公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力 (PPP) 活化機制實踐

圖書在版編目（CIP）數(shù)據(jù)

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐/邢志航著.--

北京:新華出版社,2022.12

ISBN978-7-5166-6645-6

Ⅰ.①公…Ⅱ.①邢…Ⅲ.①城市公用設(shè)施－資產(chǎn)管理－研究

Ⅳ.①F294

中國版本圖書館CIP數(shù)據(jù)核字(2022)第238442號

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

作者：邢志航

責(zé)任編輯：李成封面設(shè)計：樹上微出版

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版次：2023年3月第一版印次：2023年3月第一次印刷

書號：978-7-5166-6645-6

定價：128.00元

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緒論

世界各地許多都市區(qū)域的都市公共建設(shè)為順應(yīng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，無論是對于民

眾期許呼應(yīng)或是為政府政績的尋求發(fā)展與突破，都會大量地增建、興建或創(chuàng)建許多

公共基礎(chǔ)設(shè)施。而這些設(shè)施多未以全生命周期的角度加以思索，出現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施

長遠性的管理維護等許多問題。除了整備、新建、管理、營運之外，所產(chǎn)生出來一

連串的公款的浪費以及效率的不彰課題，形成了許多諸多閑置的現(xiàn)象。各個地方政

府也都發(fā)現(xiàn)，許多公共設(shè)施的閑置造成了都市空間結(jié)構(gòu)上的不連續(xù)，以及財政經(jīng)濟

上的浪費，甚至是成為都市的頹敗與治安隱患地區(qū)，妨礙都市建設(shè)發(fā)展。因此，針

對此類問題提出了一連串的活化思維策略、財務(wù)手段、多元制度改革戰(zhàn)略及政策來

加以補救。

公私協(xié)力(Public-privatePartnership,PPP)模式便是政府引入社會資本合

作，協(xié)助公共建設(shè)興建常用的方式，世界各地運作之項目有四類模式：具有涉及土

地及天然資源相關(guān)項目、具有收益交通建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、具有收益性之巨額投資項目、

具有公益性明顯公共服務(wù)類城鎮(zhèn)化或科教文衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施。PPP在世界各地的發(fā)

展軌跡上，其中可持續(xù)發(fā)展性、競合關(guān)系、協(xié)商對等上對于政府具有不同的時代意

義。所涉及預(yù)算執(zhí)行及行政經(jīng)濟效率上也是一種新形態(tài)制度，將全生命周期治理、

風(fēng)險均攤、利潤共榮、獎勵創(chuàng)新、公共管理績效運用于公共基礎(chǔ)建設(shè)中，為公共管

理的創(chuàng)新，能通過獎勵及約束法律并引入市場競合機制，提高公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的

服務(wù)質(zhì)量與供給效率，將公共資產(chǎn)重整后再利用，形成具公共屬性的資產(chǎn)籌碼，協(xié)

助推動未來發(fā)展政策。

中國1984年開始出現(xiàn)第一個PPP項目，迄今各類型的PPP項目如雨后春筍般在

1

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

各建設(shè)中出現(xiàn)。中國財政部PPP中心公布，截至2020年11月末，2020年P(guān)PP綜合

信息平臺管理庫PPP項目信息儲備清單項目累計3397個、投資額3.9萬億元。整體

由2014年以來，累計入庫項目9954個、投資額15.3萬億元；累計簽約落地項目

6920個、投資額11.0萬億元，落地率69.5%；累計開工建設(shè)項目4188個、投資額

6.4萬億元，開工率60.5%，更是發(fā)展迅猛（中國財經(jīng)報，2021年1月）?；谶^去

30年P(guān)PP經(jīng)驗，在2016年出臺特色小鎮(zhèn)建設(shè)引入PPP模式，2018年9月《鄉(xiāng)村振

興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》的鄉(xiāng)村振興政策出臺，鼓勵“鄉(xiāng)村振興采取PPP模式”，

地方政府將更需要社會資本在資金、技術(shù)和運營管理等面向協(xié)助，并配合政府的政

策出臺與監(jiān)督，帶動投向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，推進地方政府(公家力量)與社會資

本(民間力量)協(xié)力合作，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有力支撐。現(xiàn)今，鄉(xiāng)村振興具體落實戰(zhàn)

略發(fā)展，即是融合項目中農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村交通物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村水

利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村能源基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施建設(shè)……等，此類措施皆適合以公私協(xié)力

PPP模式給予特許權(quán)力支持進行推動，然而如何具體落實，就需要有深入并具有理

論與實務(wù)的推演模擬與戰(zhàn)略研究支持，遂本書將經(jīng)驗匯集研究成果結(jié)集成冊。

而案例地區(qū)于1981年也相繼出現(xiàn)類似PPP模式的法令，執(zhí)行BOT項目的墾丁

凱撒大飯店，1983年TP世貿(mào)中心國際觀光旅館、1995年的YM大型音樂區(qū)，均為

經(jīng)濟快速發(fā)展時其所出現(xiàn)興建之公共基礎(chǔ)建設(shè)。在高速經(jīng)濟發(fā)展后至2007年起由

案例地區(qū)行政機構(gòu)所列管之閑置公共設(shè)施共計153件（媒體稱“蚊子館”），閑置情

況仍持續(xù)在惡性循環(huán)中。公共基礎(chǔ)建設(shè)由于諸多復(fù)雜原因，造成活力喪失。然而由

于社會民眾及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)仍期望能不斷有新建設(shè)，案例地區(qū)政府期望引入多元活化模

式進行活力再造及再利用，行政機構(gòu)不斷嘗試引入各種活化手段（如：PPP、PFI、

BOT、OT……）或委外經(jīng)營（如：公辦民營、聯(lián)合開發(fā)），期望引入民間經(jīng)營活力

及社會資本，并制定活化標準的界定，期望持續(xù)活化。然而，迄今仍未以全生命

周期的物業(yè)資產(chǎn)思維進行整改與興建公共建設(shè)，故而一再形成“興建—閑置—活

化—再改建—再閑置”的循環(huán)；對都市財政的資產(chǎn)而言是一種結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)性風(fēng)險，

