公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力 (PPP) 活化機(jī)制實(shí)踐

圖書(shū)在版編目（CIP）數(shù)據(jù)

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐/邢志航著.--

北京:新華出版社,2022.12

ISBN978-7-5166-6645-6

Ⅰ.①公…Ⅱ.①邢…Ⅲ.①城市公用設(shè)施－資產(chǎn)管理－研究

Ⅳ.①F294

中國(guó)版本圖書(shū)館CIP數(shù)據(jù)核字(2022)第238442號(hào)

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

作者：邢志航

責(zé)任編輯：李成封面設(shè)計(jì)：樹(shù)上微出版

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版次：2023年3月第一版印次：2023年3月第一次印刷

書(shū)號(hào)：978-7-5166-6645-6

定價(jià)：128.00元

版權(quán)專(zhuān)有，侵權(quán)必究。如有質(zhì)量問(wèn)題，請(qǐng)與出版社聯(lián)系調(diào)換/p>

?

緒論

世界各地許多都市區(qū)域的都市公共建設(shè)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無(wú)論是對(duì)于民

眾期許呼應(yīng)或是為政府政績(jī)的尋求發(fā)展與突破，都會(huì)大量地增建、興建或創(chuàng)建許多

公共基礎(chǔ)設(shè)施。而這些設(shè)施多未以全生命周期的角度加以思索，出現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施

長(zhǎng)遠(yuǎn)性的管理維護(hù)等許多問(wèn)題。除了整備、新建、管理、營(yíng)運(yùn)之外，所產(chǎn)生出來(lái)一

連串的公款的浪費(fèi)以及效率的不彰課題，形成了許多諸多閑置的現(xiàn)象。各個(gè)地方政

府也都發(fā)現(xiàn)，許多公共設(shè)施的閑置造成了都市空間結(jié)構(gòu)上的不連續(xù)，以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)

上的浪費(fèi)，甚至是成為都市的頹敗與治安隱患地區(qū)，妨礙都市建設(shè)發(fā)展。因此，針

對(duì)此類(lèi)問(wèn)題提出了一連串的活化思維策略、財(cái)務(wù)手段、多元制度改革戰(zhàn)略及政策來(lái)

加以補(bǔ)救。

公私協(xié)力(Public-privatePartnership,PPP)模式便是政府引入社會(huì)資本合

作，協(xié)助公共建設(shè)興建常用的方式，世界各地運(yùn)作之項(xiàng)目有四類(lèi)模式：具有涉及土

地及天然資源相關(guān)項(xiàng)目、具有收益交通建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、具有收益性之巨額投資項(xiàng)目、

具有公益性明顯公共服務(wù)類(lèi)城鎮(zhèn)化或科教文衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施。PPP在世界各地的發(fā)

展軌跡上，其中可持續(xù)發(fā)展性、競(jìng)合關(guān)系、協(xié)商對(duì)等上對(duì)于政府具有不同的時(shí)代意

義。所涉及預(yù)算執(zhí)行及行政經(jīng)濟(jì)效率上也是一種新形態(tài)制度，將全生命周期治理、

風(fēng)險(xiǎn)均攤、利潤(rùn)共榮、獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新、公共管理績(jī)效運(yùn)用于公共基礎(chǔ)建設(shè)中，為公共管

理的創(chuàng)新，能通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)及約束法律并引入市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制，提高公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的

服務(wù)質(zhì)量與供給效率，將公共資產(chǎn)重整后再利用，形成具公共屬性的資產(chǎn)籌碼，協(xié)

助推動(dòng)未來(lái)發(fā)展政策。

中國(guó)1984年開(kāi)始出現(xiàn)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，迄今各類(lèi)型的PPP項(xiàng)目如雨后春筍般在

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

各建設(shè)中出現(xiàn)。中國(guó)財(cái)政部PPP中心公布，截至2020年11月末，2020年P(guān)PP綜合

信息平臺(tái)管理庫(kù)PPP項(xiàng)目信息儲(chǔ)備清單項(xiàng)目累計(jì)3397個(gè)、投資額3.9萬(wàn)億元。整體

由2014年以來(lái)，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9954個(gè)、投資額15.3萬(wàn)億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目

6920個(gè)、投資額11.0萬(wàn)億元，落地率69.5%；累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4188個(gè)、投資額

6.4萬(wàn)億元，開(kāi)工率60.5%，更是發(fā)展迅猛（中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2021年1月）?；谶^(guò)去

30年P(guān)PP經(jīng)驗(yàn)，在2016年出臺(tái)特色小鎮(zhèn)建設(shè)引入PPP模式，2018年9月《鄉(xiāng)村振

興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》的鄉(xiāng)村振興政策出臺(tái)，鼓勵(lì)“鄉(xiāng)村振興采取PPP模式”，

地方政府將更需要社會(huì)資本在資金、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理等面向協(xié)助，并配合政府的政

策出臺(tái)與監(jiān)督，帶動(dòng)投向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，推進(jìn)地方政府(公家力量)與社會(huì)資

本(民間力量)協(xié)力合作，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有力支撐?，F(xiàn)今，鄉(xiāng)村振興具體落實(shí)戰(zhàn)

略發(fā)展，即是融合項(xiàng)目中農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村交通物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村水

利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村能源基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施建設(shè)……等，此類(lèi)措施皆適合以公私協(xié)力

PPP模式給予特許權(quán)力支持進(jìn)行推動(dòng)，然而如何具體落實(shí)，就需要有深入并具有理

論與實(shí)務(wù)的推演模擬與戰(zhàn)略研究支持，遂本書(shū)將經(jīng)驗(yàn)匯集研究成果結(jié)集成冊(cè)。

而案例地區(qū)于1981年也相繼出現(xiàn)類(lèi)似PPP模式的法令，執(zhí)行BOT項(xiàng)目的墾丁

凱撒大飯店，1983年TP世貿(mào)中心國(guó)際觀光旅館、1995年的YM大型音樂(lè)區(qū)，均為

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)其所出現(xiàn)興建之公共基礎(chǔ)建設(shè)。在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展后至2007年起由

案例地區(qū)行政機(jī)構(gòu)所列管之閑置公共設(shè)施共計(jì)153件（媒體稱(chēng)“蚊子館”），閑置情

況仍持續(xù)在惡性循環(huán)中。公共基礎(chǔ)建設(shè)由于諸多復(fù)雜原因，造成活力喪失。然而由

于社會(huì)民眾及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)仍期望能不斷有新建設(shè)，案例地區(qū)政府期望引入多元活化模

式進(jìn)行活力再造及再利用，行政機(jī)構(gòu)不斷嘗試引入各種活化手段（如：PPP、PFI、

BOT、OT……）或委外經(jīng)營(yíng)（如：公辦民營(yíng)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)），期望引入民間經(jīng)營(yíng)活力

