中國自然災(zāi)害應(yīng)急救助管理的基本體系

中國自然災(zāi)害應(yīng)急救助管理的基本體系在中國,自然災(zāi)難對(duì)于社會(huì)發(fā)展的影響非常深刻。歷史上,頻繁發(fā)生的各類自然災(zāi)難,不僅直接給人民群眾的生活帶來了深重的災(zāi)難,同時(shí)還極大地影響了同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與宗教等方面。在中國古代歷史上,治理洪水曾促成了中華民族統(tǒng)一國家的形成,而對(duì)于災(zāi)荒救助的失效也幾經(jīng)成為一些王朝覆亡的重要誘因。災(zāi)難救助,在我國歷史發(fā)展進(jìn)程中具有高度的政治性。新中國成立后,國家對(duì)于自然災(zāi)難應(yīng)急救助的能力有了極大提高,尤其是近幾年來,我國政府在自然災(zāi)難應(yīng)急救助管理體系方面,取得了重大的進(jìn)展,基本建立了自然災(zāi)難應(yīng)急救助體系。

一、自然災(zāi)難救助應(yīng)急響應(yīng)基本系統(tǒng)

本世紀(jì)以來,自然災(zāi)難的應(yīng)急救助體系建設(shè)獲得了長足的進(jìn)展。目前,我國的災(zāi)難應(yīng)急救助系統(tǒng)主要包括:

(一)國家自然災(zāi)難應(yīng)急救助的組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

在國家的層面上,應(yīng)急救助的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家減災(zāi)委員會(huì)。一名國務(wù)院副總理擔(dān)當(dāng)主任,另外還設(shè)有若干副主任,共有34個(gè)國務(wù)院的部、委、辦、局和軍隊(duì)及紅十字會(huì)等組織參與。依據(jù)規(guī)定,國家減災(zāi)委員會(huì)為國家自然災(zāi)難救助應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)研究制定國家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃,協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動(dòng),指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作,推進(jìn)減災(zāi)交流與合作,組織、協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作。這個(gè)委員會(huì)的辦公室設(shè)在民政部,所以,在各級(jí)政府系統(tǒng)中,管理自然災(zāi)難應(yīng)急救助的行政部門主要是民政部、省級(jí)的民政廳、地區(qū)X縣級(jí)的民政局。

(二)國家自然災(zāi)難救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)

全國縣以上各級(jí)政府均制定了相應(yīng)的救災(zāi)預(yù)案,并確定了不同的災(zāi)難救援響應(yīng)等級(jí),建立了災(zāi)難的應(yīng)急機(jī)制。每當(dāng)災(zāi)難發(fā)生以后,有關(guān)的政府首長都能夠比較準(zhǔn)時(shí)地啟動(dòng)災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制,調(diào)度有關(guān)方面的力氣,協(xié)調(diào)各種資源,投入救災(zāi)行動(dòng)。依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《國家自然災(zāi)難救助應(yīng)急預(yù)案》,根據(jù)災(zāi)難損失情境,將應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)難的工作設(shè)定為四個(gè)響應(yīng)等級(jí),其中一級(jí)響應(yīng)為最高響應(yīng)。

(三)國家自然災(zāi)難預(yù)警系統(tǒng)

預(yù)警工作主要由相關(guān)的災(zāi)情預(yù)估部門負(fù)責(zé),災(zāi)難的預(yù)警、預(yù)報(bào)體系主要包括,氣象災(zāi)難監(jiān)測預(yù)報(bào)體系、地震監(jiān)測預(yù)報(bào)體系、大江大河的災(zāi)難性洪水預(yù)警預(yù)報(bào)體系、森林和草原防火預(yù)警體系、農(nóng)作物和森林病蟲害測報(bào)體系、海洋環(huán)境和災(zāi)難監(jiān)測體系以及地質(zhì)災(zāi)難預(yù)警預(yù)報(bào)體系,民政系統(tǒng)則負(fù)責(zé)災(zāi)情的統(tǒng)一匯總等。

在災(zāi)情管理方面,以縣級(jí)為基本行政單元實(shí)施組織和管理?？h級(jí)政府及其有關(guān)部門根據(jù)規(guī)定在第一時(shí)間了解把握災(zāi)情,并且馬上填寫《自然災(zāi)難狀況統(tǒng)計(jì)快報(bào)表》,向上級(jí)政府和有關(guān)部門報(bào)告。假如因?yàn)?zāi)造成死亡人口多于10人以上、或者在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面造成嚴(yán)重?fù)p失以及災(zāi)情發(fā)生重大變化,縣級(jí)政府和有關(guān)部門可以同時(shí)報(bào)告省級(jí)政府直至國務(wù)院及其有關(guān)部門。

