河道采砂管理的法律與社會(huì)效果

河道采砂管理的法律與社會(huì)效果

1建立非法采砂為犯罪司法分析制度江西寧都縣是一個(gè)水資源豐富的縣。2011年以來(lái),受河砂價(jià)格不斷上漲的影響,社會(huì)黑惡勢(shì)力和部分村、組干部以及黨員無(wú)視國(guó)家法律規(guī)定,一再開(kāi)展河道非法采砂活動(dòng),造成堤岸崩塌、農(nóng)田和道路損毀,因非法河道采砂引發(fā)的信訪(fǎng)、社會(huì)矛盾等問(wèn)題居高不下,非法砂場(chǎng)擁有者為爭(zhēng)奪一己之私相互斗毆,嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)厝罕姷纳?cái)產(chǎn)安全,并導(dǎo)致2011年第三輪河道采砂權(quán)出讓3次流拍(拍賣(mài)標(biāo)的價(jià)200萬(wàn)元)。河道采砂權(quán)出讓的3次流拍,引起了寧都縣委縣政府的高度重視,決定開(kāi)展河道采砂專(zhuān)項(xiàng)清理整治,由公、檢、法、水利等部門(mén)組成打擊非法采砂專(zhuān)案組。2012年3月,專(zhuān)案組從全縣76個(gè)非法采砂戶(hù)中梳理篩選出2個(gè)具有明顯涉嫌犯罪的砂場(chǎng)業(yè)主進(jìn)行重點(diǎn)打擊,刑拘非法采砂首要分子12人。4月20日縣物價(jià)認(rèn)證中心對(duì)2個(gè)砂場(chǎng)非法采砂的價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定。6月28日省國(guó)土資源廳以贛國(guó)土資函294號(hào)和贛國(guó)土資函295號(hào)分別對(duì)2個(gè)砂場(chǎng)非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值認(rèn)定作出鑒定結(jié)論。9月19日、10月26日寧都縣法院以非法采礦罪對(duì)非法采砂的14人分別判處6個(gè)月至3年不等有期徒刑,并處罰金20萬(wàn)元。2對(duì)非法采砂人員的刑事法律化上述案件的順利辦結(jié),打破了江西省長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)非法采砂僅僅給予行政處罰的單一局面,有力地打擊了非法采砂者的囂張氣焰,樹(shù)立了政府威信,維護(hù)了河道堤防和防洪安全,實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。在此案件的帶動(dòng)下,同年,江西省南康市以非法采礦罪對(duì)2名非法采砂人員分別判處1年和1年3個(gè)月的有期徒刑;南昌市40名非法采砂人員分別被判處7個(gè)月至5年6個(gè)月不等的有期徒刑,并處1萬(wàn)~100萬(wàn)元不等的罰金,追繳違法所得1000余萬(wàn)元。隨著這些案件的深入推進(jìn),一些深層次的問(wèn)題逐漸暴露,迫切需要進(jìn)一步研究、完善法規(guī)、推進(jìn)工作。2.1在刑法中,增設(shè)了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的罪對(duì)非法采砂行為,過(guò)去的執(zhí)法實(shí)踐基本上都是施以單一的行政處罰,近幾年出現(xiàn)了少量的追究刑事責(zé)任的案例。從入罪實(shí)踐上看,對(duì)非法河道采砂行為,有定盜竊罪、非法經(jīng)營(yíng)罪、危害公共安全罪、故意毀壞財(cái)物罪、非法采礦罪等多種罪名,并多集中于盜竊罪和非法采礦罪兩種罪名。非法采砂行為所侵犯的對(duì)象,是區(qū)分此罪與彼罪、罪與非罪的關(guān)鍵所在。河砂作為河床的組成部分,同時(shí)也是國(guó)家重要的礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源屬于自然資源,自然資源能否成為盜竊罪的犯罪對(duì)象?《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)雖然沒(méi)有明確規(guī)定哪些財(cái)物屬于盜竊罪的犯罪對(duì)象,但卻以明示的形式規(guī)定自然資源不能成為盜竊罪的犯罪對(duì)象,行為人侵犯自然資源的以《中華人民共和國(guó)刑法分則》第六章第六節(jié)專(zhuān)設(shè)的“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”定罪。例如,對(duì)野生動(dòng)植物資源、漁業(yè)資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和土地資源的開(kāi)發(fā)與利用都提供了保護(hù),分別規(guī)定了非法狩獵罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、濫伐林木罪、非法采礦罪等。在執(zhí)法實(shí)踐中偏向于盜竊罪的原因在于盜竊罪相對(duì)非法采礦罪來(lái)說(shuō)取證容易、量刑也較重,更有利于遏制當(dāng)前的非法采砂行為,但在公然無(wú)證濫采河砂以及以單位集體名義濫采河砂的情形下,盜竊罪顯然無(wú)法構(gòu)罪。非法采礦罪之所以不受各地執(zhí)法者歡迎,主要因?yàn)槿胱飾l件過(guò)緊———不僅要求經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采、造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值數(shù)額在5萬(wàn)元以上,而且要由省級(jí)以上地質(zhì)部門(mén)出具結(jié)論,取證成本高。單是一個(gè)“責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”的犯罪適用條件,在司法實(shí)踐中執(zhí)行起來(lái)就比較困難。