廣西縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

廣西縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

自1994年分稅制金融體制改革以來，隨著廣西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣西區(qū)級(jí)金融實(shí)力顯著增強(qiáng)，充分提高了人民的金融保障能力，確保了各項(xiàng)公共服務(wù)的落實(shí)，促進(jìn)了基本公共服務(wù)的平等對(duì)待，擴(kuò)大了公共服務(wù)的范圍。但由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配,民生支出不斷加大,縣級(jí)之間的財(cái)政發(fā)展差距大等原因,縣級(jí)財(cái)政的相對(duì)困境也日益顯現(xiàn)。特別是取消農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)等項(xiàng)目收費(fèi)以后,廣西縣級(jí)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱、后勁不足、缺乏穩(wěn)定的財(cái)源基礎(chǔ)等問題更加突出地表現(xiàn)出來。縣級(jí)財(cái)政是直接面向基層人民群眾提供公共服務(wù)的基層財(cái)政,承擔(dān)著最廣泛的民生性財(cái)政支出任務(wù),建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,增強(qiáng)縣級(jí)政府特別是困難縣政府的財(cái)政支付能力,對(duì)于完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,控制和化解基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),全面推進(jìn)民生財(cái)政體系建設(shè),增強(qiáng)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力,提高縣級(jí)政府公共服務(wù)水平,促進(jìn)基層社會(huì)和諧與穩(wěn)定具有重要意義。一、區(qū)域一級(jí)基本資金的內(nèi)涵和重要性(一)建立廣西地方基本財(cái)力保障機(jī)制縣級(jí)財(cái)政是國家財(cái)政的重要組成部分,是維護(hù)基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定、向群眾提供基本公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)?？h級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是指為保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù),以實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo),中央和自治區(qū)本級(jí)財(cái)政根據(jù)地方縣級(jí)基本財(cái)力保障情況實(shí)施的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是按照“明確責(zé)任、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、分步實(shí)施”的基本原則,以地方財(cái)政為責(zé)任主體,保障范圍主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生及其他必要支出等?？h級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的總體目標(biāo)是建立幫助財(cái)政困難縣可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制,保障縣鄉(xiāng)政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)各項(xiàng)民生政策的基本財(cái)力需要,逐步縮小地區(qū)間財(cái)力差距,推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化,力爭全面消除縣級(jí)基本財(cái)力缺口,實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的目標(biāo)?！翱たh治,天下安”,治理縣域歷來是國之大政。縣一級(jí)是宏觀與微觀、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的結(jié)合部,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和基層政權(quán)鞏固的關(guān)鍵點(diǎn),在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著十分重要的作用。近年來,廣西基層財(cái)政陷入困境,是一些地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。從總體來說,縣級(jí)財(cái)政困難主要集中在財(cái)力水平相對(duì)薄弱的桂西北部地區(qū)。由于縣級(jí)政府是國家權(quán)利的基本保障單元和代表機(jī)構(gòu),作為縣級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障,縣級(jí)財(cái)政收不抵支,困難重重,無疑將對(duì)縣級(jí)政府、對(duì)廣大農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民,對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。(二)建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,全面提升縣級(jí)公共財(cái)政支出能力?？h建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,增強(qiáng)財(cái)政困難縣的財(cái)政支付能力,對(duì)于完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,增強(qiáng)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,推進(jìn)民生財(cái)政建設(shè)和維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。1.建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是控制和化解基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要?？h級(jí)財(cái)政是我國影響范圍最大,涉及面最廣的基層財(cái)政單位。自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府歷來高度重視縣鄉(xiāng)財(cái)政建設(shè),特別是2005年以來,為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,進(jìn)一步完善自治區(qū)以下財(cái)政體制,廣西先后出臺(tái)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策,建立促進(jìn)縣鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展“五個(gè)機(jī)制”等政策措施,充分調(diào)動(dòng)了各地加快發(fā)展、增收節(jié)支的積極性,縣級(jí)財(cái)政保障能力明顯增強(qiáng)。