市場(chǎng)失靈、政府失靈與農(nóng)業(yè)科研成績(jī)的關(guān)系

市場(chǎng)失靈、政府失靈與農(nóng)業(yè)科研成績(jī)的關(guān)系

解決三個(gè)農(nóng)業(yè)問(wèn)題的重要途徑是提高農(nóng)業(yè)科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率。這需要提高農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)的使用效益,其前提是改革農(nóng)研體制,健全市場(chǎng)規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)秩序、確保市場(chǎng)對(duì)農(nóng)研資源配置的基礎(chǔ)性作用。一、整合各方資源,優(yōu)化農(nóng)研體系從多頭管理向成立跨部門(mén)的國(guó)家農(nóng)研委員會(huì)轉(zhuǎn)變。全國(guó)一盤(pán)棋,按照有利于資源優(yōu)化配置、人才培養(yǎng)與使用、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的原則,通過(guò)“并、轉(zhuǎn)、建、撤”的整合、改革、改造和改建,解決國(guó)有科技力量分散、課題小、重復(fù)、農(nóng)研資源浪費(fèi)的問(wèn)題,逐步建立以重點(diǎn)農(nóng)研機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)大學(xué)為主體、力量集中、機(jī)構(gòu)精干、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、功能互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)合作、官研學(xué)產(chǎn)中(介)聯(lián)系緊密、相互配套、相互促進(jìn)、效益優(yōu)化的農(nóng)研體系。農(nóng)研主體創(chuàng)新。按照其社會(huì)效益的大小,農(nóng)研院所可以分為公益性與應(yīng)用性二類(lèi)。前者是非贏利組織,后者是企業(yè)。公益性院所從事業(yè)單位向非營(yíng)利性、自治性的組織轉(zhuǎn)變。二、政府和市場(chǎng)的失靈科研機(jī)構(gòu)分公益類(lèi)和應(yīng)用開(kāi)發(fā)類(lèi)二大類(lèi)。歷經(jīng)20多年的探索,最終把農(nóng)業(yè)科研性質(zhì)重新定位為“公益性”,并已形成共識(shí)。很多國(guó)家都把農(nóng)業(yè)科研作為政府保護(hù)的對(duì)象。農(nóng)業(yè)高新技術(shù)成果因自身科技含量高、技術(shù)商品化難度大、保密性差等特點(diǎn),以及國(guó)家相關(guān)配套政策還不完善,許多經(jīng)營(yíng)性高科技成果交給企業(yè)開(kāi)發(fā)的效果普遍較差,不僅科研院所回報(bào)率低,而且往往導(dǎo)致科技成果夭折。公益性農(nóng)研院所轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)是不成功的。長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)民無(wú)償或低償?shù)厥褂棉r(nóng)研成果,為增加農(nóng)產(chǎn)品供給提供了強(qiáng)有力的支撐。“市場(chǎng)失靈”和市場(chǎng)機(jī)制缺陷造成的收入分配不公,都需要政府介入。但是“政府失靈”。公共選擇理論認(rèn)為,面對(duì)社會(huì)成員不同的偏好和不同的利益集團(tuán)的壓力,政府不可能計(jì)算出社會(huì)福利函數(shù)的最優(yōu)解;政府的工作人員和其它人一樣,都是“經(jīng)濟(jì)人”,由他們組成的政府自然要把個(gè)人利益帶進(jìn)政府決策中。在市場(chǎng)失靈和政府失靈雙重困擾下,非營(yíng)利組織被當(dāng)作除市場(chǎng)和政府之外,解決一些重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的第三種可供選擇的解決方式。與“市場(chǎng)失靈”、“政府失靈”理論相比,漢斯曼用企業(yè)所有權(quán)理論解釋非營(yíng)利組織的理論(合約失靈理論,contractfailuretheory)影響較大。他認(rèn)為,當(dāng)與某類(lèi)客戶相聯(lián)系的市場(chǎng)交易成本和所有權(quán)成本都非常高的時(shí)候,最有效率的安排可能是不讓任何人取得企業(yè)的所有權(quán),而是把企業(yè)塑造成一個(gè)無(wú)所有人的或非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)。