對(duì)發(fā)現(xiàn)的非法采砂,不論其多么嚴(yán)重、規(guī)模多大,在下達(dá)責(zé)令停止開(kāi)采通知書(shū)之前,只能是作為一般違法行為給予行政處罰,并不構(gòu)成犯罪。而為利用這一法律漏洞,涉案當(dāng)事人往往采取“換人”“換地”等方式逃避刑事追究。在我國(guó)《刑法》中有破壞交通設(shè)施罪、破壞電力設(shè)備罪、破壞易燃易爆設(shè)備罪、破壞廣播電視設(shè)施和公用電信設(shè)施罪。而在河道管理實(shí)踐中,與上述設(shè)施重要性相類(lèi)似的堤防、護(hù)岸、閘壩等水工程建筑物和防汛設(shè)施、水文監(jiān)測(cè)和測(cè)量設(shè)施、河岸地質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施等水工程設(shè)施對(duì)水資源的安全合理開(kāi)發(fā)與利用有重要意義,而且關(guān)系到公共安全,卻獨(dú)獨(dú)找不到適當(dāng)?shù)淖锩c之匹配。更進(jìn)一步說(shuō),水資源與前述各種自然資源一樣具有有限性和生態(tài)價(jià)值,也未能在《刑法》中得到同等力度的保護(hù)。水資源刑事保護(hù)立法的不足,客觀上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下水資源管理工作的需要,對(duì)違法行為人也難以起到應(yīng)有的震懾作用。2.2情節(jié)特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下處罰金對(duì)違反《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)資源法》)的規(guī)定,未取得采礦許可證擅自采礦,擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦,或者擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的行為,2011年《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》以“情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！碧娲嗽缎谭ā贰敖?jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采,造成礦產(chǎn)資源破壞的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金”的規(guī)定,即在構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)上,把原來(lái)的“經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采,造成礦產(chǎn)資源(嚴(yán)重)破壞”修改為“情節(jié)(特別)嚴(yán)重”,看似由數(shù)額犯改成了情節(jié)犯,降低了入罪門(mén)檻,更加有利于打擊非法采礦行為,保護(hù)礦產(chǎn)資源。但是,“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”又該如何認(rèn)定?2003年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋9號(hào)),對(duì)《刑法》原第三百四十三條具體應(yīng)用問(wèn)題作出解釋,對(duì)非法采礦罪的構(gòu)成,應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足“經(jīng)責(zé)令開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采、造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在5萬(wàn)元以上、破壞性開(kāi)采方法以及造成礦產(chǎn)資源破壞或者嚴(yán)重破壞的數(shù)額由省級(jí)以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論”等條件。由此,在《刑法修正案(八)》之前、針對(duì)《刑法》原第三百四十三條作出的司法解釋的效力問(wèn)題,是否可直接用于“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”的認(rèn)定,仍然需要明確。2.3關(guān)于河流采砂管理體制的問(wèn)題河砂具有河床構(gòu)成因素和國(guó)家礦產(chǎn)資源的雙重屬性,這決定了管理法規(guī)和管理體制的交叉性。2.3.1其他部門(mén)的工作細(xì)作1988年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》,賦予水利行政主管部門(mén)為河道的主管機(jī)關(guān),但并非河道采砂管理的唯一職能部門(mén),其第二十五條規(guī)定“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥活動(dòng),必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn);涉及其他部門(mén)的,由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。”