但是,隨著近年來政府職能加快轉(zhuǎn)變和一系列民生政策的集中實(shí)施,縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延發(fā)生了較大變化,財(cái)政保障范圍越來越寬,支出標(biāo)準(zhǔn)越來越高,剛性增支需求快速增長,部分縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾有所加劇,出現(xiàn)了新一輪的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。鑒于近年來許多縣級(jí)政府在承擔(dān)各項(xiàng)支出任務(wù)的過程中,都形成了一定程度的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),許多財(cái)政困難縣如果僅靠自身財(cái)力不僅無法化解已有政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),還有可能繼續(xù)形成各種新增加的政府債務(wù)。只有建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,增強(qiáng)財(cái)政困難縣的財(cái)政支付能力,才能在控制基層政府債務(wù)的基礎(chǔ)上,逐步化解基層政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2.建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是完善現(xiàn)行財(cái)政體制的客觀需要。財(cái)力和事權(quán)相匹配原則,是貫穿在各級(jí)政府間財(cái)政體制的一條基本原則,只有實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配,才能為各級(jí)政府承擔(dān)公共職能提供相應(yīng)的財(cái)力保障。近年來,新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的責(zé)任與可支配財(cái)力不相對(duì)稱的問題十分明顯,縣級(jí)承擔(dān)責(zé)任逐步加大,財(cái)力與責(zé)任嚴(yán)重不匹配,影響了自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府重大戰(zhàn)略決策部署的落實(shí),影響了廣西和諧社會(huì)的建設(shè)。針對(duì)目前大部分縣級(jí)財(cái)政存在著財(cái)力小于事權(quán)的財(cái)力與事權(quán)不匹配的運(yùn)轉(zhuǎn)困難現(xiàn)象,建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,是貫徹財(cái)力和事權(quán)相匹配原則的最低限度需要,保住這條底線,有利于理順各級(jí)政府間的財(cái)政縱向分配關(guān)系,完善各級(jí)政府間責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。3.建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是增強(qiáng)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的公共財(cái)力需要。財(cái)政是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行、履行政府公共職能、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。長久以來,縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力的不足導(dǎo)致了其公共服務(wù)保障能力的削弱。有些地方由于財(cái)力緊張,醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、交通通訊、農(nóng)田水利等基本公共服務(wù)方面的基礎(chǔ)十分脆弱。對(duì)于大部分財(cái)政困難縣而言,在充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府自主理財(cái)積極性的基礎(chǔ)上,通過改進(jìn)和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央和自治區(qū)本級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度,建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,切實(shí)緩解縣級(jí)財(cái)政困難,有利于逐步健全縣級(jí)公共財(cái)政支出體系,落實(shí)好民生財(cái)政政策,保障縣級(jí)政府的基本公共服務(wù)能力。提高基層財(cái)政保障能力,確保各項(xiàng)民生政策落實(shí),促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。4.建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的需要?？h級(jí)財(cái)政不僅是國家財(cái)政的基礎(chǔ),直接影響著基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況,也是涉及范圍最廣、民生性支出任務(wù)最重、影響最直接的面向基層人民群眾提供公共服務(wù)的基層財(cái)政。建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,這是新形勢下推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措,關(guān)系農(nóng)村綜合改革成果的鞏固和擴(kuò)大,關(guān)系改善民生的進(jìn)度和成效,關(guān)系全區(qū)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局。只有通過建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,增強(qiáng)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力,解決好最廣大人民群眾的民生問題,才能在不斷提高基層政府公共服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上,促進(jìn)基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。二、分析廣西區(qū)域金融運(yùn)作(一)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,財(cái)政也不斷地增加截至2009年年末,廣西總面積23.67萬平方公里,下轄14個(gè)地級(jí)市,108個(gè)縣級(jí)(市、區(qū))單位,總?cè)丝?119萬人。新中國成立以來,特別是改革開放之后,廣西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了長足進(jìn)步,縣級(jí)財(cái)政實(shí)力也不斷增強(qiáng),進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。特別是“十一五”時(shí)期,全區(qū)各級(jí)財(cái)政部門圍繞自治區(qū)黨委、政府確定的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域,按照“公平、透明、高效、廉潔”八字理財(cái)原則和“開拓財(cái)源,做大蛋糕;優(yōu)化結(jié)構(gòu),盤活存量;公平分配,保障供給;強(qiáng)化監(jiān)督,提高績效”32字理財(cái)思路,搶抓前所未有的多重政策機(jī)遇,緊緊圍繞實(shí)施“三個(gè)優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、保障和改善民生這條經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主線,“培植財(cái)源促發(fā)展、科學(xué)理財(cái)惠民生”,綜合運(yùn)用財(cái)政政策、機(jī)制和資金等手段,支持縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。