行政訴訟實(shí)務(wù)：《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的“基本法”和程序法

因?yàn)閺氖滦姓?fù)議和政府法制審核工作，我經(jīng)常跟各單位的執(zhí)法人員和法制審核人員接觸，在接觸的過(guò)程中我發(fā)現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，就是這些工作人員對(duì)本領(lǐng)域的部門(mén)法非常重視，學(xué)習(xí)的非常深入，但是對(duì)《行政處罰法》卻不重視，對(duì)于行政處罰法規(guī)定的“首違不罰”“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰”等原則只是聽(tīng)說(shuō)，但并未真正了解，更是在實(shí)踐中不知道如何使用？今天我們談一下《行政處罰法》和部門(mén)法之間的關(guān)系，以及“首違不罰”“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰”等原則如何適用？。

一、《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的“基本法”和“程序法”《行政處罰法》屬于行政處罰領(lǐng)域的“基本法”。它在我國(guó)所有行政處罰的法律規(guī)范中，屬于基礎(chǔ)性法律，相當(dāng)于一個(gè)總則。其他法律法規(guī)和它的關(guān)系，相當(dāng)于總則和分則的關(guān)系：總則統(tǒng)率分則，分則的規(guī)定不得違反總則的精神。《行政處罰法》第3條規(guī)定：“行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，適用本法?！边@就反映了它在法律適用上的地位：我國(guó)對(duì)于行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，都必須適用《行政處罰法》，除非它本身有例外規(guī)定?！缎姓幜P法》屬于“程序法”。從《行政處罰法》所規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，該法實(shí)際上是一個(gè)“程序法”，而不是“實(shí)體法”?！缎姓幜P法》只是設(shè)立了行政處罰的指導(dǎo)思想、基本原則，并為處罰主體、處罰行為、處罰程序設(shè)立了最基本的普遍性要求。至于當(dāng)事人的什么行為構(gòu)成可處罰的違法行為，以及應(yīng)當(dāng)給予什么樣的處罰，不是由《行政處罰法》本身規(guī)定的，恰恰是由其他法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的。這就意味著：關(guān)于行政處罰的實(shí)體問(wèn)題主要適用其他實(shí)體法，而行政處罰的程序問(wèn)題主要適用《行政處罰法》。二、其他法律與《行政處罰法》規(guī)定不一致的，也必須優(yōu)先適用《行政處罰法》《行政處罰法》屬于適用所有行政處罰設(shè)定和實(shí)施的基本法。除非《行政處罰法》有“例外”規(guī)定，或者其他法律有“優(yōu)先”規(guī)定的，才適用其他法律。如《行政處罰法》與《治安管理處罰法》之間的關(guān)系，由于《治安管理處罰法》第3條明確規(guī)定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。”所以在程序上優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。而《行政處罰法》與《道路交通安全法》之間，由于《道路交通安全法》無(wú)此“優(yōu)先”規(guī)定，故在處罰程序上必須優(yōu)先適用《行政處罰法》，除非《行政處罰法》本身有“例外”規(guī)定。處理《行政處罰法》與其他涉及處罰的法律之間的關(guān)系，不能機(jī)械地適用“特別法優(yōu)先一般法”原則，否則任何“基本法”都會(huì)因此被架空。三、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》規(guī)定的基本原則新、舊《行政處罰法》均規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。新《行政處罰法》還規(guī)定了“首違不罰”原則。《行政處罰法》與具體執(zhí)法領(lǐng)域的處罰規(guī)定之間是基本法與單行法、總則與分則的關(guān)系，《行政處罰法》為具體執(zhí)法領(lǐng)域處罰規(guī)范提供了原則性的指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體的違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮《行政處罰法》原則性規(guī)定的規(guī)范和指引作用，而不能拘泥于具體處罰規(guī)定的情形和幅度，忽略了《行政處罰法》關(guān)于教育與處罰相結(jié)合、減輕處罰、不予處罰等量罰規(guī)則及過(guò)罰相當(dāng)?shù)忍幜P原則對(duì)處理結(jié)論的指引作用。也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)在辦理行政處罰案件過(guò)程中，在適用部門(mén)法的同時(shí)，要時(shí)刻提醒自己部門(mén)法上面還有個(gè)《行政處罰法》，作出處罰決定的時(shí)候要考慮《行政處罰法》對(duì)于該違法行為是否存在不予處罰的情形。四、《行政處罰法》規(guī)定的“首違不罰”原則根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款：違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。“首違不罰”原則必須符合三要件：初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正。（一）初次違法根據(jù)《行政處罰法》第三十六條：追責(zé)時(shí)效規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。若超過(guò)行政處罰法的追責(zé)時(shí)效，無(wú)論之后在何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人都不再給予行政處罰。