對于政府而言形成管理效率不彰窘境，社會輿論及民間組織也不斷質(zhì)疑政府的規(guī)劃、

管理及執(zhí)行能力。

2

緒

一、本書價值

本書是多年累積研究成果集成，以公共基礎(chǔ)建設(shè)資產(chǎn)全生命周期實踐為研究范

疇，涵蓋預(yù)測閑置現(xiàn)象為課題、活化方案可行性為目標、財務(wù)績效為手段，建構(gòu)可

持續(xù)發(fā)展的公共基礎(chǔ)建設(shè)理念。

就實務(wù)應(yīng)用方面，針對可持續(xù)性及公共管理績效之經(jīng)濟效率觀點，探討現(xiàn)今都

市與城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展的問題，尤其是借鑒世界各區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展之后，反

映出公共部門為應(yīng)對社會經(jīng)濟需求產(chǎn)生公共設(shè)施建設(shè)需求，進行快速地產(chǎn)型開發(fā)

建設(shè)，因諸多原因產(chǎn)生如：開發(fā)定位錯誤、公共資產(chǎn)閑置、經(jīng)營不善、市場變遷

退化……等現(xiàn)象，此類現(xiàn)象屬于為影響公共資產(chǎn)管理效率課題。

就學(xué)術(shù)方面，本書基于可落實的實操角度出發(fā)應(yīng)用多項科學(xué)方法，以實際開發(fā)

相關(guān)項目的調(diào)研資料作為研究基礎(chǔ)，文獻以國際各項公私協(xié)力案例及委外經(jīng)營理

論探討，并以實際PPP項目之閑置及已活化案例進行調(diào)研及量化研究分析，可以提

供從事PPP項目工作的行政部門、金融機構(gòu)、社會資本企業(yè)、咨詢顧問業(yè)者、研究

機構(gòu)，及顧問專家等進行參考。研究期間成果共發(fā)表國際期刊兩篇、專業(yè)期刊三篇

(TSSCI)、研討會二十篇（含EI研討會）、得獎兩件（案例地區(qū)物業(yè)管理學(xué)會年度

最佳論文、日本東京都物業(yè)管理年度最佳論文）。

二、本書特色

與目前公共基礎(chǔ)建設(shè)項目實施公私協(xié)力評價之多項研究不盡相同，有別于物

有所值(ValueforMoney,VFM)評估的雙階段(定性與定量)由上而下的評價方

式，判斷采用PPP模式的適用性，其中常用的公共部門比較值法(PublicSector

Comparator,PSC)所需考慮財務(wù)因素，或是需要選用相似的項目或運用模擬項目存

在大量財務(wù)假設(shè)因子，反應(yīng)目前PPP項目前期階段的積累數(shù)據(jù)庫與研究仍有許多不

足之情況下，需要在地PPP項目的推行情況下因地制宜。體現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的遠

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

程目標，對于國家公共建設(shè)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興政策有重要的意義，填補科學(xué)論證實踐

研究的不足，并能成為實踐社會共同富裕的愿景。

書中主要以案例地區(qū)之經(jīng)濟快速發(fā)展后的公共建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗及開發(fā)個案為研究

對象。其中有閑置列管公共基礎(chǔ)設(shè)施(失敗案例)及獲獎的PPP項目公共工程(成

功案例)，具豐富之實地調(diào)研為研究依據(jù)，相關(guān)調(diào)研資料之收集實屬不易。為多年

參與公共工程PPP項目及研究經(jīng)驗匯集而成，于研究期間共計有四次針對不同研究

議題進行全案例地區(qū)之深度調(diào)研訪談，整體研究期間經(jīng)1995—2018年，關(guān)注案例

地區(qū)公共基礎(chǔ)建設(shè)PPP項目及所有生命周期發(fā)展過程(活化再利用)、（閑置公共設(shè)

施列管）、社會輿論（蚊子館）、政策及法規(guī)（《促參法》立法、公共工程采購法立法）、

優(yōu)質(zhì)PPP項目(GTA獎獲獎個案)……等議題。

三、研究方法

以地產(chǎn)型公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)為研究對象，針對公共基礎(chǔ)設(shè)施由下而上的方式，

并以各類型實地個案調(diào)研萃取關(guān)鍵因素，以量化研究(QuantitativeResearch)為

主，運用研究方法有模糊德爾菲法(FuzzyDelphiMethod,FDM)、探索性因素分析

(ExploratoryFactorAnalysis，EFA)、驗證性因素分析(ConfirmatoryFactor

Analysis,CFA)、羅吉斯回歸預(yù)測模型(LogisticRegressionPredictionMode)、

平衡計分法(BalancedScoreCardMethod,BSC)、戰(zhàn)略地圖法(StrategyMap)、

結(jié)構(gòu)方程模型(StructuralEquationModel,SEM)……等。

四、理論基礎(chǔ)

運用模糊數(shù)學(xué)(FuzzyMathematics)探求閑置原因；借由工程經(jīng)濟學(xué)

(EngineeringEconomics)進行財務(wù)評估(FinancialAppraisal)；以案例地區(qū)列

管公共基礎(chǔ)建設(shè)構(gòu)建閑置概率預(yù)測分析PredictiveParsing；應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程推估委