1.縣級(jí)經(jīng)濟(jì)總量大幅度提升,縣級(jí)財(cái)政收入增長得到進(jìn)一步保障。2009年,全區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)總量繼續(xù)壯大,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值5122.5億元,比上年增長13.3%,比2008年加快0.3個(gè)百分點(diǎn)。2009年縣域生產(chǎn)總值占全區(qū)生產(chǎn)總值的66%,縣域經(jīng)濟(jì)已成為廣西經(jīng)濟(jì)的主體,在廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位?？h域經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展,催生了一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)縣。2009年全區(qū)縣域平均生產(chǎn)總值達(dá)56.3億元,比2008年高5.6億元。108個(gè)縣(市、區(qū))中,生產(chǎn)總值超過100億元的有13個(gè)縣(市、區(qū)),比2008年多7個(gè)。人均生產(chǎn)總值水平進(jìn)一步提高。2009年,縣域人均生產(chǎn)總值12302元/人,折合1800美元(按2009年12月匯率計(jì)算),比上年增長12.4%。108個(gè)縣(市、區(qū))中人均生產(chǎn)總值超過3000美元的有8個(gè)縣(市、區(qū)),比2008年多3個(gè)。由于縣域經(jīng)濟(jì)的不斷壯大,縣級(jí)財(cái)政也穩(wěn)步提高。2.縣級(jí)財(cái)政收入大幅度增長,占地方財(cái)政收入的比重不斷加大。近五年來,廣西縣級(jí)財(cái)政收入一直保持在20%以上的增速。2009年縣域?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收入347.73億元,比上年增長12.6%,縣域財(cái)政收入占全區(qū)財(cái)政收入的36%?？h域平均財(cái)政收入3.82億元,比2008年高0.43億元。108個(gè)縣(市、區(qū))中,超過5億元的有26個(gè)縣(市、區(qū)),比2008年多6個(gè)縣(市、區(qū));超過10億元的1個(gè)。全年縣域稅收收入260.53億元,比2008年高21.34億元;縣域平均稅收收入2.86億元,比2008年高0.23億元;縣域人均一般預(yù)算收入549.91元,比2008年高152.91元,91個(gè)縣(市、區(qū))中超過1000元的有9個(gè)縣(市、區(qū)),超過2000元的有2個(gè)縣(市、區(qū))。同時(shí),由于自治區(qū)本級(jí)實(shí)行財(cái)力向下傾斜的政策,縣級(jí)財(cái)政總收入也在不斷地逐步提高,縣級(jí)財(cái)政收入增長幅度也明顯快于經(jīng)濟(jì)增長幅度。3.財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)全面發(fā)展。2009年,全區(qū)縣級(jí)財(cái)政(不含市轄區(qū))一般預(yù)算支出完成662.75億元,比2006年的277.30億元增加385.45億元,增長139%,從每個(gè)縣(市、區(qū))2006~2009年的支出增幅看,均遠(yuǎn)大于同年的財(cái)政收入增幅。尤其是在“十一五”期間,自治區(qū)本級(jí)財(cái)政在財(cái)力有限的情形下,采取集中財(cái)力辦大事的形式,累計(jì)籌措資金80多億元,通過大會(huì)戰(zhàn)形式傾力支持了大石山區(qū)五縣基礎(chǔ)設(shè)施大會(huì)戰(zhàn)、桂西五縣大會(huì)戰(zhàn)、大石山區(qū)人畜飲水工程等一大批關(guān)乎全局、關(guān)乎民生的重大項(xiàng)目實(shí)施。2007年1月,廣西在少數(shù)民族聚居的都安、大化、隆安等5個(gè)大石山區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(自治縣)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn),項(xiàng)目涉及交通、水利、安全飲水、教育、衛(wèi)生、文化等15類共4萬多個(gè)項(xiàng)目,總投資16.26億元。2008年6月,廣西又掀起了興邊富民行動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)高潮,安排10類1.4萬多個(gè)項(xiàng)目,總投資4.5638億元。2008年8月,廣西開展了桂西5縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn),安排19類5.2087萬個(gè)項(xiàng)目,總投資14.1億多元。2010年4月,大石山區(qū)人畜飲水工程建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)又打響了,這場大會(huì)戰(zhàn)投入20多億元,解決飲水困難人口120萬人以上,恢復(fù)、改善新增耕地有效灌溉面積150萬畝以上。財(cái)政支出的大幅度增長,使得各項(xiàng)民生支出、重點(diǎn)指出得到有效保障。4.自治區(qū)對(duì)下補(bǔ)助不斷加大,基層財(cái)政保障水平有了新提高。“十一五”時(shí)期,自治區(qū)堅(jiān)持向基層傾斜財(cái)力,努力從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,促進(jìn)了基層政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的能力明顯增強(qiáng)。五年來,自治區(qū)對(duì)下各項(xiàng)補(bǔ)助支出(包括返還性支出、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)累計(jì)3285億元,年均增長27.5%,高于同期自治區(qū)本級(jí)一般預(yù)算支出21.96%的年平均增幅。其中,自治區(qū)對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)到465.50億元,全區(qū)將近90%的市縣享受到自治區(qū)對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付。按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)計(jì)算,2010年全區(qū)縣級(jí)人均可用財(cái)力達(dá)到4.76萬元,比2005年的2.19萬元增長超過1倍?？紤]到廣西民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后的實(shí)際,自治區(qū)從2006年開始分別設(shè)立了針對(duì)民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,至2010年,上述三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額超過50億元。從2009年起深化全區(qū)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革,積極推進(jìn)構(gòu)建政法經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制,大幅提高了基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平。在強(qiáng)化自治區(qū)對(duì)下財(cái)力補(bǔ)助資金保障功能的同時(shí),自治區(qū)還建立了對(duì)市縣的激勵(lì)約束機(jī)制。