民政部國家減災(zāi)中心則進(jìn)行24小時(shí)不間斷地值班,每天早晨七點(diǎn)要準(zhǔn)時(shí)地匯總過去24小時(shí)的全國以及全世界的重大災(zāi)情,出版《昨日災(zāi)情》以送有關(guān)方面。

(四)國家自然災(zāi)難救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)

依據(jù)國家的響應(yīng)等級(jí),各級(jí)政府也都制定了相應(yīng)的響應(yīng)等級(jí)和預(yù)案,從而形成了我國的災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)體系。以國家的應(yīng)急響應(yīng)為例,針對(duì)各類災(zāi)難的應(yīng)急救助,國家的應(yīng)急響應(yīng)主要包括:

24小時(shí)內(nèi)中央救災(zāi)工作組到達(dá)災(zāi)區(qū)。這是一條極為特別的規(guī)則,即在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)以后,國家必需派出相應(yīng)的工作組在第一時(shí)間到達(dá)災(zāi)區(qū)。四級(jí)響應(yīng)是國家減災(zāi)辦派出工作組,而到了三級(jí)響應(yīng)就由國務(wù)院派出聯(lián)合工作組;

24小時(shí)內(nèi)救災(zāi)物資到位。需要中央支持的救災(zāi)物資要開頭調(diào)度,地方的救災(zāi)物資要馬上到達(dá)災(zāi)區(qū);

24小時(shí)內(nèi)要對(duì)災(zāi)民的救助到位。無論是多少的救災(zāi)物資,哪怕是一袋便利面、一瓶礦泉水,都需要在當(dāng)天發(fā)給災(zāi)民,以使災(zāi)民準(zhǔn)時(shí)得到政府的救助信息。

在國家的層面上,還設(shè)立有全國災(zāi)難應(yīng)急聯(lián)絡(luò)系統(tǒng),建立有統(tǒng)一的聯(lián)系方式及電子聯(lián)絡(luò)系統(tǒng),可以與縣級(jí)民政局長、主管救災(zāi)的副局長以及救災(zāi)股進(jìn)步行準(zhǔn)時(shí)的聯(lián)絡(luò)。

(五)國家自然災(zāi)難物資儲(chǔ)備系統(tǒng)

緊急救援的物資儲(chǔ)備體系開頭建立,已經(jīng)在沈陽、哈爾濱、X市、鄭州、合肥、武漢、長沙、南寧、成都、西安共10個(gè)城市建立了中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備點(diǎn),一些多災(zāi)、易災(zāi)地區(qū)也建立了地方性的救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉庫,中央政府每年都要選購一定數(shù)量的救災(zāi)帳篷,以救災(zāi)倉庫為依托的救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)基本形成。

(六)國家自然災(zāi)難恢復(fù)重建系統(tǒng)

災(zāi)后的恢復(fù)重建主要是指對(duì)災(zāi)區(qū)在災(zāi)情基本穩(wěn)定后所進(jìn)行的對(duì)于各類受損設(shè)施尤其是居民住房和學(xué)校等公共設(shè)施所進(jìn)行的恢復(fù)性的建設(shè),其中,對(duì)居民的住房因倒塌或嚴(yán)重?fù)p害而需要重新建設(shè)和修繕的工作是其基本的內(nèi)容。

我國的災(zāi)后恢復(fù)重建行政管理,是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以民政系統(tǒng)為主、各個(gè)部門相互協(xié)作、多種社會(huì)力氣共同參與的工作體制。其中,民政部門主要負(fù)責(zé)恢復(fù)重建的綜合協(xié)調(diào)工作,并重點(diǎn)負(fù)責(zé)落實(shí)災(zāi)民住房的恢復(fù)重建,發(fā)展改革委員會(huì)系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校、醫(yī)院和基層政府辦公室的重建工作,交通部門負(fù)責(zé)道路的修復(fù)等。

(七)國家冬令與春季救助系統(tǒng)

