社會管理創(chuàng)新與法律保障課件

法治政府背景下的領(lǐng)導干部法治思維與依法行政上海政法學院教授法學博士、博士生導師嚴勵2016年11月一、依法行政是社會轉(zhuǎn)型和依法治國的必然要求（一）社會轉(zhuǎn)型要求政府管理方式的轉(zhuǎn)變

行政管理法制計劃經(jīng)濟市場經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期政府職能：配置資源計劃管理行政管理政府職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)市場監(jiān)督公共服務社會管理

1.經(jīng)濟體制的深刻變革要求建構(gòu)服務政府、法治政府、廉潔政府、高效政府（1）由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型（2）由行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變2.社會結(jié)構(gòu)的深刻變革要求依法治理（1）由單位人轉(zhuǎn)向社會人（2）由熟人轉(zhuǎn)向陌生人（3）由封閉社會轉(zhuǎn)向開放社會（4）社會管理由政治標準轉(zhuǎn)向法律標準、“對事不對人”計劃經(jīng)濟的單位管理模式國家單位個人

政治功能經(jīng)濟功能文化功能社會公共功能社會保障功能社會控制功能封建社會管理模式國家

宗族鄉(xiāng)紳家庭個人

西方國家管理模式國家

市民社會行業(yè)協(xié)會非營利性組織個人

現(xiàn)在的狀況

國家個人法治國家治理模式國家

社會組織社區(qū)、社會團體個人

3.利益格局的深刻變革要求維護公平正義（1）貧富差距、行業(yè)差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等不公平（2）資源配置不公平，優(yōu)質(zhì)資源到城市、劣質(zhì)資源到農(nóng)村等（3）機會不公平，行業(yè)壟斷、資源壟斷等（4）依法維護公平正義4.思想觀念的深刻變化要求依法辦事（1）公民權(quán)利的覺醒、民主意識的增強、法治意識的提高（2）多元文化、多元利益訴求，難以形成共識，尋找新的共識（3）依法辦事還不適應

總的判斷是：當前人民群眾日益增長的法律需求與依法辦事能力不相適應的矛盾突出（二）依法行政是依法治國基本方略能否落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)1.什么是依法治國（1）法制與法治的區(qū)別

法制是法律制度的總稱，法治是治國方式之一。（2）人治與法治的區(qū)別治國的三種方式：

神治：神意決策，神意統(tǒng)治，君權(quán)神授。人治：君權(quán)世襲，等級特權(quán)，權(quán)力集中（壟斷，形成專制），人的威望統(tǒng)治。法律是治民的工具，是治官的利器，但不治皇帝和皇族。

