自然資源部：探索礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間保障新路徑

2/2自然資源部：探索礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間保障新路徑

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全。近年來，我國能源資源供需環(huán)境和安全環(huán)境發(fā)生了重大變化，保障國家能源資源安全的重要性越發(fā)凸顯。今年的全國自然資源工作會議提出，圍繞加強重要能源礦產(chǎn)資源國內(nèi)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，全面啟動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動。《中國自然資源報》即日起開設“新一輪找礦突破大討論”專欄，旨在引導地勘行業(yè)廣泛參與討論，積極建言獻策，凝聚行業(yè)共識，推動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動扎實開展。

黨的二十大勝利召開前夕，習近平總書記給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊全體地質(zhì)工作者回信，提出了“三點肯定”“三點希望”和“一個總體目標”。

“三點肯定”一是肯定地質(zhì)工作者的貢獻和使命擔當；二是肯定礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展重要物質(zhì)基礎的初級產(chǎn)品地位；三是肯定礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“事關(guān)國計民生和國家安全”的重要性?！叭c希望”一是希望地勘隊伍發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)；二是希望礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)踐行綠色發(fā)展理念；三是希望地勘隊伍加大勘查力度，加強科技攻關(guān)，在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動中發(fā)揮更大作用。“一個總體目標”是保障國家能源資源安全。這既是對以山東省地礦局第六地質(zhì)大隊為代表的全體地質(zhì)工作者的充分肯定，更是對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)踐行綠色發(fā)展理念提出了更高的要求。

如何根據(jù)新形勢、新要求，更好地統(tǒng)籌國家糧食安全、生態(tài)安全、能源資源安全之間的關(guān)系，在空間上保障新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動落地見效，成為當前迫切需要解決的問題。

保障礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間的現(xiàn)有路徑

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的空間利用有其特殊性。因其分布的廣泛性，礦產(chǎn)資源賦存空間可能與國土空間任一管控區(qū)域交叉重疊；因其賦存狀態(tài)的資源環(huán)境一體性，地下礦產(chǎn)資源采掘會對地上的農(nóng)田、林、草、房屋等產(chǎn)生較大影響；因其占用空間的過程性，采掘結(jié)束會有空間治理修復和權(quán)屬歸還的過程；因其多數(shù)隱伏于地下，導致其空間占用的不確定性，很難像生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一樣，在國土空間規(guī)劃中形成確定的空間控制邊界，因此，一個新的找礦成果要落地開發(fā)形成產(chǎn)能，大概率會形成對原有空間規(guī)劃布局的突破。

為解決礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間問題，《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》設置了“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障區(qū)”主體功能分區(qū)；《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，將礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)作為一級規(guī)劃分區(qū)；在生態(tài)保護紅線評估調(diào)整中，盡可能避開了現(xiàn)有的合法采礦權(quán)和部分探礦權(quán)；在《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》中，分礦種、分開采方式提出了涉及永久基本農(nóng)田的礦業(yè)權(quán)設置原則；在《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》中，針對生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)給了出口。

但在實踐中，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)普遍面臨的一些問題尚未完全解決：一是在難以兼顧的特殊情況下，糧食、生態(tài)、能源資源安全等不同戰(zhàn)略目標該如何統(tǒng)籌？二是如何更好地解決礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的空間不確定性，與國土空間用途管制確定性和剛性的矛盾？三是如何更有效地解決礦產(chǎn)資源勘查開采涉及的權(quán)屬、補償、指標限制等問題？有沒有一個更加系統(tǒng)的解決方案？

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間騰挪的四維時空路徑

自然資源原本就是以多層復合甚至是混合形態(tài)存在的，僅僅依靠平面規(guī)劃布局，難以解決礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)涉及的地上地下統(tǒng)籌問題。能否探索出一條保障礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間的新路徑？總體思路如下：

順應自然資源有機生命體的賦存規(guī)律，通過增加空間維度，解決地下資源采掘?qū)ζ矫嬉?guī)劃的空間穿透問題；通過增加時間維度，經(jīng)由國土空間全生命周期管理解決保護與開發(fā)的矛盾問題；通過構(gòu)建不同戰(zhàn)略目標的統(tǒng)籌模型，對開發(fā)目標的重要性與保護目標的重要性進行分級管理，明確權(quán)衡原則、提高審批效率。

以上拓展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間新思路的政策基礎主要有兩個：

一是2022年11月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》，明確除列入國家或省重大項目清單的采礦用地可由自然資源部直接配置建設用地計劃指標外，清單外項目可使用以存量土地處置規(guī)模為基礎核算的計劃指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標；“還可以通過將采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題”。