這一管理體制在1990年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)給河南省人大常委會(huì)《關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開(kāi)采砂石、砂金適用法律問(wèn)題的答復(fù)》(法工辦發(fā)14號(hào)),以及1991年給江西省人大常委會(huì)《關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開(kāi)采砂石、砂金適用法律問(wèn)題的再次答復(fù)》(法工委發(fā)18號(hào))中得到印證,該2個(gè)答復(fù)均明確:在行洪、排澇河道和航道范圍內(nèi)開(kāi)采砂石、砂金,既應(yīng)執(zhí)行《礦產(chǎn)資源法》第十三條的規(guī)定,由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)依法頒發(fā)采礦許可證,同時(shí)也應(yīng)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)水法》第二十四條的規(guī)定,經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)或者經(jīng)河道主管部門(mén)會(huì)同航道主管部門(mén)批準(zhǔn)。2001年《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》頒布,對(duì)在長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)從事采砂活動(dòng)的,實(shí)行“一證”(河道采砂許可證)、“一費(fèi)”(長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi))的管理制度,只領(lǐng)取河道采砂許可證,不再辦理其他許可手續(xù)(見(jiàn)2003年國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)重慶市法制辦公室《對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》)。此后,根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)11號(hào)),在國(guó)土資源部“三定方案”有關(guān)河道采砂管理的職責(zé)分工中再次明確“長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理體制按《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。其他河道采砂管理的職責(zé)分工是:國(guó)土資源部對(duì)保障河道內(nèi)砂石資源合理開(kāi)發(fā)利用負(fù)責(zé),水利部對(duì)河道采砂影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、堤防安全負(fù)責(zé),交通運(yùn)輸部對(duì)河道采砂影響通航安全負(fù)責(zé)。由水利部牽頭,會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部等部門(mén),負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理工作,統(tǒng)一編制河道采砂規(guī)劃和計(jì)劃。河道采砂的水上執(zhí)法監(jiān)管,要充分發(fā)揮交通運(yùn)輸部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用。”關(guān)于河道采砂監(jiān)督管理工作,在國(guó)家層面上,仍舊只是水利部牽頭,國(guó)土資源、交通運(yùn)輸部門(mén)各司其職的局面。2.3.2橫向上,實(shí)現(xiàn)了河道采礦罪的認(rèn)定以江西省為例。2003年8月頒布的《江西省長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)施辦法》(省人民政府令第121號(hào))第十八條規(guī)定:“從事長(zhǎng)江采砂活動(dòng)的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)向發(fā)放河道采砂許可證的機(jī)關(guān)繳納長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)。”“從事長(zhǎng)江采砂活動(dòng)的單位和個(gè)人,不再繳納河道采砂管理費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)?！?006年8月《江西省河道采砂管理辦法》(省人民政府令第150號(hào))第十六條再次明確:“河道采砂由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)按照河道管理權(quán)限分級(jí)許可,其他部門(mén)和單位不再辦理河道采砂許可手續(xù)”,結(jié)束了江西省內(nèi)河道采砂必須同時(shí)獲得水利、地礦、交通三個(gè)部門(mén)許可方可作業(yè)的歷史。2012年1月對(duì)《江西省河道采砂管理辦法》進(jìn)行了修訂,在該規(guī)章的附件四《江西省設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))人民政府河道采砂管理督察、通報(bào)、考核、問(wèn)責(zé)制度》第五條有關(guān)省人民政府行政主管部門(mén)河道采砂管理職責(zé)規(guī)定中,進(jìn)一步明確“國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)河道淘金的管理,依法受理非法采砂數(shù)量較大的砂石價(jià)值認(rèn)定?！卑凑涨笆鲎罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》,有關(guān)非法采礦罪的構(gòu)成要件中,包含了“由省級(jí)以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)出具鑒定結(jié)論”這一要件?；谏鲜鰢?guó)家與地方層面在河砂雙重管理體制交叉性的原因,在寧都縣案件的辦理過(guò)程中,難度最大的就在于申請(qǐng)省級(jí)地礦主管部門(mén)對(duì)砂石價(jià)值的認(rèn)定環(huán)節(jié)。雖