外經(jīng)營可行性評估中驗證存在與“項目財務(wù)”的中介效應(yīng)(MediatingEffects)；

利用平衡計分卡績效評估(BSCPerformanceAppraisal)探討委外經(jīng)營績效、以案

例地區(qū)經(jīng)驗建立評估績效戰(zhàn)略地圖的成功路徑，具體成果掌握公共基礎(chǔ)建設(shè)全生命

4

緒

周期(識別、準備、采購、執(zhí)行、移轉(zhuǎn))的階段。基礎(chǔ)調(diào)研資料皆來自案例地區(qū)各

PPP項目相關(guān)議題的實地進行，進行抽樣調(diào)查(SamplingSurvey)，共經(jīng)歷四階段

調(diào)研計劃。

五、架構(gòu)內(nèi)容

分為五部分：PPP項目活化思維篇；PPP項目閑置預(yù)測篇；PPP項目財務(wù)評估篇；

PPP項目績效評估與策略篇；PPP項目未來趨勢與展望篇共分九章。

（一）PPP項目活化思維篇

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟效率觀點下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，包括：探討公共設(shè)施管

理及閑置定義、公共設(shè)施生命周期、活化模式思維；第二章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施形成

原因與困境，包括：閑置及低度利用形成原因及分析、閑置現(xiàn)象之“最主要的困境”、

列管公共設(shè)施之閑置原因及主要困境分析、閑置程度列管公共設(shè)施之閑置原因及主

要困境分析。

（二）PPP項目閑置預(yù)測篇

第三章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施委外經(jīng)營活化影響因素與課題，包括：案例地區(qū)委外

經(jīng)營個案現(xiàn)況及措施、世界各地閑置公共設(shè)施活化案例、建構(gòu)閑置公共設(shè)施影響活

化因素架構(gòu)；第四章公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置狀況預(yù)測羅吉斯回歸模型，包括：模式建構(gòu)

結(jié)果分析及應(yīng)用建議、避免公共設(shè)施閑置情形設(shè)施條件項目之重要性。

（三）PPP項目財務(wù)評估篇

第五章觀光游憩設(shè)施PPP項目開發(fā)獎勵投資財務(wù)評估，包括：匯整獎勵性法源

及獎勵民間參與公共建設(shè)案例、進行觀光游憩設(shè)施開發(fā)財務(wù)評估分析、案例地區(qū)觀

光游憩設(shè)施PPP項目之開發(fā)財務(wù)評估實例、歸結(jié)民間參與觀光游憩設(shè)施PPP項目特

點；第六章閑置公共設(shè)施活化項目財務(wù)可行性評估結(jié)構(gòu)方程，包括：依據(jù)理論建構(gòu)

公私協(xié)力項目績效指標、影響因果關(guān)系研究設(shè)計及調(diào)研成果、閑置公共設(shè)施關(guān)聯(lián)性

驗證調(diào)查分析、建構(gòu)閑置公共設(shè)施活化項目財務(wù)可行性評估之結(jié)構(gòu)方程模式。

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

（四）PPP項目績效評估與策略篇

第七章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目活化可行性評估機制，包括：委外經(jīng)營活化方案

之可行性評估項目調(diào)查分析、評估效標及架構(gòu)分析、建構(gòu)生命周期委外經(jīng)營之可

行性評估機制、委外經(jīng)營可行性之活化執(zhí)行措施；第八章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目績

效評估平衡計分戰(zhàn)略地圖，包括：公共設(shè)施PPP項目績效評估影響指標架構(gòu)、公私

協(xié)力項目績效指標、建構(gòu)公私協(xié)力績效評估平衡計分卡、案例地區(qū)金擘獎(Golden

ThumbAwards,GTA)獲獎實例績效評估結(jié)果分析。

（五）PPP項目未來趨勢與展望篇

第九章經(jīng)濟快速發(fā)展后公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目展望。包括：公共建設(shè)PPP項目

發(fā)展趨勢將更加快速；獎勵性公共基礎(chǔ)建設(shè)需求仍引入社會資本發(fā)展建設(shè)的趨勢；

閑置公共設(shè)施持續(xù)以PPP模式推動公共資產(chǎn)活化；公共基礎(chǔ)建設(shè)PPP項目與項目財

務(wù)關(guān)聯(lián)是活化方案可行性評估重點；公共建設(shè)公私協(xié)力項目績效評估機制及平衡計

分戰(zhàn)略地圖。

筆者多年參與公私協(xié)力項目審查及擔(dān)任業(yè)界工程顧問實務(wù)操作經(jīng)驗，專業(yè)領(lǐng)域

包括：建筑學(xué)、都市設(shè)計、土地開發(fā)財務(wù)評估、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公私協(xié)力(PPP)、項目

管理、工程招投標、工程概預(yù)算、建筑信息模型(BIM)。現(xiàn)任IPMA(International

ProjectManagementAssociation)LevelB國際高級項目管理師與B級認證評估

師、TPMA產(chǎn)業(yè)認證委員會評鑒委員、TIPM臺灣物業(yè)管理學(xué)會理事、學(xué)術(shù)委員、財

務(wù)委員、不動產(chǎn)經(jīng)紀人同業(yè)公會顧問、建筑開發(fā)公司促參部經(jīng)理、廣東肇慶學(xué)院生

命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林系副教授。

感謝廣東省肇慶學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林學(xué)系，鼓勵與支持本書出版。

感謝廣東省肇慶市南藥種植與資源利用生物工程技術(shù)中心、肇慶學(xué)院生物與醫(yī)

藥產(chǎn)業(yè)學(xué)院鼓勵與支持本書出版。

6

緒

感謝哈佛都市設(shè)計博士黃崑山教授啟蒙與開發(fā)財務(wù)傳授教導(dǎo)；感謝本議題研

究期間，所有期刊論文及研討會評審委員給予寶貴建言及斧正意見；感謝肇慶學(xué)院、

成功大學(xué)、物業(yè)管理學(xué)會(TIPM).tw、專案管理學(xué)會(TPMA)www.tw-

.tw所有產(chǎn)業(yè)及學(xué)者前輩朋友們關(guān)懷與支持。

感謝家人支持及共同努力研究團隊伙伴，研究助理陳志豪、沈志達二位協(xié)助研

究室調(diào)研及數(shù)據(jù)資料匯整，編輯期間肇慶學(xué)院助理陳熙臻編輯協(xié)助文件匯整及排版，

出版過程經(jīng)多轉(zhuǎn)折，本書始可付梓。然由于時間和筆者水平局限，難免有不足及疏

漏之處，尚敬請不吝賜教。

廣東省肇慶學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林學(xué)系副教授

IPMALevelB國際高級項目管理師B級認證評估師

建筑學(xué)博士

2022年5月廣東肇慶硯園

7

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目Contents錄

PPP項目活化思維篇...................................................1

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟效率觀點下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展....................3