薩拉蒙認(rèn)為,通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施政府功能,政府與第三方分享在公共基金支出和公共權(quán)威運(yùn)用上的處理權(quán)。政府更多的是充任福利項(xiàng)目管理者,而把相當(dāng)程度的處理權(quán)留給非政府部門(mén)。政府既為公共福利提供更多的資金;又避免出現(xiàn)龐大的政府官僚機(jī)構(gòu)。在薩拉蒙看來(lái),在政府失靈和合約失靈理論中,非盈利組織往往被視為在政府和市場(chǎng)失靈之后的輔助性衍生物,是由于政府局限而產(chǎn)生的公共物品生產(chǎn)的替代物(品)。美國(guó)學(xué)者伯頓·韋斯布羅德提出的“政府失靈和市場(chǎng)失靈”理論。韋斯布羅德認(rèn)為,政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在滿足個(gè)人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市場(chǎng)在提供公共物品方面的局限性,導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)組織的功能需求,這是社會(huì)組織存在的主要原因。他的思維邏輯:個(gè)人的需求是異質(zhì)性的,而政府對(duì)于公共物品的提供是傾向于多數(shù)選民的偏好的,這就必然導(dǎo)致一部分人對(duì)公共物品的需求得不到滿足,這些不滿意的個(gè)人一般可以有如下幾種替代性選擇:一是移民;二是形成較低層次的政府;三是求助于市場(chǎng);四是求助于社會(huì)組織。由于遷移成本的不確定性、政府的有限福利責(zé)任以及由于公共物品的供給連帶性和排除他人消費(fèi)的不可能性而導(dǎo)致市場(chǎng)的無(wú)效率,這些替代性選擇都不足以完全滿足不同消費(fèi)者的需求。這就意味著社會(huì)組織作為政府之外的公共物品的提供者有存在的功能需求,其提供公共物品的數(shù)量取決于公共部門(mén)能夠滿足選民多樣性需求的程度,以及選民需求的差異性程度。政府和非盈利院所的分工:政府提供資金,后者配送服務(wù)。合作模式有兩種:一種是“合作賣(mài)者”的模式,后者僅僅是政府項(xiàng)目管理的代理人,擁有較少的處理權(quán)或討價(jià)還價(jià)權(quán)。另一種是“合作伙伴關(guān)系”的模式,后者擁有大量的自治和決策權(quán),在項(xiàng)目管理上更有發(fā)言權(quán)?？萍忌唐坊蚍?wù)由非營(yíng)利組織來(lái)提供,生產(chǎn)者的欺詐行為就會(huì)少得多。這是因?yàn)榉菭I(yíng)利組織受到“非分配約束”,在提供存在信息不對(duì)稱(chēng)的商品和服務(wù)時(shí),雖然有能力提高價(jià)格或降低產(chǎn)品質(zhì)量,而且不用擔(dān)心消費(fèi)者的報(bào)復(fù),但他們?nèi)匀徊粫?huì)去損害消費(fèi)者的利益,因?yàn)樗麄兯@得的利潤(rùn)不能參與分配。這在很大程度上抑制了生產(chǎn)者實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī),從而維護(hù)了消費(fèi)者的利益。我國(guó)的政府失靈包括政府在不斷滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中所需要的農(nóng)研等物品和服務(wù)嚴(yán)重不足。發(fā)展非盈利院所,目的是提高農(nóng)研產(chǎn)品的質(zhì)量,提高政府科技投資的效率。我國(guó)非盈利院所發(fā)展的目標(biāo)是混合模式,在這種混合模式中,其功能是提高政府科技服務(wù)的質(zhì)量。我國(guó)政府和非盈利院所的目標(biāo)一致性,使二者將互相支持,協(xié)調(diào)發(fā)展?？萍挤钦M織大致可分為五類(lèi):(1)專(zhuān)業(yè)性學(xué)會(huì)、研究會(huì);(2)行業(yè)科協(xié)和綜合性科協(xié);(3)教育、科研等非營(yíng)利性大學(xué)、科研院所;(4)生產(chǎn)力促進(jìn)中心等中介機(jī)構(gòu);(5)自然科學(xué)基金和社會(huì)科學(xué)基金等。非盈利院所的原則:維護(hù)社會(huì)公平;“不以營(yíng)利為目的”。非盈利組織雖弘揚(yáng)科研人員的奉獻(xiàn)精神,但仍然要按個(gè)人的貢獻(xiàn)分配,多勞多得。根據(jù)國(guó)際非盈利組織的發(fā)展趨勢(shì),非盈利院所應(yīng)該有合理利潤(rùn),以引進(jìn)和留住人才。但是要限制股金分紅額。