第五講 中國(guó)市政體制

第六講

中國(guó)市政管理體制一、中國(guó)城市建制體制

（一）設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)

（二）市的行政地位直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市（三）市的設(shè)置模式切塊設(shè)市模式多中心組合模式整縣改市模式市領(lǐng)導(dǎo)縣的模式

一、中國(guó)城市建制體制

（四）市的下級(jí)行政建制轄區(qū)的市

市——區(qū)——街不轄區(qū)的市

市——街實(shí)行“兩級(jí)政權(quán)三級(jí)管理”體制兩級(jí)政權(quán)——市、區(qū)三級(jí)管理——市、區(qū)、街道

二、中國(guó)的市政管理體制

1.中國(guó)市政管理體制的形成

1950年：《市人民政府組織通則》：市人民代表大會(huì)和市人民政府、委員會(huì)制。1954年《憲法》、《組織法》市人民代表大會(huì)——權(quán)力機(jī)關(guān)市人民委員會(huì)即市人民政府——執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)市轄區(qū)——街道辦事處——派出機(jī)關(guān)1966年—1978年發(fā)展處于停滯狀態(tài)，市、區(qū)政府名存實(shí)亡，人民委員會(huì)——革命委員會(huì)1979年：革委會(huì)——人民政府1982年新憲法頒布市區(qū)設(shè)人民代表大會(huì)和人民政府市區(qū)人大——權(quán)力機(jī)關(guān)市區(qū)人民政府——執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，分別由市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)及各部門(mén)首長(zhǎng)組成，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。任期：1982年分別為5年、3年。1995年八屆人大十二次會(huì)議改為5年。2.當(dāng)代中國(guó)市政管理主體（1）權(quán)力系統(tǒng)市區(qū)中共委員會(huì)城市權(quán)力機(jī)關(guān)——市區(qū)人大城市行政機(jī)關(guān)——人民政府城市司法機(jī)關(guān)——人民法院、人民檢察院（2）城市管理的非權(quán)力系統(tǒng)——參政非權(quán)力政治系統(tǒng)：人民團(tuán)體、民主黨派組織、政治協(xié)商會(huì)議、居民委員會(huì)（社區(qū)）非權(quán)力社會(huì)系統(tǒng)：營(yíng)利性企業(yè)、非營(yíng)利性組織（第三部門(mén)）、市民個(gè)人3.中國(guó)市政管理體制的特點(diǎn)（1）建制的雙重性（2）結(jié)構(gòu)的同一性（3）法律地位的非自治（4）行政地位的等級(jí)性（5）職能的廣泛性（6）內(nèi)設(shè)層級(jí)的混合性4.中外市政管理體制比較（1）城市權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)核心西方——市政政權(quán)主體：市議會(huì)和市長(zhǎng)，權(quán)力核心一般是市議會(huì)。中國(guó)——市政政權(quán)主體：政權(quán)機(jī)構(gòu)：人大和人民政府，中共市委處于核心地位。（2）市的地位和隸屬關(guān)系（3）市建制模式與形式5.市領(lǐng)導(dǎo)縣產(chǎn)生：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物1949年產(chǎn)生，目的是為了保證城市蔬菜和副食品供應(yīng)1959年，全國(guó)人大通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，使得該體制在全國(guó)迅速推廣1982年，全國(guó)有58個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)171個(gè)縣至2002年年底，全國(guó)332個(gè)地級(jí)單位中已有275個(gè)改為地級(jí)市，地級(jí)市所領(lǐng)導(dǎo)的縣占縣級(jí)單位總數(shù)的70%以上“市管縣”體制的優(yōu)點(diǎn)促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成精減了政府機(jī)構(gòu)，提高了行政效率解決了省縣之間準(zhǔn)層次長(zhǎng)期虛—實(shí)不定和缺乏法律主體地位的尷尬局面在市制改革的基礎(chǔ)上推動(dòng)了城市化的發(fā)展“市管縣”體制的弊端分析（一）對(duì)農(nóng)民的影響城市中心主義形成了城市對(duì)鄉(xiāng)村“經(jīng)濟(jì)上剝奪，身份上排斥”的體制城市在擴(kuò)張過(guò)程中，廉價(jià)征用農(nóng)民土地和房屋，形成對(duì)農(nóng)民更直接、持久和嚴(yán)重掠奪大量農(nóng)民在失地破產(chǎn)的情況下，他們的身份卻沒(méi)有成功地由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，即使名義上擁有城市戶口，但實(shí)質(zhì)享受不到城市居民應(yīng)有的社會(huì)保障（二）城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重出現(xiàn)大量廣域型城市城市化水平不高，農(nóng)業(yè)人口占絕對(duì)比重例：重慶升為直轄市后，面積擴(kuò)大到8.2萬(wàn)平方公里，人口3002萬(wàn)，城市化水平不及20%(三)違背城鄉(xiāng)分治的國(guó)際慣例市管縣是城鄉(xiāng)合治的一種市政體制由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治、由城鄉(xiāng)混一走向城市自治農(nóng)村自治是許多國(guó)家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，也是世界行政史揭示的一個(gè)客觀規(guī)律（四）缺乏充分的法律依據(jù)地級(jí)市管縣打破《憲法》規(guī)定的地方行政區(qū)劃三級(jí)對(duì)我國(guó)法制建設(shè)存在負(fù)面影響容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)混亂存在不穩(wěn)定性和不可靠性，易導(dǎo)致市縣矛盾（五）對(duì)行政管理的影響增加了管理層次，降低了管理效率，提高管理成本具體的說(shuō)，市管縣后，省縣之間的層次由虛變實(shí)，人為制造出一個(gè)中間層級(jí)，省縣之間權(quán)利被層層截留，信息溝通受到阻滯（六）逐漸束縛區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展市管縣主要依靠行政力量維持，存在侵占縣級(jí)農(nóng)村地區(qū)利益的趨向，導(dǎo)致“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”、“市刮縣”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后期，“市”往往截留指標(biāo)、資金，爭(zhēng)項(xiàng)目，財(cái)政提取和各種行政審批侵占縣的利益在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)資源不是依據(jù)市場(chǎng)原則來(lái)配置，而是以人為的行政力量來(lái)分配，進(jìn)一步侵害“縣”和農(nóng)村地區(qū)的利益“市管縣”體制的出路

