我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范

實(shí)用文檔我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范第一篇：我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及防范一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的含義所謂地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定因素的影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。二、特點(diǎn)（一）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的綜合性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化、綜合而成,呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)。當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度,便迅速轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如自然災(zāi)害將導(dǎo)致財(cái)政減收增支,金融風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)所需要的經(jīng)費(fèi)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，將直接影響到國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。因而，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)只看成是地方財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也是地方政府甚至整個(gè)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)各方面具有重大的影響。（二）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)地域?qū)哟涡?。從橫向看，我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。財(cái)政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財(cái)政運(yùn)行的顯著特點(diǎn)。中西部地區(qū)財(cái)政支出相對(duì)于財(cái)政收入增長(zhǎng)過(guò)快，從而導(dǎo)致中西部地區(qū)所存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同程度地存在于省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之中，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度較高。甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)。（三）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性和危害性。地方財(cái)政既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多地表現(xiàn)為財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn)，甚至一些財(cái)政顯性風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)通過(guò)人為的手段被處理成隱性風(fēng)險(xiǎn)而成為潛在的隱患。由于通常情況下大部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài),這就造成各部門對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng),從而加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。如果地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積聚沒(méi)有得到及時(shí)有效的控制和化解，最終將會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。作為兜底財(cái)政，財(cái)政所存在的風(fēng)險(xiǎn)是最為嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。（四）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的誘因是全方位的。由于財(cái)政在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的特殊地位決定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅包括源自財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的外生性公共風(fēng)險(xiǎn)。在轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中，來(lái)自經(jīng)濟(jì)、金融和社會(huì)政治領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)都有最終集中導(dǎo)向政府財(cái)政的趨勢(shì)，從而使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)空間無(wú)限擴(kuò)張。（五）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的雙向傳導(dǎo)性。由于財(cái)政系統(tǒng)的開放性和與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的互為依存性,整個(gè)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)在向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換的同時(shí),財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逆向傳遞，從而影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，其造成的破壞性極大。（六）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可克服性。盡管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。由于經(jīng)濟(jì)生活中具有大量的不確定性因素的作用,因而使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生在本質(zhì)上成為一種客觀存在，但其屬于可能性范疇，只要我們對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有明確的認(rèn)識(shí)和預(yù)測(cè)，事先采取有效措施，風(fēng)險(xiǎn)是可以防范和避免的。（七）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。這主要是指我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有多種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財(cái)政體制的問(wèn)題，還有地方政府對(duì)其債務(wù)，缺乏管理的原因。三、表現(xiàn)形式（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)1.顯性直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地方財(cái)政的顯性直接債務(wù)主要包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸而形成的債務(wù)、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食虧損掛賬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)。2．