自主、民主管理,發(fā)揮本院所專(zhuān)長(zhǎng),院所之間結(jié)成相互需求、互為市場(chǎng)的功能性聯(lián)系,以推動(dòng)共同成長(zhǎng)。把非盈利院所的資金籌集和使用分開(kāi),按照專(zhuān)業(yè)化分工進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化協(xié)作,就會(huì)形成理想的機(jī)制性功能結(jié)構(gòu)。通過(guò)國(guó)內(nèi)外、省市內(nèi)外的院所合作與聯(lián)合,優(yōu)化配置科技資源,提高科研競(jìng)爭(zhēng)力和效益。引入合理、有效的課題全成本核算機(jī)制。資助方、受助方和科研人員都要按照最小成本和最大效益原則,加強(qiáng)對(duì)研發(fā)成本的控制。非盈利院所的配套條件:加大財(cái)政投入。由于我國(guó)捐資助研的體制不完善,缺乏專(zhuān)門(mén)為非營(yíng)利院所服務(wù)的籌資組織,使得一些組織或個(gè)人的捐款愿望無(wú)從實(shí)施,導(dǎo)致非營(yíng)利院所資金不足。這就需要增加財(cái)政投入,政府從非營(yíng)利院所那里購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。建立農(nóng)研基金會(huì),解決資金不足的問(wèn)題。農(nóng)村科技基金會(huì)應(yīng)該具有三點(diǎn)特性:一是在資金運(yùn)用上不受來(lái)自任何部門(mén)的強(qiáng)制干預(yù);二是通過(guò)自身公正、透明、高效的工作,樹(shù)立可信度,培育穩(wěn)定的資金來(lái)源;三是著重提高科技產(chǎn)品質(zhì)量,贏得社會(huì)認(rèn)可;四是接受法律、和輿論的嚴(yán)格監(jiān)督。非盈利院所經(jīng)費(fèi)來(lái)源必須以國(guó)家投入為主,以募集資金為輔。在院所初創(chuàng)時(shí)期,政府應(yīng)給予更多的投入;資金使用以政府監(jiān)督、公眾、媒介輿論監(jiān)督為主,內(nèi)部自律為輔。要向主管部門(mén)或單位和科技行政管理部門(mén)報(bào)送年度工作報(bào)告,接受業(yè)績(jī)考核?？萍夹姓芾聿块T(mén)應(yīng)會(huì)同財(cái)政等有關(guān)部門(mén)對(duì)非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行績(jī)效定期進(jìn)行評(píng)估考核。法制有力、揚(yáng)善抑惡,使更多的人投入慈善事業(yè)。制定《遺產(chǎn)法》和《捐贈(zèng)法》,后者規(guī)定,當(dāng)捐款人經(jīng)濟(jì)條件惡化時(shí),財(cái)政和社會(huì)按照捐款的規(guī)模,給予回報(bào)性補(bǔ)助,保證捐款人的合法利益和基本生存條件,誘導(dǎo)人們更多的捐款;《國(guó)有資產(chǎn)法》使國(guó)有資產(chǎn)不流失,鼓勵(lì)人們向國(guó)有的非盈利院所捐款。三、農(nóng)研所的法人治理。我國(guó)現(xiàn)行的法律分建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府,制定和實(shí)施科技法規(guī),創(chuàng)造科技發(fā)展的公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中,逐步建立政府指導(dǎo)農(nóng)研市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)院所的體制。政府對(duì)院所從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理,從事無(wú)巨細(xì)的指令性、分配性行政轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性、服務(wù)性行政。實(shí)現(xiàn)有限行政、依法行政和依法管理,不是用行政審批來(lái)決定院所的設(shè)置,而是用“院所設(shè)置法”來(lái)規(guī)范院所的生死存亡;不是批課題撥經(jīng)費(fèi),而是依據(jù)“農(nóng)業(yè)科研法”來(lái)分配項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)科研成果;不是壟斷學(xué)科評(píng)價(jià)和質(zhì)量評(píng)估,而是依據(jù)“科技質(zhì)量法”,開(kāi)展社會(huì)評(píng)估和市場(chǎng)評(píng)估。凡是能夠放下的權(quán)利,政府都要還給院所,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)院所的主觀能動(dòng)性。