第一節(jié)閑置公共設(shè)施定義及相關(guān)研究.............................3

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私協(xié)力(PPP)理論與研究...................9

第三節(jié)世界各地公共設(shè)施委外經(jīng)營活化思維研究..................22

第二章案例地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置形成原因與困境.....................30

第一節(jié)公共設(shè)施閑置及低度利用形成原因調(diào)查....................30

第二節(jié)列管公共設(shè)施閑置及低度利用之形成原因..................59

第三節(jié)造成閑置現(xiàn)象之最主要的困境分析........................63

第四節(jié)列管公共設(shè)施之閑置原因及主要困境分析..................66

第五節(jié)閑置程度分類之閑置原因及主要困境分析..................79

第六節(jié)案例地區(qū)列管閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施活化困境綜述..............92

PPP項目閑置預(yù)測篇..................................................95

第三章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施委外經(jīng)營活化影響因素與課題.................97

第一節(jié)閑置公共設(shè)施活化案例..................................97

第二節(jié)構(gòu)建閑置公共設(shè)施影響活化因素構(gòu)念.....................113

第三節(jié)閑置公共設(shè)施推動活化策略面向之課題...................135

第四節(jié)閑置公共設(shè)施以委外經(jīng)營方式推動活化策略趨勢...........146

I

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

第四章公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置狀況預(yù)測羅吉斯回歸模型....................151

第一節(jié)形成閑置之影響構(gòu)面因素及模型解釋變量.................151

第二節(jié)羅吉斯回歸預(yù)測模式檢定及敏感度分析...................156

第三節(jié)預(yù)測模式建構(gòu)結(jié)果分析.................................162

第四節(jié)避免公共設(shè)施閑置情形設(shè)施條件項目綜述.................164

PPP項目財務(wù)評估篇.................................................169

第五章獎勵性投資觀光游憩設(shè)施PPP項目開發(fā)財務(wù)評估................171

第一節(jié)行政機構(gòu)與民間組織PPP項目開發(fā)財務(wù)相關(guān)獎勵法源.......171

第二節(jié)獎勵性民間參與公共建設(shè)世界各地案例...................185

第三節(jié)觀光游憩設(shè)施獎勵性開發(fā)財務(wù)評估分析...................200

第四節(jié)獎勵性觀光游憩設(shè)施PPP項目之開發(fā)財務(wù)實例.............216

第五節(jié)社會資本參與獎勵性觀光游憩設(shè)施PPP項目特點...........264

第六章閑置公共設(shè)施活化項目財務(wù)可行性評估結(jié)構(gòu)方程................273

第一節(jié)閑置公共設(shè)施的分布與類型.............................273

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施影響PPP項目績效因果關(guān)系驗證.............275

第三節(jié)閑置公共設(shè)施PPP項目關(guān)聯(lián)性驗證分析...................282

第四節(jié)閑置公共設(shè)施PPP項目活化財務(wù)可行性評估結(jié)構(gòu)方程.......308

PPP項目績效評估與策略篇...........................................313

第七章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目活化可行性評估機制....................315

第一節(jié)委外經(jīng)營活化方案可行性評估項目調(diào)查分析...............315

第二節(jié)以委外經(jīng)營活化方案可行性評估效標及架構(gòu)...............325

第三節(jié)建構(gòu)委外經(jīng)營各階段之可行性評估機制...................335

第四節(jié)委外經(jīng)營策略下活化方案執(zhí)行之具體措施行動.............344

II

目囿

第八章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目績效評估平衡計分戰(zhàn)略地圖..............346

第一節(jié)公共建設(shè)PPP項目績效評估.............................346

第二節(jié)建構(gòu)公私協(xié)力項目績效指標.............................353

第三節(jié)建構(gòu)公私協(xié)力績效評估平衡計分卡.......................378

第四節(jié)公共建設(shè)項目績效平衡計分戰(zhàn)略地圖.....................418

第五節(jié)案例地區(qū)GTA獎獲獎實例績效評估應(yīng)用...................424

PPP項目未來趨勢與展望篇...........................................433

第九章經(jīng)濟快速發(fā)展后公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目展望....................435

附錄：案例地區(qū)閑置公共設(shè)施活化標準...........................453

參考文獻.............................................................457

III

PPP項目活化思維篇

PPP項目活化思維篇

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟效率觀點下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

第一節(jié)閑置公共設(shè)施定義及相關(guān)研究

一、公共基礎(chǔ)建設(shè)的概念

公共建設(shè)（也稱為“基礎(chǔ)設(shè)施”或“基礎(chǔ)建設(shè)”）(PublicInfrastructure)

是各項經(jīng)濟建設(shè)之基礎(chǔ)，與國計民生關(guān)系密切，故可視為是政府促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)