及社會(huì)資本，并制定活化標(biāo)準(zhǔn)的界定，期望持續(xù)活化。然而，迄今仍未以全生命

周期的物業(yè)資產(chǎn)思維進(jìn)行整改與興建公共建設(shè)，故而一再形成“興建—閑置—活

化—再改建—再閑置”的循環(huán)；對(duì)都市財(cái)政的資產(chǎn)而言是一種結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，

對(duì)于政府而言形成管理效率不彰窘境，社會(huì)輿論及民間組織也不斷質(zhì)疑政府的規(guī)劃、

管理及執(zhí)行能力。

2

緒

一、本書(shū)價(jià)值

本書(shū)是多年累積研究成果集成，以公共基礎(chǔ)建設(shè)資產(chǎn)全生命周期實(shí)踐為研究范

疇，涵蓋預(yù)測(cè)閑置現(xiàn)象為課題、活化方案可行性為目標(biāo)、財(cái)務(wù)績(jī)效為手段，建構(gòu)可

持續(xù)發(fā)展的公共基礎(chǔ)建設(shè)理念。

就實(shí)務(wù)應(yīng)用方面，針對(duì)可持續(xù)性及公共管理績(jī)效之經(jīng)濟(jì)效率觀點(diǎn)，探討現(xiàn)今都

市與城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展的問(wèn)題，尤其是借鑒世界各區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之后，反

映出公共部門(mén)為應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求產(chǎn)生公共設(shè)施建設(shè)需求，進(jìn)行快速地產(chǎn)型開(kāi)發(fā)

建設(shè)，因諸多原因產(chǎn)生如：開(kāi)發(fā)定位錯(cuò)誤、公共資產(chǎn)閑置、經(jīng)營(yíng)不善、市場(chǎng)變遷

退化……等現(xiàn)象，此類(lèi)現(xiàn)象屬于為影響公共資產(chǎn)管理效率課題。

就學(xué)術(shù)方面，本書(shū)基于可落實(shí)的實(shí)操角度出發(fā)應(yīng)用多項(xiàng)科學(xué)方法，以實(shí)際開(kāi)發(fā)

相關(guān)項(xiàng)目的調(diào)研資料作為研究基礎(chǔ)，文獻(xiàn)以國(guó)際各項(xiàng)公私協(xié)力案例及委外經(jīng)營(yíng)理

論探討，并以實(shí)際PPP項(xiàng)目之閑置及已活化案例進(jìn)行調(diào)研及量化研究分析，可以提

供從事PPP項(xiàng)目工作的行政部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本企業(yè)、咨詢(xún)顧問(wèn)業(yè)者、研究

機(jī)構(gòu)，及顧問(wèn)專(zhuān)家等進(jìn)行參考。研究期間成果共發(fā)表國(guó)際期刊兩篇、專(zhuān)業(yè)期刊三篇

(TSSCI)、研討會(huì)二十篇（含EI研討會(huì)）、得獎(jiǎng)兩件（案例地區(qū)物業(yè)管理學(xué)會(huì)年度

最佳論文、日本東京都物業(yè)管理年度最佳論文）。

二、本書(shū)特色

與目前公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施公私協(xié)力評(píng)價(jià)之多項(xiàng)研究不盡相同，有別于物

有所值(ValueforMoney,VFM)評(píng)估的雙階段(定性與定量)由上而下的評(píng)價(jià)方

式，判斷采用PPP模式的適用性，其中常用的公共部門(mén)比較值法(PublicSector

Comparator,PSC)所需考慮財(cái)務(wù)因素，或是需要選用相似的項(xiàng)目或運(yùn)用模擬項(xiàng)目存

在大量財(cái)務(wù)假設(shè)因子，反應(yīng)目前PPP項(xiàng)目前期階段的積累數(shù)據(jù)庫(kù)與研究仍有許多不

足之情況下，需要在地PPP項(xiàng)目的推行情況下因地制宜。體現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的遠(yuǎn)

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

程目標(biāo)，對(duì)于國(guó)家公共建設(shè)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興政策有重要的意義，填補(bǔ)科學(xué)論證實(shí)踐

研究的不足，并能成為實(shí)踐社會(huì)共同富裕的愿景。

書(shū)中主要以案例地區(qū)之經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展后的公共建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及開(kāi)發(fā)個(gè)案為研究

對(duì)象。其中有閑置列管公共基礎(chǔ)設(shè)施(失敗案例)及獲獎(jiǎng)的PPP項(xiàng)目公共工程(成

功案例)，具豐富之實(shí)地調(diào)研為研究依據(jù)，相關(guān)調(diào)研資料之收集實(shí)屬不易。為多年

參與公共工程PPP項(xiàng)目及研究經(jīng)驗(yàn)匯集而成，于研究期間共計(jì)有四次針對(duì)不同研究

議題進(jìn)行全案例地區(qū)之深度調(diào)研訪談，整體研究期間經(jīng)1995—2018年，關(guān)注案例

地區(qū)公共基礎(chǔ)建設(shè)PPP項(xiàng)目及所有生命周期發(fā)展過(guò)程(活化再利用)、（閑置公共設(shè)

施列管）、社會(huì)輿論（蚊子館）、政策及法規(guī)（《促參法》立法、公共工程采購(gòu)法立法）、

優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目(GTA獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)個(gè)案)……等議題。

三、研究方法

以地產(chǎn)型公共基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)為研究對(duì)象，針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施由下而上的方式，

并以各類(lèi)型實(shí)地個(gè)案調(diào)研萃取關(guān)鍵因素，以量化研究(QuantitativeResearch)為

主，運(yùn)用研究方法有模糊德?tīng)柗品?FuzzyDelphiMethod,FDM)、探索性因素分析

(ExploratoryFactorAnalysis，EFA)、驗(yàn)證性因素分析(ConfirmatoryFactor

Analysis,CFA)、羅吉斯回歸預(yù)測(cè)模型(LogisticRegressionPredictionMode)、

平衡計(jì)分法(BalancedScoreCardMethod,BSC)、戰(zhàn)略地圖法(StrategyMap)、

結(jié)構(gòu)方程模型(StructuralEquationModel,SEM)……等。

四、理論基礎(chǔ)

運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)(FuzzyMathematics)探求閑置原因；借由工程經(jīng)濟(jì)學(xué)

(EngineeringEconomics)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估(FinancialAppraisal)；以案例地區(qū)列

管公共基礎(chǔ)建設(shè)構(gòu)建閑置概率預(yù)測(cè)分析PredictiveParsing；應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程推估委

外經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估中驗(yàn)證存在與“項(xiàng)目財(cái)務(wù)”的中介效應(yīng)(MediatingEffects)；

利用平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)估(BSCPerformanceAppraisal)探討委外經(jīng)營(yíng)績(jī)效、以案