法治：是資產(chǎn)階級搞起來的一種新的國家治理模式，是區(qū)別于君主制的進步的治國形式。規(guī)則治理、程序決策、集體決策、民意決策。法治的核心是權(quán)力與權(quán)利，精髓在于限制權(quán)力、保護權(quán)利。法治總的說是治國方式，是制度程序管理的方法。這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變。3）依法治國的概念黨的十五大報告提出：“依法治國就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。”（4）依法治國的內(nèi)容第一，由誰來治國第二，依據(jù)什么治國第三，由誰來領(lǐng)導治國（5）中國特色的依法治國第一，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一第二，堅持依法治國與以德治國相結(jié)合第三，堅持政府推進、穩(wěn)步推進、漸進推進的法制建設2.依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心3.依法行政是依法治國的難點（1）行政權(quán)的擴張性（2）行政權(quán)的特點：首長負責制、行政優(yōu)先權(quán)、行政用益權(quán)、自由裁量權(quán)（3）依法行政與公民守法的矛盾性（4）我國社會轉(zhuǎn)型期行政權(quán)的膨脹容易侵犯個人權(quán)利，損害社會利益二、依法行政的涵義和要求（一）依法行政的涵義依法行政，就是行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務，必須有法律的授權(quán)，并且依據(jù)法律。簡單地說就是政府守法。1.依法行政的核心是，控制和約束政府行政權(quán)力，即“依法治權(quán)、依法治官”2.依法行政的內(nèi)容是，行政機關(guān)行使權(quán)力、管理公共事務，一要有法律授權(quán)；二要依據(jù)法律的具體規(guī)定；三要加強對行政權(quán)的監(jiān)督。3.依法行政的最終目的是，保護公民的權(quán)益?！耙磺姓畽C關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利。”（二）依法行政的具體內(nèi)容1.行政機關(guān)的權(quán)力來自法律（有限政府）（1）職權(quán)法定原則。政府權(quán)力來自人民的授權(quán)，來自法律的授權(quán)，“無法律既無行政”。（2）從無限政府到有限政府2.行政行為必須遵守法律（守法政府）（1）法律高于政府（人民的利益和意志高于政府）（2）行政行為合法的要件是什么第一，主體合格第二，具有職權(quán)，不能超越職權(quán)第三，內(nèi)容合法，行為合法，規(guī)范合法第四，程序合法，解決“重實體輕程序”問題（3）行政機關(guān)應正確行使自由裁量權(quán)第一，講究誠實信用第二，出于正當目的第三，遵循正當程序第四，平等對待第五，行為適度3.行政違法必須承擔責任（責任政府）（1）行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)自己的行為違法，應當自動糾正，如不糾正，可以通過行政復議、行政訴訟解決（2）行政機關(guān)承擔責任的方式有以下四種：第一，撤銷違法的行政行為，必要時可以重新作出或者責令重新作出行政行為。第二，對“不作為違法”可以限期履行第三，“確認違法”第四，國家賠償（三）依法行政的基本要求1.凡涉及公民、組織合法權(quán)益的行為必須有明確的法律依據(jù)2.行政執(zhí)法行為不得違反法律3.行政執(zhí)法行為應當遵守正當程序4.行政違法應當承擔與公民違法相當?shù)姆韶熑?.對合法行政執(zhí)法行為造成的特定損害給予合理補償6.具有以司法審查為核心、以社會監(jiān)督為基礎(chǔ)的有力監(jiān)督機制權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督三、當前依法行政存在的問題和原因（一）當前依法行政存在的問題總的情況是：“有法不知道、知道不執(zhí)行、執(zhí)行不嚴格”。具體表現(xiàn)是：1.執(zhí)法目標扭曲，執(zhí)法理念沒有轉(zhuǎn)變2.濫用權(quán)力，不執(zhí)行法律規(guī)定，拖延執(zhí)行法律，甚至暴力執(zhí)法、惡性執(zhí)法、公然違法、亂收費、亂攤派、亂罰款、亂集資、亂批租等3.程序觀念不強，“釣魚執(zhí)法”4.行政部門利益化，執(zhí)法地方化、部門保護、地方保護?！靶姓褪枪芾恚芾砭褪菍徟?、罰款，審批就是收錢，收錢就是放寬”5.行政執(zhí)法監(jiān)督不力（二）當前依法行政存在問題的原因1.行政執(zhí)法的環(huán)境不良，人治現(xiàn)象還比較普遍而嚴重2.行政權(quán)力過大，受外部約束和控制薄弱3.對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督機制不健全，不能對行政機關(guān)遵守法律造成足夠的社會壓力，“政府危機”，政府什么也不怕，也沒有使政府害怕的東西。4.公務員依法行政的觀念還有差距5.行政違法成本低、風險小、處理偏輕四、行政審批制度改革（一）什么是行政審批

行政審批是行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，以頒發(fā)許可證、執(zhí)照等方式允許相對人從事某種行為，授予某種資格，確定某種權(quán)利的行為。也稱為行政許可。

行政審批從性質(zhì)上講，是建立在普通限制和禁止基礎(chǔ)上的解禁行為，它意味著國家對社會的干預、管制。對大多數(shù)人而言，是限制公民、法人活動自由的行為。

行政審批由于審批機關(guān)不同，形式也不同。如登記、證明、認可、許可、準許、核準、批準等等。有口頭、身體、姿勢表達，一般要求使用書面形式，其中多數(shù)是頒發(fā)執(zhí)照、證照。在我國證照主要有：許可證、執(zhí)照、登記證、通行證、駕駛證、持槍證、護照等等