院所要摸索適合本單位、本學(xué)科科技的管理辦法。政府通過(guò)項(xiàng)目配置引導(dǎo)院所服務(wù)于國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo),學(xué)科設(shè)置突出前瞻性、交叉性、高起點(diǎn),根據(jù)學(xué)科發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。堅(jiān)持社會(huì)利益最大化原則,先進(jìn)齊全的設(shè)備等資源配置傾斜于優(yōu)勢(shì)學(xué)科;強(qiáng)化成果管理理念,促進(jìn)院所間學(xué)術(shù)交流,建立和完善成果的共享平臺(tái),促進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、信息等科技資源的共享,促進(jìn)成果的社會(huì)應(yīng)用。部分國(guó)有的科技機(jī)構(gòu)可委托給大學(xué)、企業(yè)或非營(yíng)利組織代為運(yùn)營(yíng),農(nóng)研院所的內(nèi)部事務(wù)接受政府依法監(jiān)督和檢查。應(yīng)用性院所從事業(yè)單位向現(xiàn)代院所制度轉(zhuǎn)變。科技院所法人治理的基礎(chǔ)是所有權(quán)與管理權(quán)相分離,政府、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人(知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者),作為科技院所的出資者,擁有其所有權(quán)。由出資方代表、專(zhuān)家代表組成的董事會(huì)或理事會(huì)是院所的最高決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)確定院所的組織章程、宗旨、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和財(cái)務(wù)收支計(jì)劃,面向社會(huì)選聘院(所)長(zhǎng)。院(所)長(zhǎng)負(fù)責(zé)科技業(yè)務(wù)和日常管理工作,對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé);院(所)學(xué)術(shù)委員會(huì)決定學(xué)科設(shè)置、課題設(shè)置、科技人員組成和科技方案及其實(shí)施。第一,建立一整套科學(xué)的組織制度安排規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)行為,股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層依法行使職權(quán),相互依存,相互制衡,各司其職,各負(fù)其責(zé)。建立獨(dú)立董事制度。第二,建立“法治”,按照科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)管理公司。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層都要按照公司法、公司章程及相應(yīng)的議事規(guī)則行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。第三,建立一整套規(guī)范的激勵(lì)、監(jiān)督、制衡機(jī)制,激勵(lì)代理人和廣大職工,同時(shí)使公司內(nèi)部的監(jiān)督、制衡機(jī)制與院所的監(jiān)督、制衡機(jī)制相結(jié)合,形成有序運(yùn)作。對(duì)企業(yè)高層管理者與技術(shù)創(chuàng)新者的激勵(lì),主要采取與績(jī)效掛鉤的薪酬制度,其薪酬應(yīng)包括基薪、崗位工資、年終獎(jiǎng)、期權(quán)期股、職務(wù)消費(fèi)以及福利補(bǔ)貼等。第四,健全監(jiān)事會(huì),強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制;建立和完善對(duì)公司董事會(huì)和經(jīng)理層的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系;實(shí)行公司會(huì)計(jì)由股東單位委派與輪崗制度;實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度;建立企業(yè)安全預(yù)警評(píng)價(jià)體系。四、建立項(xiàng)目考評(píng)、評(píng)估體系和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制從“小范圍”轉(zhuǎn)向“大市場(chǎng)”和“大社會(huì)”分配項(xiàng)目。