例地區(qū)經(jīng)驗(yàn)建立評(píng)估績(jī)效戰(zhàn)略地圖的成功路徑，具體成果掌握公共基礎(chǔ)建設(shè)全生命

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緒

周期(識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移轉(zhuǎn))的階段?；A(chǔ)調(diào)研資料皆來(lái)自案例地區(qū)各

PPP項(xiàng)目相關(guān)議題的實(shí)地進(jìn)行，進(jìn)行抽樣調(diào)查(SamplingSurvey)，共經(jīng)歷四階段

調(diào)研計(jì)劃。

五、架構(gòu)內(nèi)容

分為五部分：PPP項(xiàng)目活化思維篇；PPP項(xiàng)目閑置預(yù)測(cè)篇；PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估篇；

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與策略篇；PPP項(xiàng)目未來(lái)趨勢(shì)與展望篇共分九章。

（一）PPP項(xiàng)目活化思維篇

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟(jì)效率觀點(diǎn)下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，包括：探討公共設(shè)施管

理及閑置定義、公共設(shè)施生命周期、活化模式思維；第二章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施形成

原因與困境，包括：閑置及低度利用形成原因及分析、閑置現(xiàn)象之“最主要的困境”、

列管公共設(shè)施之閑置原因及主要困境分析、閑置程度列管公共設(shè)施之閑置原因及主

要困境分析。

（二）PPP項(xiàng)目閑置預(yù)測(cè)篇

第三章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施委外經(jīng)營(yíng)活化影響因素與課題，包括：案例地區(qū)委外

經(jīng)營(yíng)個(gè)案現(xiàn)況及措施、世界各地閑置公共設(shè)施活化案例、建構(gòu)閑置公共設(shè)施影響活

化因素架構(gòu)；第四章公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置狀況預(yù)測(cè)羅吉斯回歸模型，包括：模式建構(gòu)

結(jié)果分析及應(yīng)用建議、避免公共設(shè)施閑置情形設(shè)施條件項(xiàng)目之重要性。

（三）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估篇

第五章觀光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)投資財(cái)務(wù)評(píng)估，包括：匯整獎(jiǎng)勵(lì)性法源

及獎(jiǎng)勵(lì)民間參與公共建設(shè)案例、進(jìn)行觀光游憩設(shè)施開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)評(píng)估分析、案例地區(qū)觀

光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目之開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)評(píng)估實(shí)例、歸結(jié)民間參與觀光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目特

點(diǎn)；第六章閑置公共設(shè)施活化項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性評(píng)估結(jié)構(gòu)方程，包括：依據(jù)理論建構(gòu)

公私協(xié)力項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)、影響因果關(guān)系研究設(shè)計(jì)及調(diào)研成果、閑置公共設(shè)施關(guān)聯(lián)性

驗(yàn)證調(diào)查分析、建構(gòu)閑置公共設(shè)施活化項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性評(píng)估之結(jié)構(gòu)方程模式。

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公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

（四）PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與策略篇

第七章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目活化可行性評(píng)估機(jī)制，包括：委外經(jīng)營(yíng)活化方案

之可行性評(píng)估項(xiàng)目調(diào)查分析、評(píng)估效標(biāo)及架構(gòu)分析、建構(gòu)生命周期委外經(jīng)營(yíng)之可

行性評(píng)估機(jī)制、委外經(jīng)營(yíng)可行性之活化執(zhí)行措施；第八章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)

效評(píng)估平衡計(jì)分戰(zhàn)略地圖，包括：公共設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估影響指標(biāo)架構(gòu)、公私

協(xié)力項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)、建構(gòu)公私協(xié)力績(jī)效評(píng)估平衡計(jì)分卡、案例地區(qū)金擘獎(jiǎng)(Golden

ThumbAwards,GTA)獲獎(jiǎng)實(shí)例績(jī)效評(píng)估結(jié)果分析。

（五）PPP項(xiàng)目未來(lái)趨勢(shì)與展望篇

第九章經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展后公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目展望。包括：公共建設(shè)PPP項(xiàng)目

發(fā)展趨勢(shì)將更加快速；獎(jiǎng)勵(lì)性公共基礎(chǔ)建設(shè)需求仍引入社會(huì)資本發(fā)展建設(shè)的趨勢(shì)；

閑置公共設(shè)施持續(xù)以PPP模式推動(dòng)公共資產(chǎn)活化；公共基礎(chǔ)建設(shè)PPP項(xiàng)目與項(xiàng)目財(cái)

務(wù)關(guān)聯(lián)是活化方案可行性評(píng)估重點(diǎn)；公共建設(shè)公私協(xié)力項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估機(jī)制及平衡計(jì)

分戰(zhàn)略地圖。

筆者多年參與公私協(xié)力項(xiàng)目審查及擔(dān)任業(yè)界工程顧問(wèn)實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域

包括：建筑學(xué)、都市設(shè)計(jì)、土地開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)評(píng)估、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公私協(xié)力(PPP)、項(xiàng)目

管理、工程招投標(biāo)、工程概預(yù)算、建筑信息模型(BIM)?，F(xiàn)任IPMA(International

ProjectManagementAssociation)LevelB國(guó)際高級(jí)項(xiàng)目管理師與B級(jí)認(rèn)證評(píng)估

師、TPMA產(chǎn)業(yè)認(rèn)證委員會(huì)評(píng)鑒委員、TIPM臺(tái)灣物業(yè)管理學(xué)會(huì)理事、學(xué)術(shù)委員、財(cái)

務(wù)委員、不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人同業(yè)公會(huì)顧問(wèn)、建筑開(kāi)發(fā)公司促參部經(jīng)理、廣東肇慶學(xué)院生

命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林系副教授。

感謝廣東省肇慶學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林學(xué)系，鼓勵(lì)與支持本書(shū)出版。

感謝廣東省肇慶市南藥種植與資源利用生物工程技術(shù)中心、肇慶學(xué)院生物與醫(yī)

藥產(chǎn)業(yè)學(xué)院鼓勵(lì)與支持本書(shū)出版。

6

緒

感謝哈佛都市設(shè)計(jì)博士黃崑山教授啟蒙與開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)傳授教導(dǎo)；感謝本議題研

究期間，所有期刊論文及研討會(huì)評(píng)審委員給予寶貴建言及斧正意見(jiàn)；感謝肇慶學(xué)院、

成功大學(xué)、物業(yè)管理學(xué)會(huì)(TIPM).tw、專(zhuān)案管理學(xué)會(huì)(TPMA)www.tw-

.tw所有產(chǎn)業(yè)及學(xué)者前輩朋友們關(guān)懷與支持。

感謝家人支持及共同努力研究團(tuán)隊(duì)伙伴，研究助理陳志豪、沈志達(dá)二位協(xié)助研

究室調(diào)研及數(shù)據(jù)資料匯整，編輯期間肇慶學(xué)院助理陳熙臻編輯協(xié)助文件匯整及排版，

出版過(guò)程經(jīng)多轉(zhuǎn)折，本書(shū)始可付梓。然由于時(shí)間和筆者水平局限，難免有不足及疏

漏之處，尚敬請(qǐng)不吝賜教。

廣東省肇慶學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林學(xué)系副教授

IPMALevelB國(guó)際高級(jí)項(xiàng)目管理師B級(jí)認(rèn)證評(píng)估師

建筑學(xué)博士

2022年5月廣東肇慶硯園

7

?

