)展;八是出現(xiàn)橫向的合并重組。這些變化,有的是單獨出現(xiàn)的,有的是同步性出現(xiàn)的?？偟恼f,合作金融機構在規(guī)模擴大、業(yè)務多樣化以及管理組織層次增加后,其原有的合作性質(zhì)會傾向于淡化或相對淡化。但是,這種淡化,通常伴隨著合作金融組織自身治理結構的成熟和改善,是在合作金融機構風險控制和經(jīng)營效率得到基本的制度和管理保障的背景下而發(fā)生的。合作金融機構在發(fā)展和轉型過程中有時會因倉促行為和管理失當而遭遇危機,美國儲貸協(xié)會在10多年前的經(jīng)歷表明了這一問題的嚴重性。(四)合作性合作金融機構的發(fā)展在大多數(shù)國家,政府(主要指行政當局)以不同方式或在不同程度上都介入了合作金融組織在本國的發(fā)展進程。主要的介入方式有這么幾種:一是推動專門立法和相關立法的制定和調(diào)整;二是指定或設立專門的合作金融管理機構,負責合作金融機構的審批審查等監(jiān)管事務;三是幫助設立或資助設立存款保險機制,維護包括信用合作社在內(nèi)的存款金融機構體系的正常運行;四是與合作金融組織的相關行業(yè)協(xié)會共同努力,指導合作金融機構的業(yè)務發(fā)展;五是直接委派政府代表,參與合作金融機構的管理經(jīng)營事務;六是出資參與個別合作金融機構的組建。在第一個方面,各國的做法基本相同,即通過國會(在兩院制國會中為眾議院或下議院)通過相關立法或法律修正案,行政當局自身通常并不直接頒布法令或條令。在其他方面,各國的具體做法則有很多不同之處。例如,就存款保險機制而言,有的政府未直接參與(德國),有的由政府指定金融當局負責管理和操作(英國),有的是設立專門的官方管理機構并由中央政府公開承諾存款保險(部分地體現(xiàn)在美國事例中),等等。在政府介入合作金融組織發(fā)展的各種方式中,直接委派代表和出資可以被認為是最高形式或最高程度者。但是,這兩種方式并不是各國的普遍情形。政府若出資參與合作金融組織的設立,通常是一種臨時性或暫時性措施(如美國)。政府直接委派代表,也主要限于合作金融系統(tǒng)的高層管理或中間管理層(如法國)。政府介入合作金融事務,尤其是推動制定專門立法,是合作金融在有關國家走向規(guī)范發(fā)展的關鍵步驟之一。但是,從大多數(shù)國家的經(jīng)驗來看,政府也應避免過多直接介入合作金融事務。過多直接介入,一方面有違合作金融機構的合作性質(zhì),另一方面也與市場經(jīng)濟基本原則相悖,不利于合作金融事業(yè)的健康發(fā)展。政府對合作金融的支持和管理,應當側重于推動立法建設、完善相關服務和業(yè)務指導、保護消費者權益等方面。(五)通過立法建設我國合作金融立法中的作用有無專門的立法是一個國家中合作金融是否走向規(guī)范發(fā)展道路,從根本上有別于非規(guī)范金融活動的重要標志大多數(shù)國家的合作金融事業(yè)是在相關專門立法通過之后得到蓬勃發(fā)展的。在不同法制體系的歐洲大陸國家和英美國家皆有類似情形。通過立法建設來推動合作金融事業(yè)的發(fā)展主要好處是:首先,合作金融事業(yè)的參與者各方能夠從立法中明確了解各自的基本權利、義務和風險,參與者之間形成相互制約和促進的關系;第二,法律具有相對穩(wěn)定性,有助于社會參與者形成穩(wěn)定預期和行為;第三,通過國會程序的立法可以較好地(盡管不一定總是)避免行政當局立法方式相對容易出現(xiàn)的部門利益或任意性問題,更不用說避免行政長官決策方式容易產(chǎn)生的狹隘利益和任意性問題。在多數(shù)國家中,完善立法建設的另一個層面是,有關合作金融的重大政策調(diào)整通常也通過立法修改的形式和途徑來進行。與此相對應的是,政府為管理合作金融事業(yè)而設立的專門官方機構不具備發(fā)布條例的行政權力,也不擁有解釋法律條文的權力。此外,在政府系統(tǒng)內(nèi)部,中央政府(聯(lián)邦政府)與地方政府(州、邦或省級政府)之間在立法權限和監(jiān)管權限之間有比較明確的劃分。(六)美國法上的行業(yè)協(xié)會相關行業(yè)協(xié)會的出現(xiàn)是合作金融事業(yè)走向規(guī)范發(fā)展的重要標志。合作金融的行業(yè)協(xié)會普遍存在于許多國家,尤其在那些擁有大量分散的、獨立的信用合作社或基層信用合作社的國家中(前者以美國為代表,后者以德國為代表)。不僅如此,在美國和加拿大等國中,合作金融行業(yè)協(xié)會還有數(shù)目眾多、業(yè)務范圍相互交叉的特點。以美國為例,各種信用社協(xié)會或合作金融協(xié)會多達幾十個。其中有歷史悠久、全國聞名的信用社全國協(xié)會(CUNA,成立于1934年),有專門為聯(lián)邦注冊信用社服務的協(xié)會(NAFCU,成立于1967年),有專門為企業(yè)信用合作社服務的協(xié)會(ACCU),有專門為社區(qū)信用社和校園信用社服務的協(xié)會(分別是NACCU和CCUC)等等。50個州中各有自己的信用社聯(lián)合協(xié)會。這些行業(yè)協(xié)會從事的主要工作大致可以歸為幾類:維護會員單位的權益,聯(lián)系國會和相關行政當局,代表會員單位利益影響立法和政策調(diào)整;制定行為規(guī)范,進行自律管理;為會員單位提供信息交流服務和人員培訓服務;整體營銷,幫助會員單位的業(yè)務發(fā)展。行業(yè)協(xié)會在立法中具有平衡器的作用,同時,通過自律行為又可減輕行政當局的負擔。