財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)分析

財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)分析

根據(jù)目前中國經(jīng)濟和社會發(fā)展差距過大的現(xiàn)狀，17世紀(jì)的報告提出：“要縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注意實施基本公共服務(wù)的平等對待?！薄皣@公共服務(wù)平等推進公共財政體系的建立”。財政轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化的重要手段,本文擬對我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付政策橫向均等化效應(yīng)進行分析和評價,并就實行基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo),提出相應(yīng)的政策建議。所謂財政轉(zhuǎn)移支付的均等化,是指以客觀、科學(xué)地評估收入能力和支出需求為基礎(chǔ),以各地政府和各級政府都能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)實行的財政轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付均等化包括兩個層次:一是財政轉(zhuǎn)移支付橫向均等化,二是財政轉(zhuǎn)移支付縱向均等化。財政轉(zhuǎn)移支付縱向均等化是指多層級政府體制里各級政府的收支平衡,由于篇幅所限,不在本文探討之列。本文著重分析的財政轉(zhuǎn)移支付橫向均等化,是指在一個國家或者地區(qū)內(nèi)部,由于自然地理和社會歷史等方面原因造成了地區(qū)間的社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡,這是很正常的,但不能任其擴大。上級政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付的方式幫助落后地區(qū)逐步擺脫貧窮落后的狀態(tài),使落后地區(qū)的人們能享受到基本均等的公共服務(wù)。一、財轉(zhuǎn)移政策的橫向平等效應(yīng)(一)財外基金促進政策的全球影響的評估方法本文擬采用基尼系數(shù)來測算地區(qū)間財政收入和財力差異,并用它們來衡量財政轉(zhuǎn)移支付橫向均等化效應(yīng)。1.基尼系數(shù)的計算目前,用于衡量不平等的指標(biāo)很多,例如,用于比較兩者之間差異的絕對離差法、相對比率法、極差法等,以及用于衡量總體差異的標(biāo)準(zhǔn)差法、變異系數(shù)法、基尼系數(shù)法、舒爾茲系數(shù)法等。這其中最常用的還是基尼系數(shù)法,對于基尼系數(shù)許多經(jīng)濟學(xué)家和統(tǒng)計學(xué)家都不斷致力于尋求具有可操作性的計算和分解方法。目前在基尼系數(shù)的計算和分解上存在許多公式和算法,如幾何面積法、擬合曲線法、協(xié)方差法、矩陣法等,但各種方法得到的結(jié)果都只是一個近似值。其中最直接的計算公式為:式中,xj-xi是任何一對收入樣本差的絕對值:n為樣本容量,u為收入均值。另外,Yao(1999)介紹了一種較直觀簡便的計算基尼系數(shù)的方法。假定樣本人口可以分解成n組,wi、mi、pi分別代表第i組(i=1,2,…,n)組的人均收入份額、平均人均收入和人口頻數(shù)。那么,對全部樣本按人均收入由小到大排序后,基尼系數(shù)G可以用下式來計算:基尼系數(shù)最初只用來判斷收入分配平等程度的指標(biāo)。后來,該方法被逐漸拓展用于一切均衡問題的分析,本文擬采用基尼系數(shù)來分析中國地區(qū)間財力差異問題。假設(shè)GX為轉(zhuǎn)移支付之前的地區(qū)間財政收入差異的基尼系數(shù),GY為轉(zhuǎn)移支付之后的地區(qū)間財力差異的基尼系數(shù),比較(GX-GY)/GX,(GX-GY)/GX越大,表明當(dāng)年中央政府轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡效應(yīng)越大。2.補助的體制上解本文中央轉(zhuǎn)移支付的口徑是指各地區(qū)一般預(yù)算收支決算總表中的中央補助收入,具體包括消費稅和增值稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還、原體制補助、專項補助、一般性轉(zhuǎn)移支付補助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、增發(fā)國債補助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補助、調(diào)整收入任務(wù)增加或減少補助、其他補助、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼補助等,不包括原體制上解和專項上解。