一方面,在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的確定、成本差異系數(shù)的核定,主體功能區(qū)的建設(shè)、民生支出項(xiàng)目的保障等方面對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)體系進(jìn)行了改進(jìn),使資金分配和使用更加科學(xué)合理、更加能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求。另一方面,強(qiáng)化自治區(qū)對(duì)下財(cái)力補(bǔ)助的激勵(lì)功能,通過在自治區(qū)對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付中增設(shè)績效性轉(zhuǎn)移支付、加大財(cái)政收入增長獎(jiǎng)勵(lì)、“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”和縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)力度等方式,“十一五”時(shí)期共安排資金94.52億元,極大地調(diào)動(dòng)了各地加快發(fā)展和增收節(jié)支的積極性。(二)縣、區(qū)財(cái)政均處于財(cái)政支出范圍1.存在的問題。作為國家財(cái)政重要組成部分的縣級(jí)財(cái)政,近年來,隨著政府職能加快轉(zhuǎn)變和一系列民生政策的集中實(shí)施,縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延發(fā)生了較大變化,財(cái)政保障范圍越來越寬,支出標(biāo)準(zhǔn)越來越高,剛性增支需求快速增長,導(dǎo)致大部分縣級(jí)財(cái)政處于收不抵支的運(yùn)轉(zhuǎn)困難狀態(tài),無力承擔(dān)不斷增加的民生財(cái)政支出任務(wù),制約了公共財(cái)政體系建設(shè)和國家政策的貫徹落實(shí)。一是全區(qū)大部分縣級(jí)財(cái)政處于運(yùn)轉(zhuǎn)困難狀態(tài)。在現(xiàn)行分稅制條件下,如果不考慮上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金,僅靠縣級(jí)自身的財(cái)力,很多縣級(jí)財(cái)政無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,2010年全區(qū)縣級(jí)基本財(cái)力保障缺口縣達(dá)到53個(gè),其中:縣級(jí)42個(gè),區(qū)級(jí)11個(gè),缺口縣占全區(qū)縣區(qū)個(gè)數(shù)的一半左右。2009年,全區(qū)縣級(jí)財(cái)政收入347.73億元,僅占全區(qū)財(cái)政收入的36%,縣級(jí)平均財(cái)政收入3.82億元。而同期縣域地方財(cái)政一般預(yù)算支出為782.81億元,占全區(qū)財(cái)政支出的48.3%。經(jīng)濟(jì)總量小從根本上決定了財(cái)政收入總量必然小,同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)增長速度慢,使財(cái)政收入增長空間狹窄。近年來,國家取消了農(nóng)業(yè)稅,并陸續(xù)出臺(tái)了一些減免稅政策,使得本來就吃緊的縣級(jí)財(cái)政更是雪上加霜。隨著公共財(cái)政體制的不斷完善,法定支出、民生工程等支出逐年大幅增加,加上由于現(xiàn)行財(cái)政體制中縣級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配、縣級(jí)事權(quán)多而財(cái)權(quán)小等問題,致使很多縣級(jí)財(cái)政僅能保障工資的正常發(fā)放和低水平的運(yùn)轉(zhuǎn),支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)力嚴(yán)重不足,財(cái)政收支矛盾突出?？梢哉f,如果沒有上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的支持,僅靠分稅制條件下的縣級(jí)自身財(cái)力,絕大部分縣級(jí)財(cái)政處于“吃飯財(cái)政”和連“吃飯財(cái)政”都無法正常維持的狀態(tài)。即便是考慮到現(xiàn)行的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的支持,按照目前的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn),處于公共財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)緊張和相對(duì)困難的縣級(jí)數(shù)量仍然占有較大比例。二是大部分縣級(jí)財(cái)政無力承擔(dān)民生財(cái)政支出任務(wù)。近年來,中央和自治區(qū)都加大了對(duì)民生方面的支出,新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等作為健全化的公共財(cái)政支出體系,中央和自治區(qū)不斷加大投入力度同時(shí),也提出了一些要求地方配套的要求,進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的困難。由于縣級(jí)財(cái)政是直接面向基層人民群眾提供公共服務(wù)的基層財(cái)政,承擔(dān)著最廣泛的民生性財(cái)政支出任務(wù),考慮到優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu),健全農(nóng)村居民社會(huì)保障體系對(duì)擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政民生性支出任務(wù)的需要,未來縣級(jí)財(cái)政中屬于社會(huì)性的民生財(cái)政支出范圍將會(huì)呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢,民生財(cái)政支出規(guī)模也會(huì)越來越大。由于目前許多縣級(jí)財(cái)政處于公共財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)緊張和相對(duì)困難狀態(tài),更無力承擔(dān)各種不斷增加的財(cái)政支出任務(wù),大部分縣級(jí)財(cái)政基本處于維持“吃飯財(cái)政”,甚至連維持“吃飯財(cái)政”都相對(duì)困難的狀態(tài)下,根本無力承擔(dān)各種不斷增加的民生性財(cái)政支出任務(wù)。如2009年,縣域城鎮(zhèn)污水集中處理率僅為19.88%,垃圾處理率僅10%,公共事業(yè)投入明顯不足。三是縣鄉(xiāng)政府形成了一定程度的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難,為了維持公共支出和興辦某些公共建設(shè)項(xiàng)目需要,形成了包括向金融組織貸款,向社會(huì)借款,拖欠工程款,為企業(yè)擔(dān)保貸款等各種類型的政府負(fù)債問題。目前,廣西108個(gè)縣(市、區(qū))還有包括直接顯性債務(wù)和或有負(fù)債在內(nèi)的幾百億元的縣鄉(xiāng)政府債務(wù)尚未得到徹底解決。其中,僅直接顯性債務(wù)就多達(dá)154億元,占縣級(jí)一般預(yù)算收入的61.4%,占縣級(jí)全部財(cái)政收入的22%。如果考慮到縣鄉(xiāng)或有債務(wù),全部縣鄉(xiāng)債務(wù)占縣級(jí)一般預(yù)算收入的比例達(dá)到了88.9%,占縣級(jí)全部財(cái)政收入的比例達(dá)到了31.3%。在縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的空間分布方面,基本上處于各縣均有政府債務(wù)的局面。由于受到債務(wù)拖累,還本付息擠占了正常的公用支出,使本來就處于運(yùn)轉(zhuǎn)困難的縣級(jí)財(cái)政發(fā)展更加艱難,并形成了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是縣級(jí)之間的財(cái)政發(fā)展差距過大。