春荒、冬令的災(zāi)民生活救助是我國政府自從建國伊始就建立的社會(huì)救助制度。這一制度,主要是保證農(nóng)村的困難群眾在冬、春兩季最為困難的時(shí)期能夠得到政府的準(zhǔn)時(shí)救助,通稱為春荒救助和冬令救助。春荒救助的時(shí)段為每年的3月至5月共計(jì)3個(gè)月,即過完春節(jié)之后的三個(gè)月,災(zāi)民往往最為困難,到了5月,就可以有新糧上市;在一季作物區(qū)則為每年的3月至7月。冬令救助的時(shí)段為每年的12月到下一年度的2月,即春節(jié)前的3個(gè)月,這是在秋收之后進(jìn)入冬季以后的時(shí)段,特殊是越接近春節(jié),貧困人口的生活就會(huì)越加困難,需要進(jìn)行救助。在沒有普遍建立最低生活保障制度以前,采取這樣的救助方法,遵循了“救人救急”的原則,在困難人口最為困難的時(shí)段施行救助,實(shí)踐證明是相當(dāng)有效的。

(八)國家自然災(zāi)難救助社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)

這主要是指社會(huì)捐助動(dòng)員系統(tǒng)。社會(huì)捐助、鄰里互助是我國長期所形成的歷史傳統(tǒng)。但是,真正形成比較正規(guī)的社會(huì)制度并由行政部門實(shí)施管理,則始于1996年,即建立了經(jīng)常性的社會(huì)捐助制度。目前,中國的社會(huì)捐助制度主要包括大災(zāi)時(shí)期的集中性捐助、對(duì)口支援、經(jīng)常性捐助制度這樣幾個(gè)方面。

集中性捐助,主要是在大的自然災(zāi)難發(fā)生后由政府所發(fā)動(dòng)的捐助活動(dòng)。如1998年的長江流域和松花江、嫩江流域的特大洪澇災(zāi)難,民政部就在全國范圍內(nèi)發(fā)起了捐助活動(dòng),結(jié)果得到全國的捐款捐物達(dá)70億元以上。集中性捐助,一般有比較強(qiáng)的目標(biāo),主要突出一個(gè)災(zāi)難性的事件,并且時(shí)段也比較固定,只是在大的災(zāi)難發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。這類捐助,具有相當(dāng)強(qiáng)的社會(huì)效果,也特殊簡單激發(fā)全社會(huì)的愛心。

對(duì)口支援,主要是指東部發(fā)達(dá)地區(qū)人民所捐助的資金和物資定點(diǎn)賜予西部貧困地區(qū)的支援方式。這項(xiàng)制度于1996年開頭建立。沿海這些地區(qū)對(duì)于內(nèi)地的支援,親密了西部與沿海之間的聯(lián)系。

經(jīng)常性社會(huì)捐助,是指城市人口中將閑置不用的東西捐獻(xiàn)出來幫助困難人口的活動(dòng)。由于城市人口隨著生活水平的逐步改善,淘汰衣服及其他一些日用品的周期縮短,所以捐助活動(dòng)是經(jīng)常性的。

在社會(huì)捐助制度中,一些公益性社會(huì)團(tuán)體扮演著重要的作用,他們從不同的角度進(jìn)行災(zāi)難救助,對(duì)于解決貧困人口的多種困難,弘揚(yáng)社會(huì)美德,產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

(九)國家自然災(zāi)難的減災(zāi)工作指導(dǎo)系統(tǒng)

為了有效地減輕自然災(zāi)難,在國家減災(zāi)辦的統(tǒng)一指導(dǎo)下,各有關(guān)部門和地方政府也開展了多種形式的減災(zāi)活動(dòng),包括社區(qū)減災(zāi)、減災(zāi)教育和培訓(xùn)以及與聯(lián)合國國際減災(zāi)組織的廣泛合作等。在地方上,則設(shè)立有類似的省級(jí)減災(zāi)組織并開展多種形式的減災(zāi)活動(dòng)。

(十)國家自然災(zāi)難的科研與科技支持系統(tǒng)

20XX年,國家減災(zāi)委員會(huì)正式設(shè)立災(zāi)難領(lǐng)域內(nèi)各類聞名專家組成的專家委員會(huì),集中各類專家共同工作開展災(zāi)難類的研究。同時(shí),國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)環(huán)境與減災(zāi)小衛(wèi)星星座系統(tǒng),估計(jì)20XX年能夠放射三顆衛(wèi)星以加強(qiáng)對(duì)災(zāi)難的監(jiān)測。