目Contents錄

PPP項(xiàng)目活化思維篇...................................................1

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟(jì)效率觀點(diǎn)下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展....................3

第一節(jié)閑置公共設(shè)施定義及相關(guān)研究.............................3

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私協(xié)力(PPP)理論與研究...................9

第三節(jié)世界各地公共設(shè)施委外經(jīng)營(yíng)活化思維研究..................22

第二章案例地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置形成原因與困境.....................30

第一節(jié)公共設(shè)施閑置及低度利用形成原因調(diào)查....................30

第二節(jié)列管公共設(shè)施閑置及低度利用之形成原因..................59

第三節(jié)造成閑置現(xiàn)象之最主要的困境分析........................63

第四節(jié)列管公共設(shè)施之閑置原因及主要困境分析..................66

第五節(jié)閑置程度分類(lèi)之閑置原因及主要困境分析..................79

第六節(jié)案例地區(qū)列管閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施活化困境綜述..............92

PPP項(xiàng)目閑置預(yù)測(cè)篇..................................................95

第三章閑置公共基礎(chǔ)設(shè)施委外經(jīng)營(yíng)活化影響因素與課題.................97

第一節(jié)閑置公共設(shè)施活化案例..................................97

第二節(jié)構(gòu)建閑置公共設(shè)施影響活化因素構(gòu)念.....................113

第三節(jié)閑置公共設(shè)施推動(dòng)活化策略面向之課題...................135

第四節(jié)閑置公共設(shè)施以委外經(jīng)營(yíng)方式推動(dòng)活化策略趨勢(shì)...........146

I

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

第四章公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置狀況預(yù)測(cè)羅吉斯回歸模型....................151

第一節(jié)形成閑置之影響構(gòu)面因素及模型解釋變量.................151

第二節(jié)羅吉斯回歸預(yù)測(cè)模式檢定及敏感度分析...................156

第三節(jié)預(yù)測(cè)模式建構(gòu)結(jié)果分析.................................162

第四節(jié)避免公共設(shè)施閑置情形設(shè)施條件項(xiàng)目綜述.................164

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估篇.................................................169

第五章獎(jiǎng)勵(lì)性投資觀光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)評(píng)估................171

第一節(jié)行政機(jī)構(gòu)與民間組織PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)法源.......171

第二節(jié)獎(jiǎng)勵(lì)性民間參與公共建設(shè)世界各地案例...................185

第三節(jié)觀光游憩設(shè)施獎(jiǎng)勵(lì)性開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)評(píng)估分析...................200

第四節(jié)獎(jiǎng)勵(lì)性觀光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目之開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)實(shí)例.............216

第五節(jié)社會(huì)資本參與獎(jiǎng)勵(lì)性觀光游憩設(shè)施PPP項(xiàng)目特點(diǎn)...........264

第六章閑置公共設(shè)施活化項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性評(píng)估結(jié)構(gòu)方程................273

第一節(jié)閑置公共設(shè)施的分布與類(lèi)型.............................273

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施影響PPP項(xiàng)目績(jī)效因果關(guān)系驗(yàn)證.............275

第三節(jié)閑置公共設(shè)施PPP項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性驗(yàn)證分析...................282

第四節(jié)閑置公共設(shè)施PPP項(xiàng)目活化財(cái)務(wù)可行性評(píng)估結(jié)構(gòu)方程.......308

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與策略篇...........................................313

第七章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目活化可行性評(píng)估機(jī)制....................315

第一節(jié)委外經(jīng)營(yíng)活化方案可行性評(píng)估項(xiàng)目調(diào)查分析...............315

第二節(jié)以委外經(jīng)營(yíng)活化方案可行性評(píng)估效標(biāo)及架構(gòu)...............325

第三節(jié)建構(gòu)委外經(jīng)營(yíng)各階段之可行性評(píng)估機(jī)制...................335

第四節(jié)委外經(jīng)營(yíng)策略下活化方案執(zhí)行之具體措施行動(dòng).............344

II

目囿

第八章公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估平衡計(jì)分戰(zhàn)略地圖..............346

第一節(jié)公共建設(shè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估.............................346

第二節(jié)建構(gòu)公私協(xié)力項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo).............................353

第三節(jié)建構(gòu)公私協(xié)力績(jī)效評(píng)估平衡計(jì)分卡.......................378

第四節(jié)公共建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效平衡計(jì)分戰(zhàn)略地圖.....................418

第五節(jié)案例地區(qū)GTA獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)實(shí)例績(jī)效評(píng)估應(yīng)用...................424

PPP項(xiàng)目未來(lái)趨勢(shì)與展望篇...........................................433

第九章經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展后公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目展望....................435

附錄：案例地區(qū)閑置公共設(shè)施活化標(biāo)準(zhǔn)...........................453

參考文獻(xiàn).............................................................457

III

PPP項(xiàng)目活化思維篇

PPP項(xiàng)目活化思維篇

第一章可持續(xù)性及經(jīng)濟(jì)效率觀點(diǎn)下公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

第一節(jié)閑置公共設(shè)施定義及相關(guān)研究

一、公共基礎(chǔ)建設(shè)的概念

公共建設(shè)（也稱(chēng)為“基礎(chǔ)設(shè)施”或“基礎(chǔ)建設(shè)”）(PublicInfrastructure)

是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之基礎(chǔ)，與國(guó)計(jì)民生關(guān)系密切，故可視為是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)

展，提升國(guó)民生活水平之最根本動(dòng)能，也是經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力提升的關(guān)鍵（林淑馨，

2011）。政府基礎(chǔ)公共建設(shè)的投資除了帶動(dòng)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，亦是政府調(diào)和

市場(chǎng)機(jī)制與公共利益發(fā)生沖突時(shí)的重要工具，因此公共建設(shè)的存在價(jià)值與意義無(wú)法

單純的以市場(chǎng)機(jī)制為唯一考慮（井雄均，1998），需納入考慮維護(hù)社會(huì)國(guó)家的公平、

穩(wěn)定與安全等因素，這也是為何該項(xiàng)建設(shè)需要由政府來(lái)協(xié)助提供的主要原因（鄭人

豪，2006）。關(guān)于公共建設(shè)的概念，若以興建主體來(lái)區(qū)分，廣義的公共建設(shè)泛指以服

務(wù)公眾為目的或?yàn)楣娛褂弥ㄔO(shè)，由民間與政府所興辦者也都在涵蓋的范疇之內(nèi)；

但狹義的公共建設(shè)，則專(zhuān)指由政府主導(dǎo)興辦，而以服務(wù)公眾或?yàn)楣娛褂脼槟康闹?/p>

建設(shè)（鐘文傳，2007）。然若以建設(shè)的內(nèi)容來(lái)區(qū)分，則公共建設(shè)可分為“實(shí)體基礎(chǔ)建

設(shè)”(PhysicalInfrastructure)與“社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)”(SocialInfrastructure)，