本文中各地區(qū)財政收入、各地區(qū)人口的數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》,各地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付來源于相應(yīng)年份的《中國財政年鑒》和各省財政年鑒,由于收集歷年各地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付需要查閱各省財政年鑒,故本文只收集了1997年以來的數(shù)據(jù)。(二)轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力分配的影響根據(jù)上述辦法,我們計算1997年-2006年的人均財政收入和人均財力的基尼系數(shù)(GX和GY)(見表1),可得到這一時期中國財政轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡效應(yīng)。由表1可以看出,地區(qū)間人均財政收入基尼系數(shù)和地區(qū)間人均財力基尼系數(shù)的變化趨勢,即(GX-GY)/GX反映了轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡效應(yīng),1997年—2006年省際間按照總?cè)丝谟嬎愕娜司斦杖氲幕嵯禂?shù)和人均財力的基尼系數(shù)變化幅度(GX-GY)/GX呈現(xiàn)越來越大的態(tài)勢,由3.67%上升到2006年的30.48%,說明目前的轉(zhuǎn)移支付具有一定的橫向均衡效應(yīng),且均等化作用逐漸加強。但是與一些國家比較來看,我國目前仍然是世界上地區(qū)間財力差距較大的國家之一,2000年在均衡性財政分配之前,日本的47個道府按人口加權(quán)平均的人均地方稅收收入為1318萬日元,其中高于平均數(shù)的僅有3個道府,最低與最高收入相差近5倍,而在均衡性財政轉(zhuǎn)移支付之后,按人口加權(quán)平均的人均地方稅收收入增加至2313萬日元,其中33個道府高于平均數(shù),最高與最低的差距降至2倍多,最低與平均收入的差距僅為36%。1990/1991財政年度的加拿大在進行均等化支付以后,這些低收入省份的人均財力達(dá)到全國平均水平的93%。德國在財政平衡之后,最窮的州補助到相當(dāng)于平均數(shù)的92%,次窮的州補助到平均數(shù)的95%,次富的州財力能達(dá)到平均數(shù)的104.4%,最富的州財力只能達(dá)到平均數(shù)的110%。由此可見,加拿大、日本和德國的財政均衡性分配在均衡地區(qū)間財政能力方面是非常顯著的。2006年我國在財政轉(zhuǎn)移支付以前,中國的31個省(包括直轄市、自治區(qū),下同)人均財政收入為1417.44元,高于平均數(shù)的有11個省,最高的是最低的16.76倍,而在轉(zhuǎn)移支付以后,人均財力增加到2469.81元,其中高于平均數(shù)的有15個,最高的是最低的6.85倍,最低省份的人均財力只有全國平均水平的63.4%。二、轉(zhuǎn)移支付的均等化為了進一步分析財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng),有必要比較全國各省份在接受各項轉(zhuǎn)移支付后的財政均等化程度,從中可以計算出各項轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。這些深入研究有利于更準(zhǔn)確地評估各項轉(zhuǎn)移支付的均等化績效,并為完善轉(zhuǎn)移支付制度提供理論依據(jù)。(一)收入集中率與基尼系數(shù)基尼系數(shù)的一個重要性質(zhì)是它所具有的總收入差距在不同的分項收入差異之間的可分解性。按收入來源分類,考察不同收入來源對總基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)度,以分析影響財力差異程度的主要收入種類。本文擬按收入來源分類,分析不同的轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差異的影響。如果財力由F項收入構(gòu)成,那么基尼系數(shù)也可以分解成F個部分。這就使得我們可以考察不同分項收入下的差異及各收入來源對財力差異的貢獻(xiàn)率,某項收入的集中率的計算公式如下:收入比重,pi是第i個樣本人口占總?cè)丝诘谋戎?wfi=pimi/uf是第i個樣本f收入在總的分項收入中的比重。Cf的計算公式與G類似,不過計算時樣本必須按照人均財力由大到小排列。在獲得了各收入來源的集中率Cf后,總樣本基尼系數(shù)可以按下式分解:式中,F為收入來源數(shù),wf為收入來源在樣本收入中的比重?；嵯禂?shù)是所有分項收入集中指數(shù)的加權(quán)平均,權(quán)數(shù)為各項收入在總財力中的比重。以(wfCf/G)×100%衡量第F項收入對基尼系數(shù)的百分比貢獻(xiàn)。當(dāng)Cf>G,且樣本人均收入不變,f收入來源在收入中的比重wf的增加將導(dǎo)致基尼系數(shù)的擴大,即導(dǎo)致更大的收入不均,反之亦然。所以通過計算和比較Cf和G,可以判斷f收入來源對基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)趨勢。