二、自然災(zāi)難應(yīng)急管理體系的重大轉(zhuǎn)型

2000年以來,中國自然災(zāi)難的應(yīng)急管理體制一直處在根本性的調(diào)整過程中。這主要是由于市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立以后,伴隨著信息技術(shù)的高度發(fā)達(dá)以及生活水平的提高,全社會(huì)對(duì)于災(zāi)難應(yīng)急管理的要求完全轉(zhuǎn)變了。尤其是20XX年國家對(duì)“非典”事件的處理方式,更進(jìn)一步有力地推動(dòng)了災(zāi)難應(yīng)急管理體系的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一是災(zāi)難救助的目標(biāo),從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)調(diào)削減經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)向以人為本。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),面對(duì)自然災(zāi)難,社會(huì)的習(xí)慣就是強(qiáng)調(diào)盡量削減國家財(cái)產(chǎn)的損失,甚至出現(xiàn)犧牲個(gè)人生命來保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象。而轉(zhuǎn)向以人為本的指導(dǎo)思想后,首先強(qiáng)調(diào)的是努力確保人的生命安全。這樣,應(yīng)急救助的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及救災(zāi)工作的重點(diǎn)都發(fā)生了徹底變化。而為了人的生命安全,重大自然災(zāi)難發(fā)生前就需要進(jìn)行避災(zāi)性的緊急轉(zhuǎn)移,沿海地區(qū)有的為了抗擊臺(tái)風(fēng)的需要,一個(gè)省一次就要轉(zhuǎn)移近百萬人甚至過百萬人,行政工作量大幅度增加。

第二是災(zāi)難救助的內(nèi)容,開頭從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向全方位救助,特殊是應(yīng)急救助。在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi),救災(zāi)工作主要是進(jìn)行事后的救濟(jì),通過一定時(shí)間的查災(zāi)、核災(zāi),然后再確定政府的救濟(jì)數(shù)量并進(jìn)行恢復(fù)重建。而建立應(yīng)急救助體系,首要的就是要在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)于受災(zāi)影響而產(chǎn)生的困難人口進(jìn)行準(zhǔn)時(shí)的救助。比如,24小時(shí)救助到位的規(guī)定,就是要求在最短的時(shí)間內(nèi)組織各類救災(zāi)物資發(fā)放給有關(guān)困難人口。從緊急轉(zhuǎn)移開頭的救助一直到完成恢復(fù)重建,災(zāi)難救助已經(jīng)具有全程立體救助的性質(zhì),政府的行政責(zé)任加大了。

第三是災(zāi)難救助的組織指揮,開頭從依靠行政人員的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的預(yù)案與應(yīng)急行動(dòng)。過去的救災(zāi)主要依靠制度而缺乏預(yù)案。制度盡管很重要,沒有制度就不可能產(chǎn)生規(guī)范的組織,但僅僅有了制度還往往不夠,主要是缺乏更為細(xì)致的程序來進(jìn)行詳細(xì)的行為規(guī)范。而建立應(yīng)急體系,就須對(duì)細(xì)小的工作程序進(jìn)行非常詳盡的規(guī)范,比如遇到什么樣的災(zāi)難應(yīng)當(dāng)由什么樣的工作人員在多長的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行報(bào)告,報(bào)告后又如何處置等,都有詳細(xì)規(guī)定。這實(shí)際上是公共管理行為的重大轉(zhuǎn)變。

第四是災(zāi)難救助的組織過程,開頭從封閉轉(zhuǎn)向全方位透明。工作要透明,災(zāi)情的數(shù)據(jù)也要透明,特殊是死亡的人口的統(tǒng)計(jì)更要透明。在相當(dāng)長的時(shí)期中,因?yàn)?zāi)死亡人口不是馬上公開,往往帶有神奇顏色。為了強(qiáng)調(diào)公開性,20XX年,國家保密局和民政部特地就因?yàn)?zāi)死亡人口的解密問題發(fā)出通知,要求準(zhǔn)時(shí)向社會(huì)公開。這樣,因?yàn)?zāi)死亡人口的報(bào)道也就日益規(guī)范和透明起來,政府部門假如不準(zhǔn)時(shí)報(bào)道,還會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

第五是災(zāi)難救助的標(biāo)準(zhǔn),開頭從傳統(tǒng)的低標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向保證基本生活并與國際接軌。救災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)在較長的時(shí)期內(nèi)一直偏低,政府努力的目標(biāo)是不餓死人、不凍死人等。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC災(zāi)民有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能醫(yī)、有學(xué)能上等。這樣的救助標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的救助要求。