前者是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是社會(huì)賴(lài)以生存發(fā)

展的一般硬件建設(shè)，如：公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、通信等公共設(shè)施，而后者則包括教育、

科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會(huì)環(huán)境的運(yùn)作機(jī)制塑造等（黃崇哲，2008）。

3

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施釋義及特性分類(lèi)

公共設(shè)施是由政府所提供之財(cái)貨，為公共財(cái)之一，亦屬于一種福利性設(shè)施，用

以滿(mǎn)足某地區(qū)的公共需求，其所產(chǎn)生之效益為一般大眾所共享，其實(shí)施都市計(jì)劃的

目的乃為改善居民之生活環(huán)境，提升地區(qū)之生活質(zhì)量，而公共基礎(chǔ)設(shè)施之設(shè)置更為

達(dá)成此一目的重要手段之一。

廣義的公共基礎(chǔ)設(shè)施定義，包括“公共設(shè)施”及“公用事業(yè)設(shè)備”，說(shuō)明如下。

1.“公共設(shè)施”

就法律上觀點(diǎn)，系指“供公共目的使用之有體物或其他物之設(shè)備”；然而功能

性觀點(diǎn)，可知空間利用的“公共性”乃是公共設(shè)施概念之核心，而公共性此一富含

政策意涵的概念(葉俊榮、江淳芳、陳仲嶙，2002)。公共設(shè)施則是由政府所提供

之財(cái)貨，為公共財(cái)之一，用以滿(mǎn)足某地區(qū)的公共需求，其具有下列特性：

(1)“遞減性”。地方公共財(cái)?shù)呢?cái)貨利益于空間上分布是不均質(zhì)的，會(huì)隨距離增

加而減少。

(2)“規(guī)?？臻g經(jīng)濟(jì)性”。地方公共財(cái)與效用有一最適規(guī)模，即此一最適規(guī)模產(chǎn)

生的總效益最大，過(guò)與不及都會(huì)降低總效益。

(3)“外溢性”。地方公共財(cái)產(chǎn)生的總效益往往超過(guò)該地區(qū)的范圍，而使其他范

圍受益。

(4)具某種程度的“不排他性”與“整體消費(fèi)性”。即增加一人利益，并不減損

其他人的利益。

公共設(shè)施以各項(xiàng)特性加以區(qū)分（見(jiàn)表1-1）。(劉小蘭，2002)：

表1-1依公共設(shè)施特性界定公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)別及項(xiàng)目定義表

區(qū)分方式類(lèi)別項(xiàng)目定義

1.區(qū)域性公共設(shè)施服務(wù)范圍最廣，超過(guò)都市的行政界線。

2.全市性公共設(shè)施服務(wù)對(duì)象以當(dāng)?shù)厥忻駷榉?wù)對(duì)象。

服務(wù)范圍

3.社區(qū)性公共設(shè)施服務(wù)對(duì)象以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象。

4.鄰里性公共設(shè)施服務(wù)對(duì)象以鄰里居民為服務(wù)對(duì)象。

4

PPP項(xiàng)目活化思維篇

區(qū)分方式類(lèi)別項(xiàng)目定義

由政府之稅收支付興建維護(hù)所需費(fèi)用的公共設(shè)施，并不限制

1.一般性公共設(shè)施

使用對(duì)象。

是指該設(shè)施僅供會(huì)員使用，而非會(huì)員不得使用，通常會(huì)員是

2.會(huì)員式公共設(shè)施

依費(fèi)用公共設(shè)施的維護(hù)由會(huì)員繳會(huì)員費(fèi)維持。

分擔(dān)方式該項(xiàng)設(shè)施僅限于購(gòu)票付費(fèi)者使用，此種設(shè)施的繳費(fèi)方式是依

3排他性公共設(shè)施

區(qū)分據(jù)使用次數(shù)的多寡付費(fèi)。

是指都市生活中與人們息息相關(guān)所必要的一些管道設(shè)備和服

4.公共事業(yè)設(shè)施務(wù)，服務(wù)所需的成本經(jīng)費(fèi)通常是由使用者定期繳交基本費(fèi)用

和超額使用費(fèi)來(lái)分擔(dān)。

1.交通設(shè)施包括道路、停車(chē)場(chǎng)、加油站、郵政、電信等。

2.文教設(shè)施包括學(xué)校、圖書(shū)館、機(jī)關(guān)等。

依服務(wù)性質(zhì)3.游憩及康樂(lè)設(shè)施包括公園、綠地、廣場(chǎng)、兒童游戲場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)、體育場(chǎng)等。

劃分4.衛(wèi)生設(shè)施包括衛(wèi)生所、垃圾處理場(chǎng)等。

5.安全設(shè)施包括警察局、消防隊(duì)、國(guó)道設(shè)施等。

6.公用設(shè)備包括變電所、污水處理廠、自來(lái)水廠、電信機(jī)房等。

道路、公園、綠地、廣場(chǎng)、兒童游樂(lè)場(chǎng)、民生航空站、停車(chē)場(chǎng)所、

公共設(shè)施按都市計(jì)劃法

河及港埠用地。

第四十二條之規(guī)定，于

依都市計(jì)劃學(xué)校、社教機(jī)構(gòu)、體育場(chǎng)所、市場(chǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)用地。

都市計(jì)劃區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)

法分上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業(yè)用地。

適實(shí)際情況，分別設(shè)置

其他公用設(shè)施用地(加油站、殯儀館、公墓地、火葬場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、

下列公共設(shè)施用地：

煤氣場(chǎng)等。)

數(shù)據(jù)源：劉小蘭，2002

2.“公用事業(yè)設(shè)施”

公用事業(yè)設(shè)施包括自來(lái)水、電力系統(tǒng)、郵電設(shè)施、污水系統(tǒng)，為一種自足性事業(yè)，

用戶(hù)按其使用多寡，自行負(fù)擔(dān)服務(wù)的費(fèi)用是采“使用者負(fù)擔(dān)”的公平原則來(lái)負(fù)擔(dān)成本的。

三、公共設(shè)施開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理模式

案例地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)資產(chǎn)之公共設(shè)施開(kāi)發(fā)模式

公共設(shè)施以經(jīng)營(yíng)主體區(qū)分之開(kāi)發(fā)模式，可區(qū)分為公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、公產(chǎn)民