根據(jù)上述辦法,按照收入來源對1997年—2006年中國地區(qū)間財力差異進行分解,我們可以得到1997年—2006年各項財政轉(zhuǎn)移支付對中國地區(qū)間財力差異的貢獻(xiàn)率和集中率。(二)相對集中系數(shù)根據(jù)公式Cf表示分項收入的集中指數(shù)。Cf/G則可稱為相對集中系數(shù)。如果第F項收入的相對集中系數(shù)大于1,則表明該項收入會帶來差異增大;其小于1則帶來差異減小。盡管G是在間取值,但Cf可能為負(fù)值。2.般性轉(zhuǎn)移支付根據(jù)公式我們可以求得一般性轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差異的貢獻(xiàn)率1997年-2006年平均僅為-0.36%,很好地調(diào)節(jié)了地區(qū)財力差異。這主要是因為一般性轉(zhuǎn)移支付參考了國際通行做法,按照規(guī)范和公正的原則,根據(jù)客觀因素計算確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出,以各地標(biāo)準(zhǔn)財政收支的差額作為財政轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù),一般性轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)均在0.1以下,而且基本上為負(fù)數(shù),說明一般性轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)Φ貐^(qū)間財力差異進行有效調(diào)節(jié)。但一般性轉(zhuǎn)移支付占財力的比重太小,1997年-2006年平均比重只有2.02%。3.地方財政收入的分配方式和標(biāo)準(zhǔn)不公平,嚴(yán)重阻礙了地方經(jīng)濟發(fā)展水平的提高根據(jù)公式我們可以求得原體制的相對集中系數(shù)一直都非常大,在1.43和2.61之間波動,這是由于原體制補助是從1988年—1993年實行的“多種形式的財政地方包干”體制沿襲下來的分配辦法,是依據(jù)當(dāng)時各省的經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平設(shè)置的?，F(xiàn)在各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,這種還按照當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平進行的補助必然導(dǎo)致不公平。2006年福建、山東、新疆、海南、內(nèi)蒙古、吉林、云南、寧夏人均財政收入分別在全國排第9、10、13、16、11、18、20、14位,但還獲得一定的原體制補助,河北、湖北、湖南、河南、安徽人均財政收入分別在全國排第19、21、23、26、28位,則沒有任何原體制補助。因此,可以說原體制補助沒有起到地區(qū)間財力均等化作用,反而擴大了地區(qū)間財力差異。4.維護地方經(jīng)濟利益結(jié)算補助主要是對因為財稅改革而遭受損失的地區(qū)進行補償。實際上這種撥款抵消了財稅改革帶來的效益,所起的作用也是維護地方既得利益,而不是縮小地區(qū)差距。所以結(jié)算補助相對集中系數(shù)非常高,1997年曾高達(dá)4.74,但由于結(jié)算補助在全部轉(zhuǎn)移支付資金中的比重不高,結(jié)算補助對地區(qū)間財力差異的貢獻(xiàn)率不高,對地區(qū)間財力不平等貢獻(xiàn)率由1997的1.92%下降到2006年的0.61%。5.政策實施的均等化。在中央層面,財1998年為配合積極財政政策,出臺了工資性轉(zhuǎn)移支付。從1999年—2003年,通過發(fā)放一次性年終獎金政策,四次增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資和離退休人員離退休費?？紤]到地區(qū)之間財力相差較大,實施這些政策增加的支出,北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)由當(dāng)?shù)刎斦鉀Q,財政困難的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)由中央財政給予適當(dāng)補助,對民族地區(qū)給予照顧。工資性轉(zhuǎn)移支付采用客觀、公正、規(guī)范的分配辦法,既促進了積極財政政策的實施,又體現(xiàn)了均等化原則(張弘力,2004)。增加工資轉(zhuǎn)移支付對財力不平等的貢獻(xiàn)率均為負(fù)數(shù),相對集中系數(shù)也均為負(fù)數(shù),表明增加工資轉(zhuǎn)移支付有很好的均等化效果。6.轉(zhuǎn)移支付的分配2001年為配合農(nóng)村稅費改革,實施了農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付,為推動農(nóng)村稅費改革順利實施,中央財政對地方財政的減收給予了適當(dāng)補助,全部按照統(tǒng)一規(guī)范、公正、合理、公開透明的原則進行分配,重點向農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)以及民族地區(qū)和財政困難地區(qū)傾斜。