第六是災(zāi)難救助的裝備,開頭從傳統(tǒng)的以人力和手工為主的工作手段轉(zhuǎn)向高科技裝備的應(yīng)用。過去,救災(zāi)主要依靠人力進(jìn)行手工操作,所以工作效率較低,有時(shí)還難免產(chǎn)生不規(guī)范的行為。根據(jù)應(yīng)急救助的要求,目前災(zāi)情的報(bào)告通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)已經(jīng)特別便捷,同時(shí)衛(wèi)星和遙感技術(shù)也開頭運(yùn)用于救災(zāi)過程,救災(zāi)行政人員開頭配備一些必需的裝備,從而大大增加了救災(zāi)的機(jī)動(dòng)能力。

自然災(zāi)難應(yīng)急救助體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型,實(shí)際上是政府行政管理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公眾需求而進(jìn)行的重要改革。這樣的改革,不僅直接面對(duì)最為急需救助的困難群體,而且還直接面對(duì)非常透明的公眾輿論,客觀上促進(jìn)了政府行政工作質(zhì)量的提高。

三、建立健全有中國特色的自然災(zāi)難救助應(yīng)急體系

在《國家自然災(zāi)難救助應(yīng)急預(yù)案》頒布以后,伴隨著地方應(yīng)急預(yù)案的制定,我國的自然災(zāi)難救助應(yīng)急制度開頭逐步健全,一個(gè)有中國特色的自然災(zāi)難救助應(yīng)急體系正在初步確立。

比較國外的經(jīng)驗(yàn),我國的自然災(zāi)難救助應(yīng)急體系還明顯地存在一定的差距,其主要表現(xiàn)就是:應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機(jī)制還不盡完善和規(guī)范,很多工作程序還不夠細(xì)密、不夠詳細(xì)而且操作性不夠強(qiáng),應(yīng)急物資儲(chǔ)備還只是初具規(guī)模,先進(jìn)的裝備在救災(zāi)中還沒有被普遍應(yīng)用,由于缺乏農(nóng)村最低生活保障制度因而冬令、春荒的救助標(biāo)準(zhǔn)還過于偏低,社會(huì)捐助制度的發(fā)育程度也較低,災(zāi)難救助工作的立法還相當(dāng)欠缺。全部這些差距,都會(huì)隨著國家的全面開放而日益凸顯,因而非常有必要采取措施,系統(tǒng)地加快自然災(zāi)難的應(yīng)急體系建設(shè),以確保國家和社會(huì)的基本安全和穩(wěn)定。

由于自然災(zāi)難無法避免,為了切實(shí)保障人民的生命安全和削減經(jīng)濟(jì)損失,我們應(yīng)當(dāng)在短時(shí)期內(nèi),建成具有中國特色的自然災(zāi)難應(yīng)急救助體系。這一應(yīng)急救助體系建設(shè)的重點(diǎn),主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面:

一是要建設(shè)發(fā)達(dá)的災(zāi)情監(jiān)測系統(tǒng)。這一系統(tǒng),首先是當(dāng)前已經(jīng)建成的災(zāi)難預(yù)警系統(tǒng),包括氣象、地震、洪水、森林和草原防火、農(nóng)作物和森林病蟲害,海洋和環(huán)境等方面的預(yù)警體系,一定要充分地發(fā)揮作用。同時(shí),要加強(qiáng)綜合性的災(zāi)情監(jiān)測能力的建設(shè),充分發(fā)揮國家減災(zāi)中心的作用,經(jīng)常對(duì)重大災(zāi)情進(jìn)行會(huì)商,準(zhǔn)時(shí)地做出推斷,從而為災(zāi)難緊急救援的決策供應(yīng)科學(xué)的方案。還有,一定要加強(qiáng)遙感技術(shù)的應(yīng)用,特殊是要發(fā)展減災(zāi)衛(wèi)星系統(tǒng)建設(shè),使高科技能夠廣泛地應(yīng)用于救災(zāi)工作過程;

二是要建立較為充實(shí)的物資儲(chǔ)備系統(tǒng)。當(dāng)前,全國只有為數(shù)不多的救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉庫,共儲(chǔ)備有20多萬頂救災(zāi)帳篷。這種局面需要轉(zhuǎn)變。首先,救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉庫的布點(diǎn),一定要更便于實(shí)用。要依據(jù)運(yùn)輸條件和不同地區(qū)、不同民族的需要,建立物資儲(chǔ)備倉庫。同時(shí),還要選購不同品種的物