營(yíng)，分別定義說(shuō)明（見(jiàn)表1-2）：

5

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

表1-2公共設(shè)施以經(jīng)營(yíng)主體區(qū)分之開(kāi)發(fā)模式表

開(kāi)發(fā)模式說(shuō)明

公共設(shè)施的軟件與硬件資源，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到使用管理維護(hù)之過(guò)程，皆由政府一

公辦公營(yíng)

手包辦，無(wú)民間參與之開(kāi)發(fā)方式。

由政府進(jìn)行公有閑置空間、土地硬件設(shè)施修建，再以契約委托民間團(tuán)體進(jìn)行軟

件開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)。由政府針對(duì)某一特定或合適之公有閑置空間、土地，擬定藝文

公辦民營(yíng)發(fā)展方向，然后公開(kāi)甄選民間經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)所提出之整體閑置空間軟、硬件規(guī)劃構(gòu)

想，并經(jīng)政府審議通過(guò)，再由政府出資以契約委托民間團(tuán)隊(duì)進(jìn)行閑置空間之規(guī)

劃設(shè)計(jì)與營(yíng)運(yùn)，并定期接受政府監(jiān)督與考核。

政府提供特定之公有閑置空間、土地，并擬定藝文發(fā)展方向，以有償方式，租

賃予民間具備整體空間軟、硬件之規(guī)劃與經(jīng)營(yíng)能力之團(tuán)體，再由民間經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)

自行出資包辦所有軟、硬件規(guī)劃與經(jīng)營(yíng)，并定期接受政府監(jiān)督考核。

公產(chǎn)民營(yíng)

由民間經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)主動(dòng)尋找適當(dāng)之公有閑置空間、土地，并向政府提出空間軟、

硬件之再利用構(gòu)想或發(fā)展方案，經(jīng)由政府審核通過(guò)后，再由民間團(tuán)體承租，并

出資包辦所有軟、硬件規(guī)劃與經(jīng)營(yíng)。

數(shù)據(jù)源：曾梓峰，2002

四、公有資產(chǎn)委外模式(民間參與)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理

案例地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)為獎(jiǎng)勵(lì)民間投資公共建設(shè)，引進(jìn)民間資金及借重民間

企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，以達(dá)到加速公共建設(shè)之興建，并減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在1994年起

陸續(xù)通過(guò)施行“獎(jiǎng)勵(lì)民間參與交通建設(shè)條例”“開(kāi)放發(fā)電業(yè)作業(yè)要點(diǎn)”“獎(jiǎng)勵(lì)公民

營(yíng)機(jī)構(gòu)興建營(yíng)運(yùn)垃圾焚化廠推動(dòng)方案”等法令。并于2000年公布施行《促進(jìn)民間

參與公共建設(shè)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《促參法》）。提及公共設(shè)施以委外模式區(qū)分之開(kāi)發(fā)分類(lèi)（見(jiàn)

表1-3）：

6

PPP項(xiàng)目活化思維篇

表1-3公共設(shè)施以委外模式區(qū)分之開(kāi)發(fā)分類(lèi)表

委外模式

說(shuō)明特性說(shuō)明委外模式評(píng)價(jià)

(民眾參與)

一般之程序?yàn)檎?/p>

余德銓?zhuān)?996）指出BOT案具

先進(jìn)行前導(dǎo)性研究

有先期投資成本高、回收期間

后，以公開(kāi)發(fā)包方

長(zhǎng)、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)高、政府與民間

式將公共建設(shè)之

由民間機(jī)構(gòu)投資興機(jī)構(gòu)需長(zhǎng)期廣泛合作及采用項(xiàng)

規(guī)劃或設(shè)計(jì)、建造

BOT(Build-建并為營(yíng)運(yùn)，營(yíng)運(yùn)目融資（ProjectFinancing）

均交由民間辦理，

Operate-期間屆滿(mǎn)后，移轉(zhuǎn)等特點(diǎn)，也因此遭遇到不少問(wèn)

并由政府以特許權(quán)

Transfer)模式該建設(shè)之所有權(quán)予題，如政府與民間機(jī)構(gòu)彼此信

（Franchise）方式

政府。任不足、立場(chǎng)不同、經(jīng)驗(yàn)欠缺、

給予民間機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)

關(guān)系人（參與者）眾多整合不易、

一特定期間后，再

營(yíng)運(yùn)期間太長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)不易評(píng)估，

將所有權(quán)移轉(zhuǎn)給政

以致不易尋求銀行團(tuán)支持等。

府。

與BOT之差異在于

BOOT(Build-民間機(jī)構(gòu)擁有所有

Own-Operate–權(quán)，之后于特許營(yíng)──

Transfer)運(yùn)一段期間后，再

轉(zhuǎn)移給政府。

興建營(yíng)運(yùn)類(lèi)BOTO’T(Build-BOTO’T亦即BOT

Operate-+OT，亦即第一階

Transfer-段BOT模式完成──

Operate’-后，再進(jìn)行第二階

Transfer)段之OT。

洪德蒼（2000）相較于BOT方式，

BOO有其優(yōu)勢(shì)，主要原因在于：

(1)營(yíng)運(yùn)期后，公共建設(shè)資產(chǎn)的

移轉(zhuǎn)公有，將增加項(xiàng)目計(jì)劃的

復(fù)雜性。(2)政府可能無(wú)意愿、

無(wú)能力或無(wú)適當(dāng)?shù)慕M織架構(gòu)，

配合案例地區(qū)政由民間依據(jù)政府規(guī)接收公共建設(shè)營(yíng)運(yùn)。(3)公共

策，由民間機(jī)構(gòu)投劃，自行購(gòu)買(mǎi)土地建設(shè)接收后，營(yíng)運(yùn)將需要再投

BOO(Build-

資新建，擁有所有興建，擁有所有權(quán)，入資金以從事資產(chǎn)的汰舊更新。

Operate-Own)

權(quán)，并自為營(yíng)運(yùn)或并經(jīng)政府特許經(jīng)營(yíng)(4)營(yíng)運(yùn)期滿(mǎn)后直接于資本市場(chǎng)

委托第三人營(yíng)運(yùn)。一特定期間。出售股份，資產(chǎn)價(jià)值可獲得公

平的評(píng)價(jià)，較易吸引外資參與

公共建設(shè)的投資。

BOO方式從規(guī)劃、細(xì)部設(shè)計(jì)、施

工新建、營(yíng)運(yùn)、資產(chǎn)所有及資

金籌措均由民間參與，近于完

全民營(yíng)之狀況。

7

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

委外模式

說(shuō)明特性說(shuō)明委外模式評(píng)價(jià)

(民眾參與)