轉(zhuǎn)移支付按照基層必不可少的開支和因政策調(diào)整造成的收入增減變化相抵后的凈減收數(shù)額,并根據(jù)各地財政狀況以及農(nóng)村稅費改革實施過程中各地不可預(yù)見的減收增支等因素計算確定。2001年—2006年農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)不但小于1,而且為負(fù)數(shù),說明農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付也體現(xiàn)了均等化的原則。7.建立“三獎一補”縣級財政困難激勵約束機制2005年針對縣鄉(xiāng)財政困難的狀況,國務(wù)院決定,采取綜合性措施,爭取用三年時間使縣鄉(xiāng)財政困難狀況得到緩解。2005年起中央財政出臺了《2005年中央財政對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助辦法》。逐步建立“三獎一補”縣鄉(xiāng)財政困難激勵約束機制,旨在進一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難。同時規(guī)定北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、大連、青島、寧波、廈門、深圳等所轄縣暫不列入獎勵范圍。而產(chǎn)糧大縣一般也在中西部地區(qū),2005年—2006年緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付補助的相對集中系數(shù)不但小于1,而且為負(fù)數(shù),說明緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付補助也體現(xiàn)了均等化的原則。8.農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付補助的均等化2004年—2006年取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付補助的相對集中系數(shù)不但小于1,而且為負(fù)數(shù),說明取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付補助也體現(xiàn)了均等化的原則。9.建立少數(shù)民族地區(qū)專門轉(zhuǎn)移支付制度為落實《民族區(qū)域自治法》,配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院對民族地區(qū)的政策支持,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)中央財政從2000年起,對少數(shù)民族地區(qū)專門實行民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度,用于解決少數(shù)民族地區(qū)的特殊困難,推動民族地區(qū)經(jīng)濟和社會全面發(fā)展。民族轉(zhuǎn)移支付對象為五個民族自治區(qū)、三個財政體制上享受民族地區(qū)待遇的省以及這些地區(qū)以外的八個民族自治州。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)一直在1左右波動,說明它既沒有擴大也沒有起到縮小地區(qū)間財力差異的作用。10.專項補助的均等化效應(yīng)1997年—2006年專項補助的相對集中系數(shù)小于1,說明專項補助也有一定的均等化效應(yīng),但均等化效果沒有一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付等財力性轉(zhuǎn)移支付顯著。11.財力性轉(zhuǎn)移支付1998年—2006年增發(fā)國債補助的相對集中系數(shù)小于1,說明增發(fā)國債補助也有一定的均等化效應(yīng),但均等化效果沒有一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付等財力性轉(zhuǎn)移支付顯著。根據(jù)上面的分析我們可以把各項轉(zhuǎn)移支付橫向均等化效果歸納總結(jié),詳見表6。三、結(jié)論和政策建議(一)加大對落后地區(qū)的扶持力度,提升整體水平。在“我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付具有一定的均等化作用,但經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付以后,橫向上地區(qū)間財力差異依然較大,我們認(rèn)為中國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付政策沒有很好實現(xiàn)橫向均衡的目標(biāo)。