隱性直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱性直接債務(wù)主要是指社會(huì)保障資金缺口所形成的債務(wù)。3．顯性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這主要是指由政府公開承諾、擔(dān)保而形成的債務(wù)，其中包括由地方財(cái)政部門擔(dān)保轉(zhuǎn)給地方企事業(yè)單位使用的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金。4．隱性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這主要是指政府沒(méi)有承諾和擔(dān)保的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公眾利益的角度考慮，必然會(huì)加以干預(yù)。政府干預(yù)就意味著政府要投入資金，承擔(dān)責(zé)任。從地方財(cái)政來(lái)看，這種債務(wù)主要體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損和對(duì)供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會(huì)的援助。（二）收入風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)，它是因地方財(cái)政收入不能滿足支出的需要而給地方財(cái)政平衡帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)（支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而收入的增長(zhǎng)隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩而減慢，進(jìn)而減少）。集中體現(xiàn)為財(cái)政吃緊，其內(nèi)在意義是財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。主要表現(xiàn)如下：1.地方財(cái)政收入總量風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收入占GDP的比重2.地方財(cái)政收入質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收入的質(zhì)量主要用稅收收入與預(yù)算內(nèi)非稅收收入各占財(cái)政收入的比例來(lái)定量分析。3.地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。稅源結(jié)構(gòu)過(guò)分單一（三）支出風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，它是因收入短缺而造成地方財(cái)政基本職能的部分喪失所形成的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)如下：1.財(cái)政收入規(guī)模不能滿足支出不斷增長(zhǎng)的需要2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)日趨失衡，財(cái)政支出不堪負(fù)重，嚴(yán)重制約社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。（比如政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出不能按時(shí)足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能實(shí)現(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。由于受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及體制的制約，一些地方的財(cái)政收入增幅雖小，但又必須為政府運(yùn)轉(zhuǎn)、各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會(huì)穩(wěn)定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，諸如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會(huì)保障體系、調(diào)整提高公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資等方面的改革和措施，以及財(cái)政供養(yǎng)人口逐年增加等因素，都使地方各級(jí)財(cái)政剛性支出不斷增加。因此，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，增支壓力大、剛性強(qiáng)，收支矛盾突出是地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的集中表現(xiàn)。）（四）赤字風(fēng)險(xiǎn)地方財(cái)政的赤字風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于縣鄉(xiāng)兩級(jí)。由于縣、鄉(xiāng)財(cái)政稅源有限，收入增長(zhǎng)緩慢，而經(jīng)常性支出卻呈剛性增長(zhǎng)，財(cái)政入不敷出的矛盾已經(jīng)累積到了一定程度。（2011年前三季度，全國(guó)財(cái)政收支相抵盈余12182.77億元，31個(gè)省區(qū)市的財(cái)政卻出現(xiàn)高達(dá)17638.09億元的“赤字”。地方政府的“錢袋子”沒(méi)到年底又出現(xiàn)了“大窟窿”。截至目前，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的地方前三季度財(cái)政收支情況正式公布完畢，記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個(gè)省市財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)盈余，剩余的26個(gè)地區(qū)皆出現(xiàn)負(fù)債，且最大“赤字”規(guī)模為其收入的近5倍。2010年，四川省赤字規(guī)模為2681.5億元。2010年中央安排的赤字總額為10500億。）法條補(bǔ)充：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。（五）地方財(cái)政承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)這種風(fēng)險(xiǎn)類似于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)現(xiàn)階段地方政府承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要包括地方自然性風(fēng)險(xiǎn)、地方國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和地方社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，它們是地方財(cái)政的隱形風(fēng)險(xiǎn)，也就是所謂的“財(cái)政兜底”風(fēng)險(xiǎn)。如果依靠風(fēng)險(xiǎn)主體本身無(wú)法化解，最后都會(huì)向財(cái)政集中。（六）地方財(cái)政制度風(fēng)險(xiǎn)1994年分稅制改革后，在國(guó)家層面上，形成了地方財(cái)力小，事權(quán)重的格局。在地方上，由于國(guó)家沒(méi)有對(duì)地方財(cái)力分割做出明確規(guī)定，出現(xiàn)了上級(jí)政府截留本應(yīng)該轉(zhuǎn)移支付給下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支付資金的情況（P107）。上級(jí)政府利用其行政優(yōu)勢(shì)或借開發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系，擴(kuò)大稅源，導(dǎo)致下級(jí)政府稅收減少。稅收制度不完善不健全，導(dǎo)致企業(yè)個(gè)人偷稅漏稅少繳稅不繳稅的情況比較嚴(yán)重，直接減少政府稅收收入。地方財(cái)政出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”風(fēng)險(xiǎn)，有些地方出現(xiàn)虛假入庫(kù)，虛開稅票等現(xiàn)象。有些地方政府還出現(xiàn)了“寅吃卯糧”現(xiàn)象，就是在今年就征收下一年的稅收的現(xiàn)象。