故而，“首違不罰”之“首違”指的初次違法，應(yīng)是在追責(zé)時(shí)效內(nèi)，被行政主體首次發(fā)現(xiàn)的違法行為。（二）危害后果輕微行政處罰不以損害結(jié)果的發(fā)生為基本要件，但通常情況下危害后果最能直觀反映違法行為社會(huì)危害性的大小。危害后果輕微，強(qiáng)調(diào)的是違法行為實(shí)施后所導(dǎo)致的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，是指違法行為造成的危害后果輕微，社會(huì)影響輕微，而不是違法行為輕微。（三）違法行為人及時(shí)改正違法行為人認(rèn)識(shí)到行為的違法性，必須有積極改正的行為。能當(dāng)場(chǎng)改正而改正的或者不能當(dāng)場(chǎng)改正，在責(zé)令改正的合理期限內(nèi)改正的，也應(yīng)視為積極改正的行為。典型案例：新修訂的《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。”可見(jiàn)，對(duì)于初次違法且違法后果輕微的行為的處罰，應(yīng)更多的體現(xiàn)糾正違法行為、教育相對(duì)人自覺(jué)守法的法律原則。根據(jù)本案的證據(jù)，被執(zhí)行人未經(jīng)審批占用的土地中有多數(shù)土地是國(guó)有建設(shè)用地，被執(zhí)行人在該部分土地上實(shí)施的建設(shè)行為并未改變土地的使用性質(zhì)，且取得了相關(guān)許可并通過(guò)了環(huán)評(píng)審批，對(duì)環(huán)境無(wú)不良影響，屬于初次違法。雖然無(wú)證據(jù)證明被執(zhí)行人及時(shí)采取了改正措施，但由于其占用的國(guó)有土地在租賃期間土地使用性質(zhì)并未被被執(zhí)行人違法改變，行政機(jī)關(guān)宜對(duì)上述情形結(jié)合行政處罰的法律原則綜合考量，力求對(duì)被執(zhí)行人作出的罰款處罰更加公平合理。（湖南省常德市鼎城區(qū)人民法院（2021）湘0703行審11號(hào)行政裁定書(shū)）五、《行政處罰法》規(guī)定的“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不處罰”原則根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第三十三條第二款：當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰”，即當(dāng)事人雖然作出了違法行為，但當(dāng)事人主觀上沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，不應(yīng)當(dāng)處罰?！缎姓幜P法》（2021）第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@里包含了幾層意思：1.對(duì)違法當(dāng)事人的處罰須以當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)為前提。這是“過(guò)錯(cuò)原則”的體現(xiàn)。主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失。如司機(jī)駕車(chē)超速是因車(chē)輛系統(tǒng)故障導(dǎo)致的，便不予處罰。2.行政處罰中的“過(guò)錯(cuò)原則”屬于“推定”原則，即只要當(dāng)事人有違法行為，原則上應(yīng)當(dāng)推定為當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)，除非當(dāng)事人提出反證。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施處罰時(shí)無(wú)須提供當(dāng)事人是否過(guò)錯(cuò)的證據(jù)。3.法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這是說(shuō)，如果法律和行政法規(guī)明文規(guī)定某種處罰無(wú)須以當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)為前提，或者對(duì)過(guò)錯(cuò)認(rèn)定另有要求的，那就優(yōu)先服從法律和行政法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》的原則規(guī)定，“過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)包括故意和過(guò)失”，但怎么證明當(dāng)事人主觀上既沒(méi)有違法故意，也沒(méi)有違法過(guò)失呢？那就看當(dāng)事人是否履行了法律法規(guī)和規(guī)章有關(guān)當(dāng)事人在該行為中應(yīng)該履行的義務(wù)。典型案例：雖然上通公司在租賃涉案場(chǎng)所期間超出其經(jīng)營(yíng)資質(zhì)范圍儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的事實(shí)客觀存在，但僅依據(jù)該事實(shí)尚不足以推斷出粵豐公司存在主觀過(guò)錯(cuò)，故意或者重大過(guò)失將涉案場(chǎng)所租賃給上通公司違法儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品。行政處罰的歸責(zé)應(yīng)以相對(duì)人存在主觀過(guò)錯(cuò)為原則，南海區(qū)應(yīng)急管理局未考慮粵豐公司是否存在主觀過(guò)錯(cuò)，徑行認(rèn)定粵豐公司違反了《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第四十六條第一款的規(guī)定，并根據(jù)該法第一百條第一款的規(guī)定作出（南）安監(jiān)罰［2018］409號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，決定對(duì)粵豐公司處以沒(méi)收違法所得及罰款的行政處罰，屬于適用法律