在現(xiàn)階段如果不致力于縮小貧富差距,雖然發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟效率仍會提高,但落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距會加大,導(dǎo)致落后地區(qū)更加貧困,失業(yè)人口增加、消費水平降低和犯罪率升高,造成社會經(jīng)濟的不穩(wěn)定。同時,落后地區(qū)的大量人口會涌入發(fā)達(dá)地區(qū),過多人口的涌入會惡化發(fā)達(dá)地區(qū)的投資環(huán)境,最終又必然導(dǎo)致地方經(jīng)濟效率下降。因此要提高國民經(jīng)濟的整體水平,必須對落后地區(qū)進行扶持,相應(yīng)地提高它的發(fā)展水平,否則會直接影響到整體水平(效率)地提高。這也就是所謂的“木桶效應(yīng)”。十七大報告也提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”,“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化,完善公共財政體系”。為此,需要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付政策,縮小地區(qū)間財力差異,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。(二)關(guān)于政治建議1.模式類型不同十七大報告提出“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度,提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”,非常符合中國的現(xiàn)實需要。西方主要市場經(jīng)濟國家的政府間財政轉(zhuǎn)移支付大體呈現(xiàn)兩種基本模式,以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的模式適合于地區(qū)間財力水平相差較大的情況,主要解決保證政權(quán)機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費需要問題,對地方財政自主權(quán)干預(yù)較小;而以專項轉(zhuǎn)移支付為主的模式適合于地區(qū)間財力水平差距不大的情況,作為上級政府實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的工具,主要解決特定領(lǐng)域公共物品提供水平的均衡問題,但對地方政府的財政自主權(quán)干預(yù)程度較大。因此,我國有必要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,逐步建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度。2.大力推進體制改革,逐步提高均等化效果首先,近年來中央出臺改革政策的同時,往往通過設(shè)立專項撥款予以推動,這種做法有利于中央宏觀政策的實施,但在中央財力有限、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模既定的情況下,專項撥款安排較多,均衡性轉(zhuǎn)移支付就相應(yīng)較少。當(dāng)前我國專項補助占全部轉(zhuǎn)移支付的比重規(guī)模過大,1997年至2006年一直在30%左右,因此必須控制專項補助的范圍和規(guī)模,專項補助作為轉(zhuǎn)移支付的輔助形式,政策目標(biāo)應(yīng)是提供地區(qū)間具有外溢性的特定公共服務(wù)項目,范圍也應(yīng)限制在為地方興辦的外溢性項目提供補助。其次,我國的財政體制調(diào)整,基本上是用“基數(shù)法”確定體制的收支劃轉(zhuǎn),從而保證了地方的既得利益。承認(rèn)地方的既得利益是中央政府為了推行財政體制改革所采取的最大的補償措施,在現(xiàn)行財政體制下,增值稅和消費稅稅收返還和所得稅基數(shù)返還都是為了推進體制改革,運用“補償”的手段來減緩阻力推進改革,這些“既得利益”在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)難以改變,因此要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例只有控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。第三,上文的研究也表明,現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不好,而且專項轉(zhuǎn)移支付的分配也不規(guī)范,因此,只有控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,逐步提高均等化效果較好的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,才有可能實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。1.消費稅、增值稅稅收返還和所得稅基數(shù)返還對地區(qū)間財力均等化的影響。根據(jù)公式我們可以求得1997年—2006年消費稅、增值稅稅收返還