由政府委托民間新此種方式之特色在于

BT(Build-建政府核定之計(jì)由民間承擔(dān)建造期之

Transfer；新建-劃，并于完工后由風(fēng)險(xiǎn)，以及政府可借─

移轉(zhuǎn))政府一次或分年編由還款期間之規(guī)劃，

列預(yù)算還款。降低現(xiàn)金流量之壓力

民間機(jī)構(gòu)新建完成優(yōu)點(diǎn)在于政府可依其規(guī)劃目標(biāo)及

BTL(Build-

興建移轉(zhuǎn)模類(lèi)后，直接移轉(zhuǎn)給政府，原則，作整體的開(kāi)發(fā)。

Transfer-Livery；─

再由政府出租給他人缺點(diǎn)則是政府須負(fù)擔(dān)龐大資金

新建-移轉(zhuǎn)-出租)

使用。與承受不確定風(fēng)險(xiǎn)。

由民間機(jī)構(gòu)投資新

建完成后，政府無(wú)

與BOT類(lèi)似，主要

無(wú)償BTO(Build-償取得所有權(quán)，并

差別在于所有權(quán)轉(zhuǎn)

Transfer-委托該民間機(jī)構(gòu)營(yíng)─

移之時(shí)間點(diǎn)提前至

Operate)運(yùn)；營(yíng)運(yùn)期間屆滿(mǎn)

新建完工后。

后，營(yíng)運(yùn)權(quán)歸還政

府。

BTS（Build-民間興建后，移轉(zhuǎn)

Transfer-Sell；給政府，再由政府──

新建-移轉(zhuǎn)-出售）出售給其他業(yè)者。

BLT模式與BTL模式

之主要差異在于BTL優(yōu)點(diǎn)是可降低資金及營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

興建出租類(lèi)先轉(zhuǎn)移，而B(niǎo)LT則的壓力，缺點(diǎn)則是新建完畢后，

BLT（Build-是民間機(jī)構(gòu)新建完只能出租給該民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，

Livery-Transfer；成后，政府出租給─且依民法規(guī)定，出租契約最高

新建-出租-移轉(zhuǎn)）該民間機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)一年限為二十年，利潤(rùn)可能不足

特定期間，期滿(mǎn)后以吸引民間企業(yè)參與計(jì)劃（洪

再將產(chǎn)權(quán)及營(yíng)運(yùn)權(quán)德蒼，2000）。

移轉(zhuǎn)給政府。

政府委托民間機(jī)

擴(kuò)建營(yíng)運(yùn)類(lèi)構(gòu)，或由民間機(jī)構(gòu)透過(guò)契約方式，由

向政府租賃現(xiàn)有設(shè)民間機(jī)構(gòu)增修現(xiàn)有

ROT（Rehabilitate此類(lèi)計(jì)劃通常適用于投資金額

施，予以擴(kuò)建、整公共設(shè)施，并取得

Operate-Transfer）少，興建期短，風(fēng)險(xiǎn)較小的情況。

建后并為營(yíng)運(yùn)；營(yíng)一定期間之營(yíng)運(yùn)特

運(yùn)期間屆滿(mǎn)后，營(yíng)許權(quán)。

運(yùn)權(quán)歸還政府。

政府興建完成后，

以特許方式委由民

營(yíng)運(yùn)移轉(zhuǎn)類(lèi)由政府投資新建完

間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。俟經(jīng)

成后，委托民間機(jī)主要優(yōu)點(diǎn)在于借助民間之經(jīng)營(yíng)

OT(Operate-營(yíng)期滿(mǎn)后，將營(yíng)運(yùn)

構(gòu)營(yíng)運(yùn)；營(yíng)運(yùn)期間效率，避免政府經(jīng)營(yíng)不善、產(chǎn)

Transfer)方式權(quán)交還政府，由政

屆滿(mǎn)后，營(yíng)運(yùn)權(quán)歸生虧損或效率低落的狀況。

府另行尋找適當(dāng)廠

還政府。

商，以進(jìn)行新回合

營(yíng)運(yùn)合約

數(shù)據(jù)源：本研究匯整

8

PPP項(xiàng)目活化思維篇

第二節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私協(xié)力(PPP)理論與研究

一、公私協(xié)力(PPP)理論

（一）公私協(xié)力a發(fā)展背景

1970年代，各國(guó)為應(yīng)對(duì)政府財(cái)政日益困窘，公私協(xié)力漸成為政府推動(dòng)重大建設(shè)

之理念b，其類(lèi)型應(yīng)可包含政府及民間組織二者間各種形態(tài)組合下之“協(xié)議”“合作”

關(guān)系，亦即：“一個(gè)城市的政府與企業(yè)，從雙方預(yù)期得到的特定產(chǎn)出目標(biāo)下，到個(gè)別

達(dá)成一特定貢獻(xiàn)所為之不間斷語(yǔ)正式關(guān)之謂”(Norman,1998)。

“公私協(xié)力”或稱(chēng)“公私協(xié)力”(Public-PrivatePartnership，PPP)之伙伴關(guān)系，

強(qiáng)調(diào)積極性的政府及公共領(lǐng)域核心的重要性(林玉華，2004)。在“政府組織改造”

與“民營(yíng)化”的趨勢(shì)下，公私協(xié)力目前已成為推動(dòng)公共建設(shè)與公共資產(chǎn)管理的新趨

勢(shì)(Savas,2000；李宗勛，2004)。目前政府的財(cái)政狀況下，透過(guò)公私協(xié)力合作機(jī)制

來(lái)進(jìn)行建設(shè)將是政府長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃愿景。公私協(xié)力為政府與民間組織于互動(dòng)過(guò)程中，

在共同參與、責(zé)任分擔(dān)及平等互惠的原則下，所產(chǎn)生的合法形式的合作形態(tài)(吳濟(jì)

華，2001；陳明燦、張蔚宏，2005)。

李宗勛(2007)傳統(tǒng)市場(chǎng)或?qū)蛹?jí)節(jié)制二分法來(lái)區(qū)分政府與私部門(mén)的社會(huì)機(jī)制似

乎過(guò)于簡(jiǎn)化；相反地，必須尋求兩者間最適合的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以“合作與參與”

a公私協(xié)力(Public-PrivatePartnership,PPP)常于公共建設(shè)著重考慮有全面性的綜效

(Synergy)，如何以績(jī)效評(píng)估公共建設(shè)公私協(xié)力機(jī)制的成敗，多因政府與民間組織立

場(chǎng)之不同而呈現(xiàn)競(jìng)合關(guān)系。

b學(xué)者陳佩君綜合歸納政府實(shí)施公私協(xié)力之背景為：(一)市場(chǎng)失靈以及(二)政府

失靈；更重要者，公私協(xié)力之相關(guān)理論有：(一)“公民參與”(citizenparticipation)理論、

(二)“民營(yíng)化”(privatization)理論。

9

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

代替“競(jìng)爭(zhēng)與控制”，此種關(guān)系即是以公私協(xié)力(PPP)伙伴所構(gòu)聯(lián)的政府附加價(jià)