由于受近年來各地縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大的財(cái)源因素的影響,縣級(jí)財(cái)政發(fā)展也存在很大差距。2009年縣級(jí)財(cái)政收入超過10億元的僅有平果縣,最低的鳳山縣只有0.76億元,兩者相差10多倍,而人口平果縣僅比鳳山縣多1倍。2.原因分析?？h級(jí)財(cái)政發(fā)展差距過大和大部分縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)困難,是多種因素共同導(dǎo)致的結(jié)果。除了受縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)性決定因素的影響外,我國現(xiàn)行的“事權(quán)下放,財(cái)權(quán)上移”財(cái)政管理體制不完善也是重要的影響因素之一,而處于事權(quán)與財(cái)權(quán)雙重?cái)D壓下的縣鄉(xiāng)財(cái)政變得日益困難也就在情理之中。同時(shí),也與當(dāng)前我國財(cái)政體制的調(diào)控能力相對(duì)較弱和縣級(jí)財(cái)政自身管理不嚴(yán)格有直接關(guān)系。一是縣級(jí)財(cái)政缺乏財(cái)源保障。從經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的角度看,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況的基礎(chǔ)。廣西縣級(jí)財(cái)政發(fā)展存在的差距,主要是由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成的。從實(shí)踐上看,越是工商業(yè)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的縣,其人均財(cái)政收入水平和財(cái)政支付能力也相對(duì)較高;越是工商業(yè)落后和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的縣,其人均財(cái)政收入水平和財(cái)政支付能力也相對(duì)較低,財(cái)政運(yùn)行相對(duì)緊張。由于受資源條件、歷史因素、交通區(qū)位等諸多因素的影響,大部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,這種縣域經(jīng)濟(jì)落后所體現(xiàn)的財(cái)源不充裕現(xiàn)象,是縣級(jí)財(cái)政缺乏財(cái)源保障和由此導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難的根本性原因。二是事權(quán)劃分不清晰,財(cái)力與事權(quán)不匹配。我國1994年分稅制財(cái)政體制改革是在沒有對(duì)政府事權(quán)進(jìn)行明確界定的情況下進(jìn)行的。因此在中央與縣級(jí)政府之間經(jīng)常會(huì)存在事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象。分稅制財(cái)政體制改革建立了中央財(cái)政穩(wěn)定的收入增長機(jī)制,出現(xiàn)財(cái)權(quán)財(cái)力向上集中,削弱了縣級(jí)自有財(cái)力,財(cái)力自給率降低。縣級(jí)財(cái)力事權(quán)不對(duì)稱,一方面縣級(jí)財(cái)力減少,另一方面基本事權(quán)卻在擴(kuò)大,縣級(jí)政府承擔(dān)著提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種公共服務(wù)的職能,還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除了保障縣財(cái)政本級(jí)基本支出比較明確外,其他財(cái)政支出責(zé)任的劃分都過于籠統(tǒng),比如對(duì)國稅、地稅、工商、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、消防、武警、人民銀行等已經(jīng)明確由中央和省級(jí)及市級(jí)財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任,縣級(jí)財(cái)政又安排其部分支出,打亂了正常的預(yù)算分配渠道。另一方面還存在著“上出政策,下出資金”現(xiàn)象,離開了“誰辦事誰出錢”原則,導(dǎo)致縣級(jí)政府缺乏必要的財(cái)力分配自主權(quán),使縣級(jí)財(cái)政大多陷入財(cái)力困境。三是財(cái)政體制調(diào)控功能孱弱。我國近年來的財(cái)政體制調(diào)整體現(xiàn)了財(cái)權(quán)重心上移和支出責(zé)任重心下移的顯著特點(diǎn)。雖然中央和自治區(qū)本級(jí)財(cái)政相應(yīng)加大了對(duì)縣級(jí)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度,但由于轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不科學(xué)和轉(zhuǎn)移支付資金不能及時(shí)到位,導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)受到了一定影響。從目前轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題來看,一是稅收“超基數(shù)返還”不僅沒能縮小縣級(jí)財(cái)力差距,反而拉大了各縣級(jí)之間的財(cái)力差距,違背了實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化的轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)要求。二是在轉(zhuǎn)移支付資金總量中,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金比例偏低,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金比例偏高,導(dǎo)致上級(jí)安排的轉(zhuǎn)移支付資金中真正形成的縣級(jí)實(shí)際可用財(cái)力相對(duì)有限,不利于緩解縣級(jí)財(cái)政困難。在轉(zhuǎn)移支付資金撥付方面,普遍存在著資金到位時(shí)間晚等問題,不利于縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排與合理使用。四是政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,償債壓力大。縣級(jí)財(cái)政困難最直接的表現(xiàn)就是“吃飯財(cái)政”,現(xiàn)有財(cái)力只能保證人員經(jīng)費(fèi)和日常公用支出。難以再有剩余財(cái)力用于安排地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展方面的支出。此外,由于某些特定原因,如農(nóng)村基金會(huì),農(nóng)村供銷社股金債務(wù)等造成的直接的經(jīng)濟(jì)損失,由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此情況下,縣級(jí)政府不得不通過舉債來籌集資金滿足此方面需求,造成了縣級(jí)財(cái)政負(fù)債累累,債務(wù)包袱越來越沉重,償債壓力大,部分債務(wù)難以按期歸還,面臨著潛在風(fēng)險(xiǎn)。五是縣級(jí)財(cái)政管理松弛。從縣級(jí)財(cái)政實(shí)際運(yùn)行情況看,一方面存在著一般預(yù)算中的實(shí)際可用財(cái)力不足,支付能力較弱的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難問題,另一方面又存在基層財(cái)政供養(yǎng)人員過多,財(cái)政資金花費(fèi)不合理問題?？