五、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)（一）財(cái)政收支矛盾突出（二）地方政府債臺(tái)高筑，財(cái)政壓力大六、防范和解決財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要措施（一）通過(guò)多種途徑回收地方公共企業(yè)的資本，用于提供公共服務(wù)和償還債務(wù)。這些途徑包括向國(guó)內(nèi)外民間資本出售一些公共企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn),一些公共資源產(chǎn)權(quán)，以及實(shí)施企業(yè)重組等，以充實(shí)地方財(cái)政資金，并建立債務(wù)清償基金，逐步和穩(wěn)步地償還地方財(cái)政所拖欠的工資、工程款、社會(huì)保險(xiǎn)金。（二）大力清欠地方政府擔(dān)保債務(wù)，明確被擔(dān)保企業(yè)償債責(zé)任，限期償清債務(wù)或提出清償辦法。實(shí)在無(wú)力償債的企業(yè)，在保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的前提下實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)（企業(yè)破產(chǎn)比政府破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)更小)，資產(chǎn)變賣所得先行償債。（三）創(chuàng)新市場(chǎng)化融資方式，吸收私人資本參與大型公共工程建設(shè),緩解建設(shè)資金不足壓力。比如,國(guó)外普遍流行的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的BOT(建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓)、BOOT(建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——維護(hù)——轉(zhuǎn)讓)等方式，就可以結(jié)合我國(guó)各地實(shí)際創(chuàng)造性地加以運(yùn)用,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和償還債務(wù)。再如市政債券，以工程名義籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，避免地方政府盲目發(fā)債。還可以運(yùn)用彩票籌集建設(shè)資金,我國(guó)彩票已經(jīng)運(yùn)用于發(fā)展體育、福利等方面，可以嘗試用于籌集地方建設(shè)資金。（四）建立中央財(cái)政和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。我國(guó)改革開放以來(lái)，逐漸形成了利益分享制度，但卻沒(méi)有建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)制度，導(dǎo)致“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”,這在財(cái)政領(lǐng)域非常普遍。為此，要深化分稅制財(cái)政體制改革，要對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的界定,特別是要清晰界定各級(jí)政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,防止下級(jí)政府隨意地向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)；要建立下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的債務(wù)報(bào)告制度，提高政府債務(wù)透明度；建立政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算及其評(píng)估制度，對(duì)于可以量化的政府債務(wù),應(yīng)進(jìn)入政府的預(yù)算安排，以便對(duì)未來(lái)的債務(wù)和其他風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)科學(xué)的制度安排。只有這樣，才能從制度上對(duì)地方債務(wù)加以約束、防范、監(jiān)控和化解。(五)將政府債務(wù)管理納入預(yù)算，指定滾動(dòng)預(yù)算。（六）健全地方政府財(cái)政報(bào)告制度。（七）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。（八）通過(guò)法律體系實(shí)施對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地方政府的干預(yù)。（九）明確政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。四、結(jié)論以上的分析表明，看P140第二篇：淺析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來(lái),中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無(wú)法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過(guò)非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問(wèn)題如果不能化解,勢(shì)必成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場(chǎng)。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國(guó)地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問(wèn)題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問(wèn)題給有效預(yù)警帶來(lái)困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問(wèn)題一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)這是指由于債務(wù)規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來(lái)，國(guó)家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國(guó)債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國(guó)地方政府過(guò)度依賴對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國(guó)政府的貸款和世界銀行等國(guó)際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過(guò)程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購(gòu)和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問(wèn)題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒(méi)有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。3．外債風(fēng)險(xiǎn)。政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因(一)舉債規(guī)模過(guò)大隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒(méi)有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺(jué)或不自覺(jué)地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績(jī)上的領(lǐng)先地位，通過(guò)各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。(二)部分地方政府的隨意舉債及過(guò)度舉債對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過(guò)問(wèn)是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問(wèn)題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。