展，提升國民生活水平之最根本動能，也是經(jīng)濟整體競爭力提升的關(guān)鍵（林淑馨，

2011）。政府基礎(chǔ)公共建設(shè)的投資除了帶動國家整體經(jīng)濟發(fā)展之外，亦是政府調(diào)和

市場機制與公共利益發(fā)生沖突時的重要工具，因此公共建設(shè)的存在價值與意義無法

單純的以市場機制為唯一考慮（井雄均，1998），需納入考慮維護社會國家的公平、

穩(wěn)定與安全等因素，這也是為何該項建設(shè)需要由政府來協(xié)助提供的主要原因（鄭人

豪，2006）。關(guān)于公共建設(shè)的概念，若以興建主體來區(qū)分，廣義的公共建設(shè)泛指以服

務(wù)公眾為目的或為公眾使用之建設(shè)，由民間與政府所興辦者也都在涵蓋的范疇之內(nèi)；

但狹義的公共建設(shè)，則專指由政府主導(dǎo)興辦，而以服務(wù)公眾或為公眾使用為目的之

建設(shè)（鐘文傳，2007）。然若以建設(shè)的內(nèi)容來區(qū)分，則公共建設(shè)可分為“實體基礎(chǔ)建

設(shè)”(PhysicalInfrastructure)與“社會基礎(chǔ)建設(shè)”(SocialInfrastructure)，

前者是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是社會賴以生存發(fā)

展的一般硬件建設(shè)，如：公路、鐵路、機場、通信等公共設(shè)施，而后者則包括教育、

科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會環(huán)境的運作機制塑造等（黃崇哲，2008）。

3

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施釋義及特性分類

公共設(shè)施是由政府所提供之財貨，為公共財之一，亦屬于一種福利性設(shè)施，用

以滿足某地區(qū)的公共需求，其所產(chǎn)生之效益為一般大眾所共享，其實施都市計劃的

目的乃為改善居民之生活環(huán)境，提升地區(qū)之生活質(zhì)量，而公共基礎(chǔ)設(shè)施之設(shè)置更為

達成此一目的重要手段之一。

廣義的公共基礎(chǔ)設(shè)施定義，包括“公共設(shè)施”及“公用事業(yè)設(shè)備”，說明如下。

1.“公共設(shè)施”

就法律上觀點，系指“供公共目的使用之有體物或其他物之設(shè)備”；然而功能

性觀點，可知空間利用的“公共性”乃是公共設(shè)施概念之核心，而公共性此一富含

政策意涵的概念(葉俊榮、江淳芳、陳仲嶙，2002)。公共設(shè)施則是由政府所提供

之財貨，為公共財之一，用以滿足某地區(qū)的公共需求，其具有下列特性：

(1)“遞減性”。地方公共財?shù)呢斬浝嬗诳臻g上分布是不均質(zhì)的，會隨距離增

加而減少。

(2)“規(guī)?？臻g經(jīng)濟性”。地方公共財與效用有一最適規(guī)模，即此一最適規(guī)模產(chǎn)

生的總效益最大，過與不及都會降低總效益。

(3)“外溢性”。地方公共財產(chǎn)生的總效益往往超過該地區(qū)的范圍，而使其他范

圍受益。

(4)具某種程度的“不排他性”與“整體消費性”。即增加一人利益，并不減損

其他人的利益。

公共設(shè)施以各項特性加以區(qū)分（見表1-1）。(劉小蘭，2002)：

表1-1依公共設(shè)施特性界定公共基礎(chǔ)設(shè)施類別及項目定義表

區(qū)分方式類別項目定義

1.區(qū)域性公共設(shè)施服務(wù)范圍最廣，超過都市的行政界線。

2.全市性公共設(shè)施服務(wù)對象以當(dāng)?shù)厥忻駷榉?wù)對象。

服務(wù)范圍

3.社區(qū)性公共設(shè)施服務(wù)對象以社區(qū)居民為服務(wù)對象。

4.鄰里性公共設(shè)施服務(wù)對象以鄰里居民為服務(wù)對象。

4

PPP項目活化思維篇

區(qū)分方式類別項目定義

由政府之稅收支付興建維護所需費用的公共設(shè)施，并不限制

1.一般性公共設(shè)施

使用對象。

是指該設(shè)施僅供會員使用，而非會員不得使用，通常會員是

2.會員式公共設(shè)施

依費用公共設(shè)施的維護由會員繳會員費維持。

分擔(dān)方式該項設(shè)施僅限于購票付費者使用，此種設(shè)施的繳費方式是依

3排他性公共設(shè)施

區(qū)分據(jù)使用次數(shù)的多寡付費。

是指都市生活中與人們息息相關(guān)所必要的一些管道設(shè)備和服

4.公共事業(yè)設(shè)施務(wù)，服務(wù)所需的成本經(jīng)費通常是由使用者定期繳交基本費用

和超額使用費來分擔(dān)。

1.交通設(shè)施包括道路、停車場、加油站、郵政、電信等。

2.文教設(shè)施包括學(xué)校、圖書館、機關(guān)等。

依服務(wù)性質(zhì)3.游憩及康樂設(shè)施包括公園、綠地、廣場、兒童游戲場、運動、體育場等。

劃分4.衛(wèi)生設(shè)施包括衛(wèi)生所、垃圾處理場等。

5.安全設(shè)施包括警察局、消防隊、國道設(shè)施等。

6.公用設(shè)備包括變電所、污水處理廠、自來水廠、電信機房等。

道路、公園、綠地、廣場、兒童游樂場、民生航空站、停車場所、

公共設(shè)施按都市計劃法

河及港埠用地。

第四十二條之規(guī)定，于

依都市計劃學(xué)校、社教機構(gòu)、體育場所、市場、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及機關(guān)用地。

都市計劃區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)

法分上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業(yè)用地。

適實際情況，分別設(shè)置

其他公用設(shè)施用地(加油站、殯儀館、公墓地、火葬場、屠宰場、

下列公共設(shè)施用地：

煤氣場等。)

數(shù)據(jù)源：劉小蘭，2002

2.“公用事業(yè)設(shè)施”

