關(guān)于保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的思考

關(guān)于保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的思考

文物保護(hù)局是國家列入國家保護(hù)名單的不可移動(dòng)文物的法律名稱。在保護(hù)文物保護(hù)單位的保護(hù)中，保護(hù)范圍和建設(shè)控制區(qū)是兩個(gè)重要的劃分和概念，這是保護(hù)文物保護(hù)單位有效保護(hù)的重要手段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)程快速蔓延的地區(qū),占地范圍較大的文物保護(hù)單位保護(hù)范圍的劃定不僅關(guān)系到文物保護(hù)單位本身的保護(hù),還關(guān)系到地方城市發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè),關(guān)系到民權(quán)、民生方面的問題。在某種程度上,保護(hù)范圍的劃定需要協(xié)調(diào)文物保護(hù)和地區(qū)發(fā)展之間的矛盾。目前,全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)規(guī)劃工作正在陸續(xù)進(jìn)行,保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定因此成為保護(hù)規(guī)劃中最為敏感和關(guān)鍵的問題?？梢哉f,抓住了保護(hù)范圍,就等于抓住了保護(hù)規(guī)劃的鑰匙。那么規(guī)劃中保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶應(yīng)該怎樣劃定,它們的現(xiàn)實(shí)意義又是如何實(shí)現(xiàn)的呢?一保護(hù)范圍應(yīng)先定后公布在國家層面上,涉及到保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶劃定的法律和文件主要有兩個(gè):一個(gè)是《中華人民共和國文物保護(hù)法》(以下簡稱《文物法》)及其實(shí)施條例;另一個(gè)是《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》(以下簡稱《保護(hù)規(guī)劃編制要求》)?！段奈锓ā返谑鍡l規(guī)定:“各級(jí)文物保護(hù)單位,分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級(jí)人民政府劃定必要的保護(hù)范圍……”第十八條規(guī)定:“根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶,并予以公布……”《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定:“全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市人民政府的文物行政主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定并公布。省級(jí)、設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)和縣級(jí)文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),由核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府的文物行政主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定并公布?！币陨戏蓷l文說明,各級(jí)文物保護(hù)單位都必須劃定保護(hù)范圍,可以劃定建設(shè)控制地帶,并且保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶都是由相應(yīng)的人民政府劃定和公布的,是具有法律意義的概念。在《保護(hù)規(guī)劃編制要求》)出臺(tái)之前,保護(hù)范圍一直是文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的死穴。因?yàn)橹罢嫉谋Ｗo(hù)范圍有相當(dāng)大的一部分都是不合理的,直至現(xiàn)在,保護(hù)規(guī)劃中對(duì)保護(hù)范圍進(jìn)行重新劃定和修整仍然是規(guī)劃的重要任務(wù)之一。早期的保護(hù)范圍的劃定和描述很多都是文物四周向東、西、南、北各外擴(kuò)多少米,建設(shè)控制地帶再外擴(kuò)多少米,以至于很多時(shí)候保護(hù)范圍會(huì)被稱作“四至”,也就是四個(gè)方向都到哪里。這種劃定方式多數(shù)時(shí)候沒有關(guān)注周邊環(huán)境要素,有時(shí)甚至無法操作。早期的保護(hù)范圍劃定不合理具有普遍性。首先這種劃定方式產(chǎn)生之初,保護(hù)范圍幾乎不具有明顯的操作目的。