二是2019年12月，自然資源部根據(jù)《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復”的要求，下發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》，將礦山生態(tài)功能修復和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵政策。

順著這兩個文件的思路延伸，可以通過構(gòu)建國土空間四維時空管理模型，實施對礦山開發(fā)涉及資源的全生命周期利用管理，在更寬廣的時空維度謀劃解決礦山治理修復的難題。當前，我國礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實矛盾多，礦山生態(tài)修復財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，礦山企業(yè)存量建設用地盤活難、新增建設用地指標獲取難，歷史遺留礦山修復規(guī)模和潛力巨大。非常值得進一步完善頂層設計，打通實踐操作環(huán)節(jié)，通過“總量控制、存量盤活、流量變現(xiàn)”，在“還舊賬、不欠新賬”的同時，為新一輪找礦突破成果的落地見效騰挪出勘探開發(fā)的指標和空間。

對策建議

一是“以終為始”，全面貫徹礦業(yè)綠色發(fā)展理念，在礦山建設之初，就對當?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀和開發(fā)潛力、土壤環(huán)境質(zhì)量狀況、水資源平衡狀況、地質(zhì)環(huán)境安全、生物多樣性和生態(tài)保護修復適宜性等情況進行調(diào)查，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜草則草、宜建則建，合理規(guī)劃礦山用地未來用途，并以此為目標引導礦產(chǎn)資源“三合一”綠色開發(fā)利用方案的編制。

二是“有進有出”，加強礦山廢棄地摸底調(diào)查，建立存量資源項目庫、現(xiàn)有指標數(shù)據(jù)庫和信息管理、市場交易平臺。在指標“進”的端口，可以將采礦項目新增用地與治理修復廢棄礦山存量用地掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題；在指標“出”的端口，通過鼓勵礦山邊開采邊治理，根據(jù)事前承諾的規(guī)劃用途和綠色開發(fā)利用方案進行治理修復，經(jīng)驗收合格后，礦山企業(yè)可以出售騰退出來的指標，實現(xiàn)資金回籠，并投入到下一輪礦產(chǎn)資源開發(fā)或治理修復中去。

三是“利益共享”，用好《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》中關(guān)于集體建設用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營，或者按照國家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營性建設用地入市等方式保障采礦用地合理需求的政策，以及《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》“修復后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)”的政策，在統(tǒng)籌礦山開采與地方、原住民利益關(guān)系的同時，解決礦山閉坑治理修復后“誰維護、誰運營”的問題。

四是“存儲有度”，一方面，根據(jù)現(xiàn)有激勵政策，探索運用市場化方式推進礦山治理修復，通過治理修復存量采礦用地來保障新增采礦用地需求，實現(xiàn)總量平衡；另一方面，進一步完善頂層設計，鼓勵地方進行礦山廢棄地存量盤活機制創(chuàng)新，借鑒“濕地銀行”等成功做法，建立廢棄礦山治理修復指標庫和交易平臺，通過財政投入助推，帶動社會資本投入，把廢棄礦山治理促進礦產(chǎn)開發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)安全與能源資源安全這個“存量變流量”的大循環(huán)運轉(zhuǎn)起來。同時，做好日常監(jiān)督管理，把好指標入庫驗收關(guān)，不合格不收儲、不入庫。

五是“加強管護”，對于已治理修復，并列入指標庫的治理修復項目，按照治理修復指標“誰修復、誰出售、誰管護”的原則，對列入指標庫的項目加強動態(tài)監(jiān)管和運維管護，對于管護不當導致低于入庫標準的，及時剔除出項目指標庫；對于管護得當如林、草產(chǎn)生增值的，在保證不低于入庫標準的前提下，允許管護方進行合理采收，獲得增值收益，促進礦山治理修復長效管護機制的形成。同時培育礦山修復治理的專業(yè)指導機構(gòu)、領(lǐng)軍企業(yè)和市場生態(tài)，促進礦山治理修復和運維管護市場化運作、科學化治理。

六是“多元變現(xiàn)”，除通過占補平衡指標交易、在合法合規(guī)的前提下，用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)，以及工業(yè)、商業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性用途外，礦山廢棄地及新增采礦用地治理修復還可以通過生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、碳匯交易、基礎設施投資產(chǎn)生的土地增值等多元渠道進行價值變現(xiàn)。通過構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的礦山治理修復體系，實現(xiàn)金山銀山與綠水青山、開發(fā)與保護的和諧統(tǒng)一，山水林田湖草沙礦的一體化保護與系統(tǒng)治理。

綜上，通過實施國土空間四維時空管理，不