公用事業(yè)設(shè)施包括自來水、電力系統(tǒng)、郵電設(shè)施、污水系統(tǒng)，為一種自足性事業(yè)，

用戶按其使用多寡，自行負擔(dān)服務(wù)的費用是采“使用者負擔(dān)”的公平原則來負擔(dān)成本的。

三、公共設(shè)施開發(fā)經(jīng)營管理模式

案例地區(qū)行政管理機構(gòu)資產(chǎn)之公共設(shè)施開發(fā)模式

公共設(shè)施以經(jīng)營主體區(qū)分之開發(fā)模式，可區(qū)分為公辦公營、公辦民營、公產(chǎn)民

營，分別定義說明（見表1-2）：

5

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

表1-2公共設(shè)施以經(jīng)營主體區(qū)分之開發(fā)模式表

開發(fā)模式說明

公共設(shè)施的軟件與硬件資源，從規(guī)劃設(shè)計到使用管理維護之過程，皆由政府一

公辦公營

手包辦，無民間參與之開發(fā)方式。

由政府進行公有閑置空間、土地硬件設(shè)施修建，再以契約委托民間團體進行軟

件開發(fā)與經(jīng)營。由政府針對某一特定或合適之公有閑置空間、土地，擬定藝文

公辦民營發(fā)展方向，然后公開甄選民間經(jīng)營團隊所提出之整體閑置空間軟、硬件規(guī)劃構(gòu)

想，并經(jīng)政府審議通過，再由政府出資以契約委托民間團隊進行閑置空間之規(guī)

劃設(shè)計與營運，并定期接受政府監(jiān)督與考核。

政府提供特定之公有閑置空間、土地，并擬定藝文發(fā)展方向，以有償方式，租

賃予民間具備整體空間軟、硬件之規(guī)劃與經(jīng)營能力之團體，再由民間經(jīng)營團隊

自行出資包辦所有軟、硬件規(guī)劃與經(jīng)營，并定期接受政府監(jiān)督考核。

公產(chǎn)民營

由民間經(jīng)營團隊主動尋找適當(dāng)之公有閑置空間、土地，并向政府提出空間軟、

硬件之再利用構(gòu)想或發(fā)展方案，經(jīng)由政府審核通過后，再由民間團體承租，并

出資包辦所有軟、硬件規(guī)劃與經(jīng)營。

數(shù)據(jù)源：曾梓峰，2002

四、公有資產(chǎn)委外模式(民間參與)開發(fā)經(jīng)營管理

案例地區(qū)行政管理機構(gòu)為獎勵民間投資公共建設(shè)，引進民間資金及借重民間

企業(yè)經(jīng)營效率，以達到加速公共建設(shè)之興建，并減輕政府財政負擔(dān)。在1994年起

陸續(xù)通過施行“獎勵民間參與交通建設(shè)條例”“開放發(fā)電業(yè)作業(yè)要點”“獎勵公民

營機構(gòu)興建營運垃圾焚化廠推動方案”等法令。并于2000年公布施行《促進民間

參與公共建設(shè)法》（簡稱《促參法》）。提及公共設(shè)施以委外模式區(qū)分之開發(fā)分類（見

表1-3）：

6

PPP項目活化思維篇

表1-3公共設(shè)施以委外模式區(qū)分之開發(fā)分類表

委外模式

說明特性說明委外模式評價

(民眾參與)

一般之程序為政府

余德銓（1996）指出BOT案具

先進行前導(dǎo)性研究

有先期投資成本高、回收期間

后，以公開發(fā)包方

長、相關(guān)風(fēng)險高、政府與民間

式將公共建設(shè)之

由民間機構(gòu)投資興機構(gòu)需長期廣泛合作及采用項

規(guī)劃或設(shè)計、建造

BOT(Build-建并為營運，營運目融資（ProjectFinancing）

均交由民間辦理，

Operate-期間屆滿后，移轉(zhuǎn)等特點，也因此遭遇到不少問

并由政府以特許權(quán)

Transfer)模式該建設(shè)之所有權(quán)予題，如政府與民間機構(gòu)彼此信

（Franchise）方式

政府。任不足、立場不同、經(jīng)驗欠缺、

給予民間機構(gòu)營運

關(guān)系人（參與者）眾多整合不易、

一特定期間后，再

營運期間太長、風(fēng)險不易評估，

將所有權(quán)移轉(zhuǎn)給政

以致不易尋求銀行團支持等。

府。

與BOT之差異在于

BOOT(Build-民間機構(gòu)擁有所有

Own-Operate–權(quán)，之后于特許營──

Transfer)運一段期間后，再

轉(zhuǎn)移給政府。

興建營運類BOTO’T(Build-BOTO’T亦即BOT

Operate-+OT，亦即第一階

Transfer-段BOT模式完成──

Operate’-后，再進行第二階

Transfer)段之OT。

洪德蒼（2000）相較于BOT方式，

BOO有其優(yōu)勢，主要原因在于：

(1)營運期后，公共建設(shè)資產(chǎn)的

移轉(zhuǎn)公有，將增加項目計劃的

復(fù)雜性。(2)政府可能無意愿、

無能力或無適當(dāng)?shù)慕M織架構(gòu)，

配合案例地區(qū)政由民間依據(jù)政府規(guī)接收公共建設(shè)營運。(3)公共

策，由民間機構(gòu)投劃，自行購買土地建設(shè)接收后，營運將需要再投

BOO(Build-

資新建，擁有所有興建，擁有所有權(quán)，入資金以從事資產(chǎn)的汰舊更新。

Operate-Own)

權(quán)，并自為營運或并經(jīng)政府特許經(jīng)營(4)營運期滿后直接于資本市場

委托第三人營運。一特定期間。出售股份，資產(chǎn)價值可獲得公

平的評價，較易吸引外資參與

公共建設(shè)的投資。

BOO方式從規(guī)劃、細部設(shè)計、施

工新建、營運、資產(chǎn)所有及資

金籌措均由民間參與，近于完

全民營之狀況。

7

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

委外模式

說明特性說明委外模式評價

(民眾參與)