在沒有建設(shè)威脅、不做保護(hù)規(guī)劃的情況下,保護(hù)范圍僅僅是作為一種保護(hù)單位的附帶品出現(xiàn)。當(dāng)真正的建設(shè)行為出現(xiàn)時(shí),才發(fā)現(xiàn)類似于區(qū)劃線從建筑中間劃過、區(qū)劃線和等高線沖突、保護(hù)范圍過大等等情況時(shí)有出現(xiàn)。如全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位遼寧阜新查海遺址地處自然環(huán)境較好的丘陵地帶,原保護(hù)范圍的劃定卻沒有順應(yīng)環(huán)境的地形,表現(xiàn)為直線、方形的形態(tài)(見彩插四)。此外,早期對(duì)文物價(jià)值及完整性的認(rèn)知具有歷史局限性,隨著對(duì)文物保護(hù)單位所包含的歷史信息的認(rèn)知從一個(gè)文物單體擴(kuò)展到自然、人文及其物質(zhì)環(huán)境等方面,原有的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定就會(huì)表現(xiàn)出明顯的不全面性。鑒于這些情況,保護(hù)規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)合理保護(hù)就必須面對(duì)保護(hù)范圍不合理的現(xiàn)象,但是《保護(hù)規(guī)劃編制要求》出臺(tái)之前,保護(hù)范圍的劃定和公布是政府的責(zé)權(quán),規(guī)劃沒有權(quán)力對(duì)保護(hù)范圍進(jìn)行修正,這使得保護(hù)規(guī)劃在很長一段時(shí)間內(nèi)幾乎陷入了一種僵局。根據(jù)《保護(hù)規(guī)劃編制要求》第八條保護(hù)區(qū)劃編制內(nèi)容:“文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)確保文物保護(hù)單位安全性、完整性的要求劃定或調(diào)整保護(hù)范圍,根據(jù)保證相關(guān)環(huán)境的完整性、和諧性的要求劃定或調(diào)整建設(shè)控制地帶。”至此,在保護(hù)規(guī)劃階段開始可以對(duì)已經(jīng)公布的具有法律意義的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶進(jìn)行調(diào)整,也可以對(duì)尚未來得及劃定的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶進(jìn)行劃定。待保護(hù)規(guī)劃通過審批并公布實(shí)施后,人民政府根據(jù)保護(hù)規(guī)劃的劃定,重新公布保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶,或者新的范圍與規(guī)劃同時(shí)公布生效。因此,保護(hù)規(guī)劃中對(duì)保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定具有非常重要的意義:(1)它是在對(duì)文物保護(hù)單位認(rèn)知程度提高的基礎(chǔ)上,對(duì)以前劃定的一種鑒定、調(diào)整和修正,是歷史進(jìn)步的體現(xiàn),是劃定程序上的終極決策;(2)它的劃定是與保護(hù)要求一一對(duì)應(yīng)的劃定,是具有執(zhí)行操作目的的劃定,因而最具現(xiàn)實(shí)意義。二保護(hù)規(guī)劃與建設(shè)控制經(jīng)濟(jì)帶之間的關(guān)系《文物法》第十七條規(guī)定:“文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是,因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的,必須保證文物保護(hù)單位的安全,并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn),在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級(jí)人民政府文物行政部門同意;在全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的,必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意?！钡谑藯l規(guī)定:“根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶,并予以公布。在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程,不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌;工程設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別,經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后,報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)?！