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化原則,構(gòu)建切實(shí)可行、公開(kāi)公平、清晰規(guī)范、客觀公正、招標(biāo)競(jìng)標(biāo)、擇優(yōu)委托的評(píng)審項(xiàng)目制度,構(gòu)建非政府的社會(huì)評(píng)估、市場(chǎng)評(píng)估等中介評(píng)估評(píng)審制度,構(gòu)建與國(guó)際評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)一致的項(xiàng)目分配、評(píng)審和人才績(jī)效考核指標(biāo)體系。重大項(xiàng)目實(shí)行首席專(zhuān)家負(fù)責(zé)制,將更多的控制權(quán)給予科技產(chǎn)出影響最大而又最難監(jiān)督的專(zhuān)家和研究團(tuán)體,要其承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)(即成功的榮譽(yù)和失敗的懲罰)。適當(dāng)使用“集體懲罰”機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。集體懲罰可以迫使組織內(nèi)部的精英成員更多地采取合作態(tài)度。從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)制向項(xiàng)目前部分劃撥與項(xiàng)目中、項(xiàng)目后獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的經(jīng)費(fèi)投入制度轉(zhuǎn)變。根據(jù)具體情況,把部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)改變成為獎(jiǎng)勵(lì)基金。凡是取得成果者,即獲得獎(jiǎng)勵(lì)。五、充分利用科研平臺(tái),培養(yǎng)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)人才重視引進(jìn)外資和人才,加強(qiáng)農(nóng)研機(jī)構(gòu)與國(guó)外農(nóng)研機(jī)構(gòu)的合作與交流,通過(guò)對(duì)一些重大科技項(xiàng)目的共同研發(fā),解決資金不足、人才不足和創(chuàng)新不足的問(wèn)題。從傳統(tǒng)的人事管理向人才資源是第一資源的戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)變。發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)造就、凝聚、使用數(shù)以萬(wàn)計(jì)的科研、推廣、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)、管理等人才組成的農(nóng)研隊(duì)伍。進(jìn)一步提高科技人員的待遇,吸引優(yōu)秀人才從事農(nóng)研,充分發(fā)揮他們的積極性。公益型科技院所的科技人員應(yīng)確認(rèn)公務(wù)員身份,構(gòu)建有效的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。按照成果和課題的完成質(zhì)量和社會(huì)效益、科技創(chuàng)新程度對(duì)科技人員實(shí)行激勵(lì)措施。合理配置人員,制定實(shí)施合同聘任制,能者上、庸者下,優(yōu)勝劣汰,形成開(kāi)放流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)高效、自由探索、鼓勵(lì)創(chuàng)新的研究氛圍,使科技機(jī)構(gòu)始終保持活力,多快好省地出成果。提高涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)研究生質(zhì)量。政策傾斜,投入支持,條件改善,制度保障,培養(yǎng)農(nóng)研領(lǐng)軍人物。鼓勵(lì)農(nóng)研機(jī)構(gòu)以自己的科研成果通過(guò)股份制或利用信貸資金等形式,興辦科技企業(yè),促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化,走自我發(fā)展之路。六、建立“農(nóng)研法”,確保科技財(cái)產(chǎn)獲得個(gè)實(shí)施世界最嚴(yán)厲的保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)措施,以保護(hù)發(fā)明者、持有者的權(quán)益。重新修訂或制訂有關(guān)法律法