由政府委托民間新此種方式之特色在于

BT(Build-建政府核定之計由民間承擔(dān)建造期之

Transfer；新建-劃，并于完工后由風(fēng)險，以及政府可借─

移轉(zhuǎn))政府一次或分年編由還款期間之規(guī)劃，

列預(yù)算還款。降低現(xiàn)金流量之壓力

民間機構(gòu)新建完成優(yōu)點在于政府可依其規(guī)劃目標及

BTL(Build-

興建移轉(zhuǎn)模類后，直接移轉(zhuǎn)給政府，原則，作整體的開發(fā)。

Transfer-Livery；─

再由政府出租給他人缺點則是政府須負擔(dān)龐大資金

新建-移轉(zhuǎn)-出租)

使用。與承受不確定風(fēng)險。

由民間機構(gòu)投資新

建完成后，政府無

與BOT類似，主要

無償BTO(Build-償取得所有權(quán)，并

差別在于所有權(quán)轉(zhuǎn)

Transfer-委托該民間機構(gòu)營─

移之時間點提前至

Operate)運；營運期間屆滿

新建完工后。

后，營運權(quán)歸還政

府。

BTS（Build-民間興建后，移轉(zhuǎn)

Transfer-Sell；給政府，再由政府──

新建-移轉(zhuǎn)-出售）出售給其他業(yè)者。

BLT模式與BTL模式

之主要差異在于BTL優(yōu)點是可降低資金及營運風(fēng)險

興建出租類先轉(zhuǎn)移，而BLT則的壓力，缺點則是新建完畢后，

BLT（Build-是民間機構(gòu)新建完只能出租給該民間機構(gòu)經(jīng)營，

Livery-Transfer；成后，政府出租給─且依民法規(guī)定，出租契約最高

新建-出租-移轉(zhuǎn)）該民間機構(gòu)營運一年限為二十年，利潤可能不足

特定期間，期滿后以吸引民間企業(yè)參與計劃（洪

再將產(chǎn)權(quán)及營運權(quán)德蒼，2000）。

移轉(zhuǎn)給政府。

政府委托民間機

擴建營運類構(gòu)，或由民間機構(gòu)透過契約方式，由

向政府租賃現(xiàn)有設(shè)民間機構(gòu)增修現(xiàn)有

ROT（Rehabilitate此類計劃通常適用于投資金額

施，予以擴建、整公共設(shè)施，并取得

Operate-Transfer）少，興建期短，風(fēng)險較小的情況。

建后并為營運；營一定期間之營運特

運期間屆滿后，營許權(quán)。

運權(quán)歸還政府。

政府興建完成后，

以特許方式委由民

營運移轉(zhuǎn)類由政府投資新建完

間機構(gòu)經(jīng)營。俟經(jīng)

成后，委托民間機主要優(yōu)點在于借助民間之經(jīng)營

OT(Operate-營期滿后，將營運

構(gòu)營運；營運期間效率，避免政府經(jīng)營不善、產(chǎn)

Transfer)方式權(quán)交還政府，由政

屆滿后，營運權(quán)歸生虧損或效率低落的狀況。

府另行尋找適當(dāng)廠

還政府。

商，以進行新回合

營運合約

數(shù)據(jù)源：本研究匯整

8

PPP項目活化思維篇

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私協(xié)力(PPP)理論與研究

一、公私協(xié)力(PPP)理論

（一）公私協(xié)力a發(fā)展背景

1970年代，各國為應(yīng)對政府財政日益困窘，公私協(xié)力漸成為政府推動重大建設(shè)

之理念b，其類型應(yīng)可包含政府及民間組織二者間各種形態(tài)組合下之“協(xié)議”“合作”

關(guān)系，亦即：“一個城市的政府與企業(yè)，從雙方預(yù)期得到的特定產(chǎn)出目標下，到個別

達成一特定貢獻所為之不間斷語正式關(guān)之謂”(Norman,1998)。

“公私協(xié)力”或稱“公私協(xié)力”(Public-PrivatePartnership，PPP)之伙伴關(guān)系，

強調(diào)積極性的政府及公共領(lǐng)域核心的重要性(林玉華，2004)。在“政府組織改造”

與“民營化”的趨勢下，公私協(xié)力目前已成為推動公共建設(shè)與公共資產(chǎn)管理的新趨

勢(Savas,2000；李宗勛，2004)。目前政府的財政狀況下，透過公私協(xié)力合作機制

來進行建設(shè)將是政府長遠的計劃愿景。公私協(xié)力為政府與民間組織于互動過程中，

在共同參與、責(zé)任分擔(dān)及平等互惠的原則下，所產(chǎn)生的合法形式的合作形態(tài)(吳濟

華，2001；陳明燦、張蔚宏，2005)。

李宗勛(2007)傳統(tǒng)市場或?qū)蛹壒?jié)制二分法來區(qū)分政府與私部門的社會機制似

乎過于簡化；相反地，必須尋求兩者間最適合的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以“合作與參與”

a公私協(xié)力(Public-PrivatePartnership,PPP)常于公共建設(shè)著重考慮有全面性的綜效

(Synergy)，如何以績效評估公共建設(shè)公私協(xié)力機制的成敗，多因政府與民間組織立

場之不同而呈現(xiàn)競合關(guān)系。

b學(xué)者陳佩君綜合歸納政府實施公私協(xié)力之背景為：(一)市場失靈以及(二)政府

失靈；更重要者，公私協(xié)力之相關(guān)理論有：(一)“公民參與”(citizenparticipation)理論、

(二)“民營化”(privatization)理論。

9

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

代替“競爭與控制”，此種關(guān)系即是以公私協(xié)力(PPP)伙伴所構(gòu)聯(lián)的政府附加價

值而建立的角色。所謂民間參與系指民間利用其資金及管理能力，投入公共建設(shè)，

以協(xié)助政府分擔(dān)建造期或營運期之特定風(fēng)險(張家春、唐瑜憶，2005)。張學(xué)圣、

黃惠愉(2005)認為公私協(xié)力乃指公私雙方均有參與意愿，并建立在評等互惠與責(zé)