币陨蠗l文說明了保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的重要差別:保護(hù)范圍內(nèi)原則上不得進(jìn)行建設(shè),受上一級(jí)文物主管部門制約;建設(shè)控制地內(nèi)可以進(jìn)行有約束的建設(shè),并不必受上一級(jí)文物主管部門的制約。隨著城市化進(jìn)程和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求越來越大,這些差別的影響就越大,劃定的敏感程度也就越大。一旦劃定,必將影響很多決策。如果一個(gè)區(qū)域被劃定為保護(hù)范圍,首先意味著這塊地不再具有盈利建設(shè)的可能性,甚至連基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要受到約束,有時(shí)還會(huì)帶來大量的拆遷和環(huán)境治理投入,因此保護(hù)范圍越大,有限區(qū)域內(nèi)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)損失就越大;其次,還意味著所在地區(qū)的政府對(duì)這塊地管理決策權(quán)的部分喪失,使這塊地的管理難度加大,管理周期變長。尤其是全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位,保護(hù)對(duì)象所在的空間位置大多遠(yuǎn)離決策主體,信息的不完全傳遞會(huì)造成高層決策的準(zhǔn)確性降低。保護(hù)范圍越大,或者保護(hù)范圍內(nèi)所涵蓋的內(nèi)容越多,管理效率越低,國家層面的負(fù)擔(dān)也會(huì)越重。所以保護(hù)范圍的劃定是否合理絕不是一項(xiàng)指標(biāo)能夠考核的,規(guī)模和邊界都需要慎重。關(guān)于建設(shè)控制地帶的規(guī)定主要有《文物法》第十六條:“各級(jí)人民政府制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)的需要,事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會(huì)同文物行政部門商定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)措施,并納入規(guī)劃。”以及前文引用的第十八條。然而,由于很多時(shí)候地方建設(shè)的壓力過大,政府的建設(shè)發(fā)展意愿大于保護(hù)意愿,在行為和決策上會(huì)向建設(shè)規(guī)劃部門傾斜,文物部門在建設(shè)控制地帶內(nèi)應(yīng)有的權(quán)力得不到保障;此外文物部門自身也存在一定的局限性,很多時(shí)候缺少充足有力的依據(jù)作為干預(yù)建設(shè)控制地帶內(nèi)多種建設(shè)的理由。因此,很長一段時(shí)間內(nèi),建設(shè)控制地帶的劃定對(duì)文物保護(hù)單位的保護(hù)沒有發(fā)揮必要的作用。這種情況一度導(dǎo)致保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)保護(hù)范圍的偏好,很多文物保護(hù)單位粗放地劃定了面積較大的保護(hù)范圍。建設(shè)控制地帶的這種情況隨著文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的出現(xiàn)和推進(jìn)逐漸出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。由于保護(hù)規(guī)劃中會(huì)對(duì)包括建設(shè)控制地帶在內(nèi)的各種區(qū)劃提出明確的管理要求和控制規(guī)定,使得建設(shè)控制地帶內(nèi)的各種建設(shè)都有明確的規(guī)定可循。只要保護(hù)規(guī)劃有文物部門深入?yún)⑴c,文物部門的意見就可以通過規(guī)劃得以體現(xiàn)?！段奈锓ā返谑鶙l的規(guī)定也通過規(guī)劃得到了真正的實(shí)現(xiàn)?？梢赃@樣認(rèn)為,保護(hù)規(guī)劃的出現(xiàn)使建設(shè)控制地帶發(fā)揮了前所未有的作用,并進(jìn)而分擔(dān)了保護(hù)范圍的壓力。這種變化和作用最終會(huì)體現(xiàn)在各種區(qū)劃的劃定形式上。三各類保護(hù)區(qū)的分級(jí)和保護(hù)對(duì)象及其所處環(huán)境的多樣性《文物法》中沒有保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶分級(jí)的有關(guān)規(guī)定,因此,政府公布的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶是沒有分級(jí)的。分級(jí)出現(xiàn)在保護(hù)規(guī)劃中。《保護(hù)規(guī)劃編制要求》第八條提出:“保護(hù)范圍可根據(jù)文物價(jià)值和分布狀況進(jìn)一步劃分為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。