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會的一種常用手段，在很多情況下，有利于經(jīng)濟、社會秩序和公共安全，保護被許可人或其他人的權(quán)利。但用之不當也存在弊端（二）我國行政審批制度的弊端1.長期以來的計劃經(jīng)濟模式導致行政審批過多過濫（審批經(jīng)濟），政企不分，政事不分，政社不分。2.程序理念不強，導致我國行政審批程序不健全（1）申請手續(xù)繁瑣，審批機關(guān)多，層層審批、層層過關(guān)蓋章（2）決定期限不明，久拖不決（3）程序公開性差，申請人難以了解結(jié)果和被拒絕的理由（4）缺少聽證制度，有的聽證制度形同虛設（5）涉及有數(shù)額限制的排他性審批缺乏公平保障機制3.利用行政審批亂收費“行政就是管理，管理就是審批，罰款，審批罰款就是收錢，收錢就放寬”。收費范圍、金額大大超出合理范圍，所收費用被截留、私分，以致收費成為斂財之道，有的就是“合法”的敲詐、索賄4.滋生腐敗的源頭深圳市統(tǒng)計因腐敗而被繩之以法的黨員干部90%以上都涉及行政審批，其中67%集中在土地、建設工程、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域。這幾個領(lǐng)域是資金密集，也是權(quán)力密集區(qū)，更是法律規(guī)范不完善的區(qū)域5.不適應WTO規(guī)則的要求。加入世貿(mào)組織，政府行為要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范，現(xiàn)行審批經(jīng)濟不適應平等保護的需要。（三）行政審批制度改革的回顧1.2001年國務院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知，指出“要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實加強監(jiān)督和落實”，標志著行政審批制度改革正式啟動。同時，成立了國務院行政審批制度改革領(lǐng)導小組2.取消和調(diào)整審批項目（1）2002年到2012年已分6批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%（2）2013年取消和下放117項（3）2014年取消和下放87項3.2004年出臺《行政審批法》（行政許可法）（四）新常態(tài)下的行政審批制度改革特點1.把行政審批改革與制度創(chuàng)新和建設聯(lián)系起來，具體說簡政放權(quán)和推行權(quán)力清單制度。對政府而言，法無授權(quán)不可為（權(quán)力清單）；對企業(yè)來說，法不禁止即可為（負面清單）2.把行政審批改革與加速市場成為資源配置主體聯(lián)系起來。如投資體制改革、職業(yè)資格證書制度改革、注冊登記資本登記制度改革（從“先證后照”轉(zhuǎn)向“先照后證”）3.把行政審批制度與政府自身建設、提高治理能力聯(lián)系起來。政府強調(diào)行政審批規(guī)范化，強調(diào)政府的服務意識。如行政審批從以前專注事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)督（五）當前存在的主要問題1.一些部門取消、下放的審批事項中“含金量不高”,特別束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，影響群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)創(chuàng)新的事項取消下放不夠，企業(yè)和群眾感到“不解渴”2.改革中部門之間，部門與地方政府之間的統(tǒng)籌、銜接、配套不夠。自上而下的改革導致“中梗阻”，地方承接不夠3.行政運行不夠規(guī)范、透明4.政府管理理念和管理方式有待轉(zhuǎn)變，重審批、輕監(jiān)督的問題尚未根本解決（六）深化改革的具體措施總的要求：繼續(xù)以行政審批制度改革為突破口，加快改變政府職能，堅持放管結(jié)合，放開市場“看不見的手”，用好政府“看得見的手”，不斷提高政府管理的科學化、法治化水平1.持續(xù)深入推進簡政放權(quán)，進一步激發(fā)市場的社會活力（1）更好的向市場和社會放權(quán)（2）進一步規(guī)范行政權(quán)力的行使，嚴禁變相審批，逐步建立公開透明、便利高效、程序嚴謹、權(quán)責一致的行政審批制度（3）加快培育規(guī)范社會組織（4）加強改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將行政審批制度改革與政府機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、中央和地方事權(quán)劃分等有機結(jié)合起來，總體設計、統(tǒng)籌推進2.加強和改進政府管理，切實履行好政府管理職能（1）加強市場監(jiān)督（2）完善宏觀調(diào)控（3）改進政府公共服務提供方式，做好“補短板”、“兜底線”的民生保障工作3.堅持依法行政，著力建設法治政府（1)發(fā)揮法治對政府職能轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)和規(guī)范作用（2)通過法治手段規(guī)范政府行為（3）始終堅持和遵循法治原則，確