行業(yè)協(xié)會與會員單位是服務與被服務的關系,建立在會員單位自愿和受益的基礎上。正是由于這些特點,行業(yè)協(xié)會在美國等國的合作金融領域中得到了廣泛發(fā)展,并為合作金融事業(yè)發(fā)展作出了顯著貢獻。三、不斷完善和健全組織體系與在其他國家一樣,合作金融在中國也有悠久的歷史。近幾十年來,合作金融在中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要促進作用。經(jīng)過多年發(fā)展和調(diào)整,中國農(nóng)村合作金融近年來基本形成了一鄉(xiāng)一信用合作社,一縣一聯(lián)社的格局(1999年底,全國31個省市自治區(qū)共有39516個獨立核算農(nóng)村信用社和2444個信用社聯(lián)社,同時有44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)和2109個縣級區(qū)劃數(shù))。農(nóng)村信用社及聯(lián)社在業(yè)務上統(tǒng)屬中國人民銀行領導,中國人民銀行通過其在全國各地2000多個縣支行具體負責農(nóng)村信用社的業(yè)務指導和監(jiān)管事務(包括存款準備金業(yè)務和對信用社的再貸款業(yè)務)。在農(nóng)村合作金融繼續(xù)發(fā)展進程中,不少地區(qū)的農(nóng)村信用社也暴露出相當多和相當嚴重的問題。從統(tǒng)計數(shù)字中可以看出的直接問題是許多信用社處于經(jīng)營虧損狀態(tài),積累了大量不良資產(chǎn),自有資本金不足,存款準備金不足。一些信用社成員的存款提取或貸款需求不能得到滿足或及時滿足。隱藏在這些問題背后的問題實際上是現(xiàn)行農(nóng)村信用社的體制和有關經(jīng)營人員的行為。正是出于對深層問題的考慮,現(xiàn)在提出了對中國農(nóng)村信用合作社體制進行改革和調(diào)整的任務。農(nóng)村合作金融體制改革涉及許多方面,這里僅從借鑒國際經(jīng)驗的角度,結合中國實際情況,探討三個方面的問題,并提出以下政策建議:第一,應當倡導具有多樣性的地區(qū)模式,不搞全國一律的農(nóng)村合作金融模式。從各國經(jīng)驗看,合作金融機構在成長階段帶有濃厚的自發(fā)或土生土長的特點。政府鼓勵和推廣措施以及社會活動家的推動是合作金融快速發(fā)展的有利因素,但所有這些有利因素都離不開各國各地區(qū)的社會經(jīng)濟文化特情和自然條件。在歐洲大陸國家,合作金融在一定意義上幾乎可以說是一個國家一個模式,那些國家的人口和經(jīng)濟規(guī)模在其合作金融發(fā)展早期和中期階段與中國的一個省級區(qū)劃甚至地市縣區(qū)劃差不多。更重要地是,幅員遼闊的中國其各地區(qū)之間的經(jīng)濟差別十分明顯。這里所說的地區(qū)間經(jīng)濟差別不僅指地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或發(fā)達程度上的差別,而且主要指經(jīng)濟活動方式和文化背景因素上的差別。就經(jīng)濟活動方式而言,不僅有農(nóng)林牧漁之間的差別,而且在狹義農(nóng)業(yè)內(nèi)部也有已經(jīng)高度專業(yè)化的種植業(yè)和非專業(yè)化或半專業(yè)化的種植業(yè)之分。大中城市近郊的農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)在已經(jīng)與偏遠山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟有了幾乎可說是天壤之別。在這種地區(qū)經(jīng)濟差異的背景下,推行全國一律的農(nóng)村合作金融模式很可能會帶來一些負效應,不利于合作金融組織充分發(fā)揮其對農(nóng)村經(jīng)濟增長的促進作用。允許并倡導具有多樣性的地區(qū)合作金融模式,應當相應考慮建設有彈性的合作金融組織體系。具體說,可以考慮在經(jīng)濟相對發(fā)達的農(nóng)村和大中城市近郊地區(qū)組建合作銀行,同時在相對不發(fā)達的地區(qū)繼續(xù)完善信用合作社。為此目的,對信用合作社和合作銀行的監(jiān)管權限在中央機構與地方機構之間進行適當劃分,進一步明確各類監(jiān)管機構的權限和職責,并且對合作金融監(jiān)管機構本身進行一定改革(參見以下第二點)。第二,改革農(nóng)村信用社的存款儲備金管理和存款保險制度。美國和德國等國的共同經(jīng)驗是,明確界定信用合作社的存款儲備金制度與存款保險制度,區(qū)別對待信用社與商業(yè)銀行類信貸機構。在美國,信用社存款準備金專門由“中央流動性設施”(CentralLiquidityFacility,簡稱CLF)負責管理。該機構創(chuàng)設于1978年,其性質(zhì)為“混合所有制政府企業(yè)”,一方面隸屬于全國信用社管理局(NCUA),另一方面又由各個認購其股份的信用社所有信用社短缺流動資金按照預先設定的程序和方式可從CLF獲得短期融資。但是,這種短期融資不同于信用社遭受資不抵債并需破產(chǎn)清算時所需要的對儲戶存款的賠付。美國信用社存款保險由另外的專門機構運作,即“信用社全國股份保險基金”(NationalCreditUnionShareInsuranceFund,簡稱NCSIF;該機構成立于1970年,專門負責向參見該保險基金的信用社會員提供存款保