建設(shè)控制地帶可根據(jù)控制力度和內(nèi)容分類?！北Ｗo(hù)規(guī)劃中對(duì)各種區(qū)劃進(jìn)行分級(jí)是由對(duì)象的復(fù)雜性決定的。雖然法律規(guī)定了保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶,但是兩個(gè)區(qū)劃層次顯然不能適應(yīng)保護(hù)對(duì)象及其所處環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性。分級(jí)意味著對(duì)保護(hù)對(duì)象及其所處環(huán)境更深入的分析和更細(xì)致的甄別,意味著各種保護(hù)措施更具有針對(duì)性,因而更加有效?！侗Ｗo(hù)規(guī)劃編制要求》第八條還說明:保護(hù)范圍內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的劃定體現(xiàn)的是文物價(jià)值程度,并沒有提到區(qū)分管理程度;而建設(shè)控制地帶分類指的是管理程度和管理情況的分類。因此保護(hù)范圍內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度應(yīng)該是等同的,這與《文物法》的情況一致,即沒有對(duì)保護(hù)范圍分級(jí)提出相應(yīng)的規(guī)定和要求。也就是說,重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的劃定沒有管理操作層面的直接現(xiàn)實(shí)意義,無論是重點(diǎn)保護(hù)區(qū)還是一般保護(hù)區(qū),都必須遵循文物保護(hù)法中針對(duì)保護(hù)范圍的管理和審批規(guī)定。而建設(shè)控制地帶則不同,在分級(jí)和對(duì)待方式上具有很大的靈活性,在管理程序和審批級(jí)別等方面比保護(hù)范圍具有更多的地方性和能動(dòng)性。四法定區(qū)劃、保護(hù)范圍和管理要求相結(jié)合的情況就規(guī)劃而言,各種區(qū)劃分級(jí)的目的是為了在操作層面提供具有指導(dǎo)意義的決策,因此與操作層面無關(guān)的分級(jí)在規(guī)劃中實(shí)際上不具有現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)于價(jià)值認(rèn)定方面的分級(jí),僅僅是作為操作策略提出的依據(jù)之一存在。所以我們可以得出這樣的結(jié)論:區(qū)劃劃定和分級(jí)真正的現(xiàn)實(shí)意義在于它所伴隨的管理和控制要求,而非價(jià)值認(rèn)定本身,更非區(qū)劃等級(jí)的高低程度。也就是說,在既定規(guī)劃能夠?qū)嵤┑那闆r下,只要提到較高的保護(hù)要求,即便是類似于建設(shè)控制地帶這樣的區(qū)劃內(nèi)也一樣會(huì)得到高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)。這樣的結(jié)論有別于以往的認(rèn)識(shí):區(qū)劃級(jí)別越高越有利于保護(hù)。它應(yīng)該被修正為:管理要求越高越有利于保護(hù)。這種結(jié)論推到極致,就會(huì)導(dǎo)致法定區(qū)劃虛無、規(guī)劃區(qū)劃至上的結(jié)論。但是這種情況目前不會(huì)出現(xiàn)。因?yàn)?(1)保護(hù)規(guī)劃并沒有深入到每一處文物保護(hù)單位,沒有保護(hù)規(guī)劃支持的文物保護(hù)單位必須依靠政府公布法定保護(hù)區(qū)劃;(2)保護(hù)范圍的管理情況還體現(xiàn)了一種上級(jí)主管部門的監(jiān)督,監(jiān)督存在,保護(hù)范圍及其相關(guān)制度就會(huì)存在;(3)規(guī)劃編制的質(zhì)量和實(shí)施程度還有局限性,對(duì)保護(hù)范圍的依賴還沒有完全消除。但是不管怎樣,在《保護(hù)規(guī)劃編制要求》的影響下對(duì)保護(hù)范圍的偏好將會(huì)得到緩解。對(duì)于沒有規(guī)劃支持的文物保護(hù)單位,政府公布的保護(hù)范圍在形式和內(nèi)容上可以略大于最恰值。待保護(hù)規(guī)劃編制實(shí)施時(shí),文物主管部門只要控制住保護(hù)規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中各種區(qū)劃的高要求,就可以不必再僅僅依賴保護(hù)范圍,也無需再努力增大保護(hù)范圍,并最終使保護(hù)范圍趨向適度和合理。五保護(hù)區(qū)劃的調(diào)整和細(xì)分保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶是對(duì)文物保護(hù)單位進(jìn)行保護(hù)時(shí)的法定概念,它們在保護(hù)中各自發(fā)揮著不同的作用。其中保護(hù)范圍是管理?xiàng)l件嚴(yán)格、管理難度高的區(qū)劃,也是保護(hù)的關(guān)鍵;建設(shè)控制地帶相對(duì)靈活,可操作的