紤]到基層財(cái)政中的政府非稅收入所占比例較大和縣級(jí)政府程度不同地存在著一定數(shù)量的預(yù)算外資金這一客觀事實(shí),雖然從監(jiān)管角度看,縣級(jí)政府目前已經(jīng)把政府非稅收入和大部分預(yù)算外資金納入了財(cái)政“收支兩條線”監(jiān)管體系,但由于政府非稅收入和預(yù)算外資金仍然由各征管部門具體支配和使用,從而形成了“政府財(cái)力>全部財(cái)政收入>一般預(yù)算財(cái)力”的現(xiàn)象,未被納入“收支兩條線”監(jiān)管的預(yù)算外資金還處于“資金體外循環(huán)”狀態(tài)的不合理現(xiàn)象,說明縣級(jí)財(cái)政管理松弛也是導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的原因之一。三、建立廣西農(nóng)村基本財(cái)政保障體系的總體思路(一)建立長效財(cái)政保障機(jī)制。在縣1.指導(dǎo)思想。以黨的十七大和自治區(qū)黨委十一屆五次全委會(huì)議精神為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,不斷深化財(cái)政管理體制改革,通過建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,進(jìn)一步明確和規(guī)范各級(jí)政府的主要事權(quán)和支出責(zé)任,逐步提高縣級(jí)財(cái)政履行公共財(cái)政職能的財(cái)力保障能力。縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為主要目標(biāo),保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)中央和自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府各項(xiàng)民生政策的基本財(cái)力2.基本原則。(1)明確事權(quán),強(qiáng)化責(zé)任。縣級(jí)基本支出屬于縣級(jí)政府的事權(quán)范圍,建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制以縣級(jí)財(cái)政為責(zé)任主體?？h級(jí)財(cái)政要增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展理念,強(qiáng)化自我約束規(guī)范預(yù)算管理,優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu),科學(xué)統(tǒng)籌財(cái)力,規(guī)范預(yù)算管理,縮小縣鄉(xiāng)兩級(jí)工資差距,切實(shí)保障縣級(jí)相關(guān)部門、鄉(xiāng)村基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出和民生政策支出。市級(jí)財(cái)政是建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體,要強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任,完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大財(cái)力下移力度,幫助困難縣鄉(xiāng)提高財(cái)政保障能力,鼓勵(lì)和支持市財(cái)政用自有財(cái)力增加對(duì)所轄縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政要發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控作用,完善激勵(lì)約束機(jī)制,加大對(duì)下財(cái)力傾斜和支持力度,幫助各地提高縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平,要加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和幫助,逐步建立健全科學(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理機(jī)制。(2)獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合,突出獎(jiǎng)勵(lì)。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政對(duì)存在基本財(cái)力保障缺口的縣(市、區(qū)),結(jié)合自治區(qū)本級(jí)財(cái)力狀況和市縣財(cái)政困難程度給予補(bǔ)助,體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化理念;對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展工作做得好的市級(jí)財(cái)政和民生事業(yè)保障好的縣級(jí)財(cái)政,結(jié)合工作實(shí)績給予獎(jiǎng)勵(lì),幫助縣級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)財(cái)力缺口,逐步形成“以獎(jiǎng)為主,獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”的激勵(lì)機(jī)制,體現(xiàn)政策激勵(lì)導(dǎo)向。市級(jí)財(cái)政要完善轉(zhuǎn)移支付制度,在加大對(duì)困難地區(qū)落實(shí)民生政策幫扶力度的基礎(chǔ)上,增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模,努力縮小轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)財(cái)力差距。(3)分類指導(dǎo),分步實(shí)施。采取“劃分地區(qū)類別,分類指導(dǎo),分步實(shí)施”的辦法。充分考慮支出成本差異因素,合理劃分地區(qū)類別,不同地區(qū)實(shí)行不同的支出標(biāo)準(zhǔn);在保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定、獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排等方面,既要保障縣鄉(xiāng)基層政府的基本支出需要,又要切合實(shí)際,力爭用三年時(shí)間消化縣級(jí)基本財(cái)力缺口。(4)動(dòng)態(tài)調(diào)整,切合實(shí)際。根據(jù)有關(guān)政策和因素的變化,自治區(qū)本級(jí)財(cái)政動(dòng)態(tài)調(diào)整縣級(jí)財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn),建立政策保障范圍逐步擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。在保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定、獎(jiǎng)勵(lì)資金安排等方面,既要保障縣鄉(xiāng)政府的基本支出需要,又要切合實(shí)際,具有可操作性。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政結(jié)合各地財(cái)力變化情況,堅(jiān)持有進(jìn)有出,動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政困難縣(市、區(qū))保障范圍。(二)建立各級(jí)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制,為公共服務(wù)保障機(jī)制一是建立財(cái)政困難縣(市、區(qū))運(yùn)行長效保障機(jī)制。中央和自治區(qū)本級(jí)財(cái)政每年根據(jù)相關(guān)政策變化情況,制定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)。