(三)財(cái)政入不敷出隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來(lái)中國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問(wèn)題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長(zhǎng)的特征，而財(cái)政資金的增長(zhǎng)是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長(zhǎng)與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說(shuō)，地方財(cái)政的供給范圍過(guò)寬，包攬過(guò)多；地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。如果到時(shí)候無(wú)法償還，政府出于國(guó)際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。三、改善地方政府債務(wù)問(wèn)題(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來(lái)說(shuō)，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。依法理財(cái)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過(guò)渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問(wèn)題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來(lái)源。(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來(lái)源，支持收入來(lái)源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來(lái)源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來(lái)源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過(guò)引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來(lái)源。第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭(zhēng)取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。2．規(guī)范財(cái)政支出。第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長(zhǎng)的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì)半公益性半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國(guó)防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來(lái)，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。第三篇：我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探摘要：根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會(huì)帶來(lái)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，給地方財(cái)政帶來(lái)極大的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)深刻的危害。并且在舉債的同時(shí)使政府蘊(yùn)涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其潛在風(fēng)險(xiǎn)也在增加。強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，防患于未燃，這既是中國(guó)政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：地方政府負(fù)債成因防范措施正文：一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個(gè)部分。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級(jí)政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。長(zhǎng)期以來(lái)，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國(guó)各級(jí)地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前，我國(guó)對(duì)財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過(guò)向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的來(lái)源，會(huì)隨著財(cái)政赤字的不斷增大而增長(zhǎng)。同時(shí)，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會(huì)反過(guò)來(lái)加大財(cái)政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)逐漸被積累放大。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)曾披露，目前地方融資平臺(tái)貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款占比為23%，這意味著融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口約在1.5萬(wàn)億元。從政府層級(jí)來(lái)看，縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺(tái)等方式過(guò)度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個(gè)別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)400%。地方融資平臺(tái)局部風(fēng)險(xiǎn)的隱患，對(duì)于銀行的影響不容忽視。二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析中國(guó)地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。（一）制度因素轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過(guò)于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對(duì)中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對(duì)這兩級(jí)政府之間的事權(quán)進(jìn)行過(guò)調(diào)整，但總的趨勢(shì)是事權(quán)向地方下放。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無(wú)稅可分”的局面。這就使地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過(guò)借債來(lái)支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過(guò)寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無(wú)法和民營(yíng)、外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，政府投資建成的國(guó)有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無(wú)效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識(shí)淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無(wú)效投資，項(xiàng)目收益根本無(wú)法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過(guò)多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場(chǎng)化程度不高及市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。