任分擔(dān)之基礎(chǔ)下。E.S.Savas、黃煜文譯(2005)公共建設(shè)采由公私協(xié)力的型式（見

圖1-1）。

民間興建周邊設(shè)施、并營運整理

民間向政府購買、建造、營運

民營租賃、營運、移轉(zhuǎn)民營建造、營運、移轉(zhuǎn)民間建造、擁有、營運

勞務(wù)營運與外包維護

非營利之合作組織

民間建造、營運

政府部門國營事業(yè)

完全公營完全民營

圖1-1公共建設(shè)公私協(xié)力態(tài)樣示意圖

（二）民間參與公共建設(shè)發(fā)展

林淑馨(2011)民間參與公共建設(shè)被視為是民營化政策的一環(huán)，是案例地區(qū)政

府實現(xiàn)國際化、自由化的重要經(jīng)濟發(fā)展策略。其政策目標在減輕政府財政負擔(dān)、精

簡政府組織人才，以及提升公共建設(shè)的效率與服務(wù)質(zhì)量，以達成促進案例地區(qū)社會

經(jīng)濟發(fā)展為最終目標，其中又以減輕政府財政負擔(dān)最為迫切。在民間參與公共建設(shè)

的原因中，隨著世界潮流的改變，政府部門的角色功能逐漸減弱，已無法應(yīng)對多元

化、復(fù)雜化的公共建設(shè)需求。因此，雖然私人資本與公共建設(shè)本質(zhì)有相當(dāng)?shù)牟町惔?/p>

10

PPP項目活化思維篇

在，但在適當(dāng)?shù)臋C制下仍有可能將公共建設(shè)市場化或民營化，作為促進民間參與的

誘因(鐘文傳，2007)。

Savas(2002)的分析，民間參與公共建設(shè)可以滿足下列三項需求：(1)提升公

共設(shè)施的水平以應(yīng)對人口成長，滿足日漸嚴重的法令要求，或以吸引投資與開發(fā)；(2)

使公共建設(shè)的興建成本極小化，以避免其后續(xù)對社會大眾造成的“費率震撼”(Rate

Shock)；(3)由該公共建設(shè)特許權(quán)取得之付款以作為其他潛在計劃所需之資本。

換言之，政府開放民間參與公共建設(shè)，主要是希望借由民間的參與，一方面彌

補政府在專業(yè)知識上的不足，另一方面節(jié)省投資經(jīng)費和營運費用，以進行更多的公

共投資。在民間參與公共建設(shè)的形態(tài)中，盡管公共建設(shè)種類繁多，但多少具有公共

財?shù)男再|(zhì)，因此并非每項公共建設(shè)均適用于民間參與模式開發(fā)，而必須視其經(jīng)營的

可能性而定(林淑馨，2011)。在適用民間參與模式的公共建設(shè)種類中，可依公共

建設(shè)的投資期長短，以及公共性和商業(yè)性之強弱等特性而選擇不同的民間參與模式

(鐘文傳，2007)。

若公共建設(shè)回收期較長，公共性強的特性，則又可根據(jù)獨占或寡占來加以區(qū)隔，

如公共建設(shè)具有獨占性，政府必須確實監(jiān)督以保障建設(shè)后民眾的權(quán)益，另外對民間

而言，由于參與這類投資建設(shè)所涉及的層面復(fù)雜、專業(yè)性高、回收期長、風(fēng)險大，

政府需提供足夠的計劃誘因；如公共建設(shè)具有寡占性，政府部門所扮演的是以公權(quán)

力協(xié)助民間取得土地與辦理相關(guān)行政事宜，并且控制收費標準以維護公眾利益，協(xié)

助附加價值開發(fā)等，亦即政府需進行功能性規(guī)范，而民間則可以在規(guī)劃設(shè)計、施工

與營運管理上盡情發(fā)揮(林淑馨，2011)。

相形之下，若公共建設(shè)無獨占性，也非民生基本設(shè)施，卻具商業(yè)價值，政府對

此類的公共建設(shè)開發(fā)，僅需做功能性的規(guī)范以確保公共利益，至于規(guī)范構(gòu)想、經(jīng)

營策略等則可由民間充分發(fā)揮。由于此類公共建設(shè)具有自償性，所以必須額外提供

誘因吸引民間參與，但政府需制訂公平、公開的游戲規(guī)則，以確保民眾能夠被提

供最佳的設(shè)施選擇(林淑馨，2011)。另外若公共建設(shè)本身為民眾日常生活的一部

分，雖自償性不高，但因可以吸引大量人潮，所以能創(chuàng)造附屬設(shè)施的商業(yè)價值，也

因此，政府對于此類計劃的附屬設(shè)施開發(fā)應(yīng)采開放的態(tài)度，在不影響原有設(shè)施機能

的前提下，提供民間經(jīng)營的必要規(guī)模與條件，才能吸引民間參與投資開發(fā)(鐘文傳，

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機制實踐

2007)。

民間機構(gòu)參與公共建設(shè)之方式依據(jù)案例地區(qū)財政事務(wù)主管部門(2014)促進民

間參與公共建設(shè)法令匯編第八條說明如下：

（1）由民間機構(gòu)投資興建并為營運；營運期間屆滿后，移轉(zhuǎn)該建設(shè)之所有權(quán)予

政府。

（2）由民間機構(gòu)投資新建完成后，政府無償取得所有權(quán)，并委托該民間機構(gòu)營

運；營運期間屆滿后，營運權(quán)歸還政府。

（3）由民間機構(gòu)投資新建完成后，政府一次或分期給付建設(shè)經(jīng)費以取得所有權(quán)，

并委托該民間機構(gòu)營運；營運期間屆滿后，營運權(quán)歸還政府。

（4）由政府委托民間機構(gòu)，或由民間機構(gòu)