保障范圍主要包括行政事業(yè)單位人員基本工資、津貼補(bǔ)貼、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出和其他必要支出等。每年中央和自治區(qū)本級(jí)財(cái)政對(duì)自身財(cái)力不能滿足基本支出需求的縣(市、區(qū)),綜合考慮財(cái)力缺口額和市縣財(cái)政困難程度,通過增加一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助規(guī)模,加大社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等方面?？钛a(bǔ)助力度,幫助財(cái)政困難縣(市、區(qū))彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口,提高全區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平。二是建立市級(jí)統(tǒng)籌區(qū)域均衡發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。市級(jí)財(cái)政要通過完善市以下財(cái)政體制、加大轉(zhuǎn)移支付力度等措施,充實(shí)縣級(jí)財(cái)力,幫助縣鄉(xiāng)財(cái)政彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政通過考核各市人均財(cái)政支出水平最低的40%縣(市、區(qū),不含自治區(qū)本直管縣)占全市人均支出比例提高情況、市級(jí)財(cái)政對(duì)自治區(qū)本直管縣增加補(bǔ)助情況,以及全市地方增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占地方財(cái)政收入比重提高情況等,對(duì)工作成效突出的市級(jí)財(cái)政給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立縣級(jí)工作努力程度績效考核激勵(lì)機(jī)制?？h級(jí)財(cái)稅部門要加大依法征稅管費(fèi)力度,提高財(cái)政收入質(zhì)量,深化財(cái)政管理改革,嚴(yán)格控制和精簡財(cái)政供養(yǎng)人員,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),確保上級(jí)補(bǔ)助資金按照保障和改善民生、落實(shí)規(guī)范津補(bǔ)貼政策、提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的順序使用,加快支出執(zhí)行進(jìn)度,大力壓減財(cái)政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模,努力提高財(cái)政基本公共服務(wù)保障能力。自治區(qū)本級(jí)財(cái)政通過考核縣級(jí)農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等重點(diǎn)支出占一般預(yù)算支出的比重提高情況,對(duì)其通過自身努力彌補(bǔ)缺口工作的實(shí)際效果進(jìn)行績效評(píng)價(jià),對(duì)工作成效突出的縣(市、區(qū))給予獎(jiǎng)勵(lì)。四、基本財(cái)力保障機(jī)制的意見針對(duì)廣西大部分縣級(jí)政府缺乏提供公共服務(wù)的財(cái)力保障的狀況,縣級(jí)財(cái)政發(fā)展不平衡,必須根據(jù)縣級(jí)政府承擔(dān)的公共任務(wù)變化情況,按照國家統(tǒng)一部署,并根據(jù)《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》(財(cái)預(yù)443號(hào))精神,進(jìn)一步推進(jìn)完善省以下財(cái)政體制,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。測算縣級(jí)政府承擔(dān)公共任務(wù)所需要的基本財(cái)力,并按照激勵(lì)與幫扶相結(jié)合的原則,調(diào)整中央、自治區(qū)本級(jí)、縣級(jí)之間的財(cái)力分配關(guān)系。在整合縣級(jí)財(cái)力資源,挖掘縣級(jí)財(cái)力增長潛力,注重縣級(jí)自我財(cái)力保障的基礎(chǔ)上,對(duì)那些整合縣級(jí)財(cái)力資源和挖掘縣級(jí)財(cái)力增長潛力后,仍然存在較大財(cái)力缺口的縣級(jí)政府,通過加大中央和自治區(qū)本級(jí)對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,保證縣級(jí)政府提供公共服務(wù)所需要的基本財(cái)力。(一)明確事權(quán)責(zé)任,降低財(cái)政困難合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán),做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一,該歸中央和自治區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)的事項(xiàng),就要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的支出。在明確中央與自治區(qū)的事權(quán)及支出責(zé)任后,要進(jìn)一步劃分自治區(qū)以下政府間的事權(quán)和支出責(zé)任,明確中央對(duì)縣區(qū)在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、大型公益事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)以及科技、義務(wù)教育和扶貧開發(fā)、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)性事務(wù)、民生事務(wù)方面的事權(quán)責(zé)任和承擔(dān)份額。要在各級(jí)政府之間確立“誰出政策,誰拿錢”的原則,各級(jí)政策決策者都要遵守這條最基本的責(zé)任原則。凡屬于自治區(qū)、市政府承擔(dān)的支出責(zé)任,同級(jí)財(cái)政要全額保障經(jīng)費(fèi),不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣級(jí)財(cái)政;自治區(qū)、市政府委托縣級(jí)政府承辦的事務(wù),要足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),不留資金缺口;屬于各級(jí)政府的共同事務(wù),要盡可能降低財(cái)政困難縣級(jí)的資金負(fù)擔(dān)比例;屬于跨區(qū)域的公共事務(wù),要根據(jù)各方面受益情況,并考慮縣級(jí)財(cái)政實(shí)際承受能力,合理確定分擔(dān)比例。除國務(wù)院和自治區(qū)政府另有規(guī)定外,其他專項(xiàng)撥款,一律不得要求縣級(jí)政府進(jìn)行配套,也不得以縣級(jí)無力落實(shí)配套資金而減少對(duì)其專項(xiàng)資金扶持。要清理取消各種達(dá)標(biāo)升級(jí)、督導(dǎo)評(píng)估活動(dòng),加強(qiáng)政策協(xié)調(diào),既為縣級(jí)辦實(shí)事,又不增加縣級(jí)政府支出壓力。(二)合理界定縣基本財(cái)力保障范圍所謂縣級(jí)基本財(cái)力,是指維護(hù)縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn),保證縣鄉(xiāng)政府履行公共職能和提供公共服務(wù)的財(cái)政支付能力,按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則,形成的符合正常支付標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)基本財(cái)力需求?？