（二）政策性因素積極的財(cái)政政策。為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國(guó)債9900億元。這一政策從推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國(guó)家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財(cái)政也需要安排一定投入。即便是由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費(fèi)、住房公積金等支出，以及與財(cái)政支出掛鉤的法定支出。在財(cái)力增長(zhǎng)低于工資性支出增長(zhǎng)的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。（三）管理性因素機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無(wú)論有無(wú)必要，均苛求“上下對(duì)口”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國(guó)標(biāo)”工資之外，各地還競(jìng)相出臺(tái)“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財(cái)力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)加劇了地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來(lái)，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時(shí)往往毫無(wú)后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，行政行為任期化、短期化。三、政府債務(wù)的防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財(cái)政的可持續(xù)性。要防范和控制我國(guó)現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過(guò)程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時(shí)監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過(guò)市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，達(dá)到使公眾對(duì)政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制政府債務(wù)所取得的資金是對(duì)以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過(guò)加大資金統(tǒng)籌力度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)政收入，也可以通過(guò)壓縮不必要的財(cái)政開支來(lái)加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來(lái)源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制由于政府負(fù)債沒(méi)有納入政府會(huì)計(jì)核算體系，因此政府財(cái)政報(bào)告中沒(méi)有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)信息，這樣既不利于地方政府對(duì)本身負(fù)債情況的自查，也會(huì)在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級(jí)政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)可以通過(guò)對(duì)政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對(duì)，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計(jì)劃更為高效合理?？傊袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過(guò)程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時(shí)償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。參考文獻(xiàn)：[1]蘇忠林：中國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與改革出路[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：試論我國(guó)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)控制[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2005（3）：133—135.[3]戈文魯，芮曄平：我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與對(duì)策分析[J].濟(jì)寧學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(10)：40—43.[4]魏加寧.中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)[J].商周刊，2004（5）.[5]李軍杰，鐘君.中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析—基于公選擇視角[J].新華文摘，2004（16）.[7]何晶，陳巍，朱輝，王青春.李志軍地方政府債務(wù)成因分析及解決辦法[J]哈爾濱職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)2009（2）[8]毛瑩.論我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范[J]經(jīng)濟(jì)天地，2009（4）[9]彭繼復(fù).地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制[J]湖北財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)2009.6.25第四篇：地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)及其防范建議地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)及其防范建議本文針對(duì)商業(yè)銀行對(duì)地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不足入手，力圖通過(guò)對(duì)地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉(zhuǎn)規(guī)范性、第一和第二還款來(lái)源的穩(wěn)定性和可靠性、擔(dān)保措施的可信性和有效性等風(fēng)險(xiǎn)剖析，建議商業(yè)銀行在刺激內(nèi)需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風(fēng)險(xiǎn)。一、地方政府借款的形成機(jī)理地方政府是地方基本建設(shè)項(xiàng)目投資主體，按“誰(shuí)用款，誰(shuí)借款”的原則，借款主體應(yīng)是地方政府。但根據(jù)我國(guó)《貸款通則》對(duì)借款人資格的規(guī)定，地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款。因此，實(shí)踐中，為解決地方基本建設(shè)項(xiàng)目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來(lái)預(yù)算資金作為還款來(lái)源，用地方政府信用作為擔(dān)保，即為地方政府借款。可見，地方政府指定的借款主體向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。（一）地方政府借款的主要?jiǎng)右蛲ǔ６?