——“省管縣”強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)擴(kuò)大省級(jí)區(qū)劃數(shù)目取消市縣分等，實(shí)行市縣分治撤縣設(shè)區(qū)和市帶縣“市管縣”是一種過(guò)渡性的行政體制，對(duì)現(xiàn)行的“市管縣”進(jìn)行改革，必須對(duì)行政全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下，采取謹(jǐn)慎的改革措施，有步驟的取消“市管縣”體制，實(shí)行“省管縣”體制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。三、中國(guó)的市政職能1.中國(guó)城市政府職能概述（1）市政職能的涵義市政職能是指狹義上的城市政府即城市中的行政機(jī)關(guān)在城市管理過(guò)程中依法履行的各項(xiàng)職責(zé)和功能的總稱。市政職能帶有明顯的歷史性。市政職能狀況取決于一個(gè)國(guó)家的類(lèi)型與特點(diǎn)。市政主體之間的關(guān)系影響市政職能。（2）我國(guó)市政管理職能的范圍與分類(lèi)一是作為國(guó)家性職權(quán)，即作為一級(jí)政府所必需承擔(dān)的國(guó)家的一部分職權(quán)，以保證國(guó)家政令的暢通。二是地方性職權(quán)，即由本地條件所決定的一部分職權(quán)，如首都的作為中央工作服務(wù)的職權(quán)。三是建制性職權(quán)，

即作為地方一級(jí)行政建制所特有的職權(quán)。中國(guó)的地方行政建制分為地域型（省縣鄉(xiāng)）、市鎮(zhèn)型（市鎮(zhèn)）、民族型（自治區(qū)、州、縣、民族鄉(xiāng)）和特殊型（林區(qū)和特區(qū)）。由于行政建制設(shè)置類(lèi)型不同，因此在管理職權(quán)的安排上必需適應(yīng)各自的特點(diǎn)和需要，專(zhuān)事專(zhuān)管。2.我國(guó)傳統(tǒng)市政職能的特點(diǎn)（1）經(jīng)濟(jì)管理職能廣泛而突出；（2）對(duì)其負(fù)責(zé)的事務(wù)管理控制程度高；（3）綜合性的社會(huì)保障服務(wù)職能較弱；（4）獨(dú)立性的職權(quán)較少；（5）職權(quán)與職責(zé)相脫節(jié)。3.我國(guó)市政管理職能改革我國(guó)市政職能存在的問(wèn)題（1）政府與企業(yè)的關(guān)系：政府對(duì)企業(yè)，尤其是對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)仍舊大量存在，對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和服務(wù)則明顯不足。（2）政府與市場(chǎng)的關(guān)系：市場(chǎng)的作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，行政干預(yù)依然大行其道，阻礙了各種商業(yè)要素的自由流動(dòng)和配置，不利于全國(guó)統(tǒng)一的自由市場(chǎng)的形成和發(fā)展。（3）政府與社會(huì)的關(guān)系：行政機(jī)關(guān)集權(quán)嚴(yán)重，政府承擔(dān)了大量的本可以由社會(huì)組織行使的職能；行政手段仍是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理中的最主要手段。（4）職責(zé)不清，職能交叉、錯(cuò)位、越位、失位現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)市政職能的轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容（1）理順各種關(guān)系，為市政職能的改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境：黨政關(guān)系，上下級(jí)關(guān)系，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力關(guān)系。（2）由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變：

改變過(guò)去政府管理中無(wú)所不包、無(wú)所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅(jiān)持有所為、有所不為，形成“小政府、大社會(huì)”、“小政府、大服務(wù)”、“小政府、大保障”的格局。（3）從微觀經(jīng)濟(jì)管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變：

政府要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，實(shí)現(xiàn)政企真正分開(kāi)。（4）從市場(chǎng)參與者向市場(chǎng)秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變。具體的轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)和步驟主要是：（一）實(shí)行市政職能的分解，就是對(duì)原有市政職能進(jìn)行具體分解。（二）加強(qiáng)市政管理的法治化、制度化建設(shè)。（三）科學(xué)配置市政職能職位，在對(duì)市政管理職能進(jìn)行分解的基礎(chǔ)上，要科學(xué)配置市政職能職位（四）加強(qiáng)市政職能崗位人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)訓(xùn)練，市政職能崗位人員必須符合市政工作要求。（五）