紤]到廣西仍處于經(jīng)濟(jì)體制和政府職能轉(zhuǎn)換時(shí)期,財(cái)力薄弱,應(yīng)根據(jù)中央的統(tǒng)一部署合理界定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍,處理縣級(jí)基本財(cái)力保障的具體內(nèi)容。保障范圍主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出以及其他必要支出等。其中,人員經(jīng)費(fèi)包括國家和自治區(qū)統(tǒng)一出臺(tái)的基本工資、獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼,離退休人員離退休費(fèi),工資性附加支出,地方津補(bǔ)貼等項(xiàng)目;公用經(jīng)費(fèi)包括辦公費(fèi)等商品和服務(wù)支出,辦公設(shè)備購置等其他資本性支出等;民生支出主要包括中央和自治區(qū)統(tǒng)一制定政策,涉及11大類34項(xiàng)支出;其他必要支出包括城市維護(hù)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本建設(shè)支出以及其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出?？h級(jí)財(cái)政要嚴(yán)格控制和精簡財(cái)政供養(yǎng)人員,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),確?？h級(jí)有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要和民生政策的有效落實(shí)。(三)均衡區(qū)域城鄉(xiāng)基本財(cái)力支付能力是衡量縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)指標(biāo)的一個(gè)重要因素所謂縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn),是指縣鄉(xiāng)政府在履行公共職能和提供公共服務(wù)過程中最基本的財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)需要,或稱之為最低層次的財(cái)力需要。確定縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn),必須在綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、區(qū)域面積、地形結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等具體影響因素的基礎(chǔ)上,具體確定縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人口標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政定額標(biāo)準(zhǔn)。其中:(1)縣域人口數(shù)量是決定縣級(jí)財(cái)政支出的最重要的影響因素。由于縣域人口數(shù)量越多,政府服務(wù)和管理的任務(wù)越重,財(cái)政支出也就越多,因而按當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谟?jì)算的人均公共財(cái)力是衡量縣級(jí)財(cái)政支付能力的基礎(chǔ)性指標(biāo)。(2)在縣域管轄人口數(shù)量既定的基礎(chǔ)上,縣域面積越大,居民越分散,政府服務(wù)和管理付出的成本也就越高,不僅所需要的公教人員越多,其公用經(jīng)費(fèi)花費(fèi)也越多。因此,每平方公里的人員數(shù)量,是衡量縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)影響因素。(3)縣域地形結(jié)構(gòu)對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力支付標(biāo)準(zhǔn)的影響是,在其他因素既定的條件下,平原地形的政府服務(wù)和管理成本相對(duì)較低,越是山區(qū)的地形結(jié)構(gòu),政府服務(wù)和管理付出的成本越高,所需要的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)越高。有鑒于此,有必要把山區(qū)、半山區(qū)地形結(jié)構(gòu)作為衡量縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)影響因素。(4)就各地實(shí)際情況看,縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是歷史沿襲的產(chǎn)物,由于縣級(jí)作為一級(jí)獨(dú)立的政權(quán)機(jī)構(gòu),無論其管轄人口的多少,都需要有相對(duì)健全的機(jī)構(gòu)和人員,相對(duì)于管轄人口規(guī)模較大的縣而言,管轄人口規(guī)模較小的縣也必須實(shí)行機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置,因而其政府服務(wù)和管理的規(guī)模效益較低,相對(duì)成本較高。在尊重現(xiàn)有縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)分布格局的條件下,必然造成縣級(jí)管轄人口規(guī)模較小,財(cái)政供養(yǎng)人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诒壤礁叩默F(xiàn)象,因而在衡量縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)該考慮到這一影響因素。(5)在其他因素既定的基礎(chǔ)上,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是影響縣級(jí)基本財(cái)力支付標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要因素。由于縣域經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),當(dāng)?shù)貎r(jià)格指數(shù)越高,政府服務(wù)和管理的成本也越高,完成既定公共任務(wù)的財(cái)政花費(fèi)也就越多。所以,在確定縣級(jí)基本財(cái)力支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和由此影響的價(jià)格指數(shù)作為一個(gè)影響因素。(四)進(jìn)一步加大財(cái)政管理改革力度,增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政保障能力從滿足縣級(jí)政府基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)需要的財(cái)力供給角度看,其主要來源是縣級(jí)自有財(cái)力和上級(jí)財(cái)政給予的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力。其中,縣級(jí)自有財(cái)力屬于縣級(jí)政府的內(nèi)源性財(cái)力保障,具有相對(duì)穩(wěn)定性和自我可掌控性。因而從發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和挖掘縣級(jí)財(cái)政潛力入手,強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展觀念,努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),加強(qiáng)收入征管,增加財(cái)政收入,努力提高財(cái)政保障能力。同時(shí),要繼續(xù)深化財(cái)政管理改革,通過編制全口徑預(yù)算,整合預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財(cái)力,把政府非稅收入轉(zhuǎn)化為財(cái)政實(shí)際可用財(cái)力,能夠提高財(cái)政支付的自