，?cái)政預(yù)算管理要求政府在履行政府職能時(shí)應(yīng)執(zhí)行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對(duì)商業(yè)銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行，其經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)遍布全國(guó)各地方，哪里經(jīng)濟(jì)繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態(tài)對(duì)銀行能否中標(biāo)起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業(yè)銀行獲得借款。/7此外，地方政府借款還體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政為民理念和地方政府執(zhí)政能力。在財(cái)政支出有嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業(yè)銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實(shí)事的唯一的途徑。尤其當(dāng)前為擴(kuò)大內(nèi)需，商業(yè)銀行借款資金在創(chuàng)造城市投資環(huán)境、吸引更多投資資金的同時(shí)，可拉動(dòng)了地方GDP的增長(zhǎng)。(二)商業(yè)銀行提供貸款的主要?jiǎng)右蛏虡I(yè)銀行向沒(méi)有借款資格的地方政府發(fā)放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業(yè)銀行短期化經(jīng)營(yíng)傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設(shè)項(xiàng)目，具有金額大、期限長(zhǎng)、還款比較正常特點(diǎn)，這些特點(diǎn)正好有利于完成信貸規(guī)模指標(biāo)。其次，地方政府基本建設(shè)貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長(zhǎng)、衍生業(yè)務(wù)多，各業(yè)務(wù)收益加起來(lái)就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現(xiàn)不良時(shí)相關(guān)責(zé)任人所需承擔(dān)的責(zé)任最小，不會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)之大案。也就是說(shuō)，政府貸款即使最后出現(xiàn)壞賬，也不會(huì)像給民營(yíng)企業(yè)貸款那樣有受賄的嫌疑。二、地方政府借款的風(fēng)險(xiǎn)分析(一)地方政府借款的信用風(fēng)險(xiǎn)分析1、借款合同僅僅具有形式的合法性政府控股企業(yè)或組建融資平臺(tái)出面借款，由地方政府提供信用擔(dān)保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模微小型與借款金額巨大型的不對(duì)稱，表明借款企業(yè)不會(huì)承擔(dān)、也沒(méi)有能力承擔(dān)還款義務(wù)。/72、地方政府財(cái)務(wù)資料具有隱秘性根據(jù)我國(guó)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定，地方政府只向?qū)徲?jì)部門公開政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。而且，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差的特點(diǎn)，使得商業(yè)銀行根本不可能完全了解政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出安排、負(fù)債金額及結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量及結(jié)構(gòu)、還款來(lái)源及還款能力。在這種無(wú)法有效評(píng)估地方政府償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)情況下，商業(yè)銀行如果盲目地向地方政府發(fā)放大金額、長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目貸款，潛在的擔(dān)保還款風(fēng)險(xiǎn)可想而知。3、地方政府借款資金監(jiān)管缺位由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對(duì)稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財(cái)政帳戶后，銀行完全失去對(duì)貸款資金的監(jiān)控，無(wú)法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業(yè)銀行存在對(duì)地方政府的依賴性，很多商業(yè)銀行對(duì)地方政府借款資金的監(jiān)管積極性不高，甚至不敢監(jiān)管，這非常容易導(dǎo)致地方政府用同樣的項(xiàng)目、同樣的貸款條件向其他的商業(yè)銀行再借款。4、地方政府還款資金來(lái)源有限實(shí)行預(yù)算管理的地方政府，其資金來(lái)源主要依靠財(cái)政一般預(yù)算收入和支出的差額和轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地的收入。由于受金融危機(jī)的影響，國(guó)內(nèi)許多地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)并不景氣，直接影響了土地拍賣市場(chǎng)，地方政府國(guó)有土地出讓的預(yù)期收入不能實(shí)現(xiàn)。此外，隨著拉動(dòng)內(nèi)需的需要，減稅政策頻頻出臺(tái)嚴(yán)重影響財(cái)政收入來(lái)源，國(guó)家對(duì)中央征收的證/7券交易印花稅、個(gè)人所得稅，地方政府征收的房地產(chǎn)交易稅等稅率作了向下調(diào)整，地方政府可支配財(cái)力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風(fēng)險(xiǎn)分析1、商業(yè)銀行貸款行為可能不合法按《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行不得向地方政府發(fā)放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請(qǐng)債權(quán)主張，法院可能以“商業(yè)銀行貸款行為不合法，或商業(yè)銀行明知故犯”為由不予以支持。2、地方政府擔(dān)保責(zé)任可能得到解除即使法院受理了商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請(qǐng)對(duì)地方政府借款平臺(tái)債權(quán)主張，也只會(huì)對(duì)形式上借款人追究責(zé)任，不對(duì)實(shí)際借款人、合同中的擔(dān)保人追究責(zé)任，法院會(huì)按照我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔(dān)保責(zé)任。3、借款人易逃避還款義務(wù)借款人往往是注冊(cè)資金很小的有限責(zé)任公司，一旦經(jīng)營(yíng)陷入困境，就可依照《公司法》破產(chǎn)，或者借款人是擁有大量社會(huì)公益資產(chǎn)的企業(yè)，這些資產(chǎn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是必須保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是無(wú)法轉(zhuǎn)讓和流通的醫(yī)院、道路、公園等。4、抵押物難以變現(xiàn)《貸款通則》規(guī)定，作為貸款擔(dān)保的抵押物必須具備流通性。商業(yè)銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報(bào)表上大量公益資/7產(chǎn)”，即道路、醫(yī)院、學(xué)校、土地等，作為地方政府資產(chǎn)具有共同特點(diǎn)，其建筑物下土地的性質(zhì)均為國(guó)有使用，沒(méi)有抵押權(quán)，不可轉(zhuǎn)讓。三、地方政府借款的風(fēng)險(xiǎn)防范建議（一）嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法發(fā)放地方政府貸款人民銀行為制止地方政府金額過(guò)多、期限過(guò)長(zhǎng)的土地儲(chǔ)備貸款和動(dòng)拆遷流動(dòng)資金貸款，2003年6月發(fā)布了“121”文件，文件規(guī)定土地儲(chǔ)備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔(dān)保方式為土地抵押；(3)期限不得超過(guò)二年。對(duì)照上述條件商業(yè)銀行向各級(jí)地方政府發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款(大多數(shù)為信用擔(dān)保方式)均為違規(guī)貸款。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)(簡(jiǎn)稱五部委)為了制止地方政府過(guò)多地向商業(yè)銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。通知規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的打捆貸款和授信活動(dòng)，嚴(yán)禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)?；蛘呤亲兿鄵?dān)保。（二）正確認(rèn)識(shí)地方政府資產(chǎn)的價(jià)值，時(shí)刻警惕政策風(fēng)險(xiǎn)以某直轄市為例，一個(gè)注冊(cè)資金7億元人民幣、凈資產(chǎn)26億元人民幣的發(fā)展(集團(tuán))公司，其凈資產(chǎn)為二條通向機(jī)場(chǎng)的收費(fèi)公路。在向銀行借款時(shí)，該公司承諾用收費(fèi)資金作為還款來(lái)源，隨著該城市市內(nèi)收費(fèi)取消，其26億元人民幣凈資產(chǎn)不僅沒(méi)有了價(jià)值，而且公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)仍有該公司負(fù)責(zé)。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認(rèn)識(shí)地方政府資產(chǎn)的價(jià)值，是商業(yè)銀行必須注意的一項(xiàng)工作。/7（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來(lái)源資金斷裂在刺激內(nèi)需的熱潮中，商業(yè)銀行應(yīng)保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來(lái)源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過(guò)批準(zhǔn)地方企業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)，來(lái)逃避四大國(guó)有商業(yè)銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過(guò)借款企業(yè)破產(chǎn)可以逃避中央政府的債務(wù)，那么，今后借款企業(yè)的破產(chǎn)要逃避的就是全體股民的債務(wù)。（四）依法確立借款主體，合理安排擔(dān)保模式就借款主體而言，借款主體必須是政府設(shè)立的特大型企業(yè)或事業(yè)法人，主營(yíng)業(yè)務(wù)單一(經(jīng)營(yíng)政府項(xiàng)目)的企業(yè)和政府授權(quán)的職責(zé)明確的常設(shè)機(jī)構(gòu)；借款主體近3年財(cái)務(wù)收支有結(jié)余，無(wú)欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經(jīng)營(yíng)客戶(非單一經(jīng)營(yíng)政府項(xiàng)目)的“財(cái)務(wù)指標(biāo)級(jí)參數(shù)”達(dá)到相關(guān)行業(yè)指引中規(guī)定的信用授信標(biāo)準(zhǔn)值，信用等級(jí)AA級(jí)以上。就擔(dān)保方式而言，對(duì)于貸款項(xiàng)目完全為公益性質(zhì)，還貸來(lái)源全部靠財(cái)政撥款安排的項(xiàng)目，必須取得有政府明確承擔(dān)還款責(zé)任的擔(dān)保承諾函；對(duì)于項(xiàng)目由政府安排建設(shè)，建成后項(xiàng)目有一定收益可用于還貸，不足部分由財(cái)政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔(dān)部分的量以及資金到位的進(jìn)程、財(cái)力支付的可能性，同時(shí)必須明確反映出在項(xiàng)目出現(xiàn)償債困難時(shí)，安排政府財(cái)政資金補(bǔ)充償還貸款的責(zé)任；對(duì)于項(xiàng)目建成后有完全的還本付息能力，但在建設(shè)時(shí)期項(xiàng)目承擔(dān)的企業(yè)由于資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)實(shí)力等因素與承接的政府大型項(xiàng)目不相匹配，要有地方政府提供擔(dān)保。/7（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)在目前我國(guó)尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，商業(yè)銀行可以利用代理集合委托貸款方式來(lái)籌措土地儲(chǔ)備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風(fēng)險(xiǎn)，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項(xiàng)目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團(tuán)貸款優(yōu)勢(shì)，充分整合資源，分散風(fēng)險(xiǎn)。（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強(qiáng)對(duì)信貸資金的事后監(jiān)管把好貸款用途監(jiān)控是確保政府貸款貸款安全的關(guān)鍵，鑒于地方財(cái)政要介入對(duì)貸款資金的管理，可采取借款人與財(cái)政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財(cái)政資金徹底分開，這樣既便于財(cái)政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對(duì)信貸資金管理的要求。責(zé)任編輯：馮守尊（博士后）/7第五篇：淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險(xiǎn)防范淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險(xiǎn)防范孔子淵河北大學(xué)管理學(xué)院河北保定071000摘要：地方政府負(fù)債是地方政府以政府信用為擔(dān)保取得財(cái)政資金的一種方式，而近年地方政務(wù)債務(wù)的發(fā)行量屢創(chuàng)新高，這雖然與政府為應(yīng)對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)大量舉債刺激經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但更深層次的原因在于財(cái)稅、行政及管理體制的原因。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前政府負(fù)債情況的簡(jiǎn)要分析，簡(jiǎn)單歸納了地方政府負(fù)債的成因及風(fēng)險(xiǎn)防范措施。關(guān)鍵詞：地方政府負(fù)債城投債成因防范措施一、地方政府負(fù)債概念地方政府負(fù)債是指由地方政府或其所屬部門舉借或依法擔(dān)保及在特殊情況下由政府償還的債務(wù)，具體包括以政府作為主體的借款人或擔(dān)保人以書面證明的形式承諾承擔(dān)賠償責(zé)任的國(guó)內(nèi)金融組織貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外國(guó)政府貸款或國(guó)際金融組織貸款。二、地方政府負(fù)債現(xiàn)狀這里主要簡(jiǎn)述一下城投債的現(xiàn)狀。“城投債”又稱“準(zhǔn)市政債”，是指以地方政府及其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的，以地方政府信用為保障的有價(jià)證券，所籌集的資金主要用于城市公共設(shè)施建設(shè)，在西方國(guó)家市政債是一種有著百年歷史的成熟投資工具。但我國(guó)目前還不存在真正意義上的市政債券，因此一般隸屬于地方政府的城市建設(shè)投資公司所發(fā)行的企業(yè)債券就被稱為“準(zhǔn)市政債”。據(jù)發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2009年1-8月份，我國(guó)發(fā)行的城投債共64支，共計(jì)融資845.5億元。而2005年起至2008年底四年內(nèi)的發(fā)行總量也只有1585億元，2008年