值而建立的角色。所謂民間參與系指民間利用其資金及管理能力，投入公共建設(shè)，

以協(xié)助政府分擔(dān)建造期或營(yíng)運(yùn)期之特定風(fēng)險(xiǎn)(張家春、唐瑜憶，2005)。張學(xué)圣、

黃惠愉(2005)認(rèn)為公私協(xié)力乃指公私雙方均有參與意愿，并建立在評(píng)等互惠與責(zé)

任分擔(dān)之基礎(chǔ)下。E.S.Savas、黃煜文譯(2005)公共建設(shè)采由公私協(xié)力的型式（見(jiàn)

圖1-1）。

民間興建周邊設(shè)施、并營(yíng)運(yùn)整理

民間向政府購(gòu)買(mǎi)、建造、營(yíng)運(yùn)

民營(yíng)租賃、營(yíng)運(yùn)、移轉(zhuǎn)民營(yíng)建造、營(yíng)運(yùn)、移轉(zhuǎn)民間建造、擁有、營(yíng)運(yùn)

勞務(wù)營(yíng)運(yùn)與外包維護(hù)

非營(yíng)利之合作組織

民間建造、營(yíng)運(yùn)

政府部門(mén)國(guó)營(yíng)事業(yè)

完全公營(yíng)完全民營(yíng)

圖1-1公共建設(shè)公私協(xié)力態(tài)樣示意圖

（二）民間參與公共建設(shè)發(fā)展

林淑馨(2011)民間參與公共建設(shè)被視為是民營(yíng)化政策的一環(huán)，是案例地區(qū)政

府實(shí)現(xiàn)國(guó)際化、自由化的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。其政策目標(biāo)在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、精

簡(jiǎn)政府組織人才，以及提升公共建設(shè)的效率與服務(wù)質(zhì)量，以達(dá)成促進(jìn)案例地區(qū)社會(huì)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最終目標(biāo)，其中又以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)最為迫切。在民間參與公共建設(shè)

的原因中，隨著世界潮流的改變，政府部門(mén)的角色功能逐漸減弱，已無(wú)法應(yīng)對(duì)多元

化、復(fù)雜化的公共建設(shè)需求。因此，雖然私人資本與公共建設(shè)本質(zhì)有相當(dāng)?shù)牟町惔?/p>

10

PPP項(xiàng)目活化思維篇

在，但在適當(dāng)?shù)臋C(jī)制下仍有可能將公共建設(shè)市場(chǎng)化或民營(yíng)化，作為促進(jìn)民間參與的

誘因(鐘文傳，2007)。

Savas(2002)的分析，民間參與公共建設(shè)可以滿(mǎn)足下列三項(xiàng)需求：(1)提升公

共設(shè)施的水平以應(yīng)對(duì)人口成長(zhǎng)，滿(mǎn)足日漸嚴(yán)重的法令要求，或以吸引投資與開(kāi)發(fā)；(2)

使公共建設(shè)的興建成本極小化，以避免其后續(xù)對(duì)社會(huì)大眾造成的“費(fèi)率震撼”(Rate

Shock)；(3)由該公共建設(shè)特許權(quán)取得之付款以作為其他潛在計(jì)劃所需之資本。

換言之，政府開(kāi)放民間參與公共建設(shè)，主要是希望借由民間的參與，一方面彌

補(bǔ)政府在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的不足，另一方面節(jié)省投資經(jīng)費(fèi)和營(yíng)運(yùn)費(fèi)用，以進(jìn)行更多的公

共投資。在民間參與公共建設(shè)的形態(tài)中，盡管公共建設(shè)種類(lèi)繁多，但多少具有公共

財(cái)?shù)男再|(zhì)，因此并非每項(xiàng)公共建設(shè)均適用于民間參與模式開(kāi)發(fā)，而必須視其經(jīng)營(yíng)的

可能性而定(林淑馨，2011)。在適用民間參與模式的公共建設(shè)種類(lèi)中，可依公共

建設(shè)的投資期長(zhǎng)短，以及公共性和商業(yè)性之強(qiáng)弱等特性而選擇不同的民間參與模式

(鐘文傳，2007)。

若公共建設(shè)回收期較長(zhǎng)，公共性強(qiáng)的特性，則又可根據(jù)獨(dú)占或寡占來(lái)加以區(qū)隔，

如公共建設(shè)具有獨(dú)占性，政府必須確實(shí)監(jiān)督以保障建設(shè)后民眾的權(quán)益，另外對(duì)民間

而言，由于參與這類(lèi)投資建設(shè)所涉及的層面復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性高、回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，

政府需提供足夠的計(jì)劃誘因；如公共建設(shè)具有寡占性，政府部門(mén)所扮演的是以公權(quán)

力協(xié)助民間取得土地與辦理相關(guān)行政事宜，并且控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)公眾利益，協(xié)

助附加價(jià)值開(kāi)發(fā)等，亦即政府需進(jìn)行功能性規(guī)范，而民間則可以在規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工

與營(yíng)運(yùn)管理上盡情發(fā)揮(林淑馨，2011)。

相形之下，若公共建設(shè)無(wú)獨(dú)占性，也非民生基本設(shè)施，卻具商業(yè)價(jià)值，政府對(duì)

此類(lèi)的公共建設(shè)開(kāi)發(fā)，僅需做功能性的規(guī)范以確保公共利益，至于規(guī)范構(gòu)想、經(jīng)

營(yíng)策略等則可由民間充分發(fā)揮。由于此類(lèi)公共建設(shè)具有自?xún)斝裕员仨氼~外提供

誘因吸引民間參與，但政府需制訂公平、公開(kāi)的游戲規(guī)則，以確保民眾能夠被提

供最佳的設(shè)施選擇(林淑馨，2011)。另外若公共建設(shè)本身為民眾日常生活的一部

分，雖自?xún)斝圆桓撸蚩梢晕罅咳顺?，所以能?chuàng)造附屬設(shè)施的商業(yè)價(jià)值，也

因此，政府對(duì)于此類(lèi)計(jì)劃的附屬設(shè)施開(kāi)發(fā)應(yīng)采開(kāi)放的態(tài)度，在不影響原有設(shè)施機(jī)能

的前提下，提供民間經(jīng)營(yíng)的必要規(guī)模與條件，才能吸引民間參與投資開(kāi)發(fā)(鐘文傳，

11

公共基礎(chǔ)設(shè)施閑置及公私協(xié)力(PPP)活化機(jī)制實(shí)踐

2007)。

民間機(jī)構(gòu)參與公共建設(shè)之方式依據(jù)案例地區(qū)財(cái)政事務(wù)主管部門(mén)(2014)促進(jìn)民

間參與公共建設(shè)法令匯編第八條說(shuō)明如下：

（1）由民間機(jī)構(gòu)投資興建并為營(yíng)運(yùn)；營(yíng)運(yùn)期間屆滿(mǎn)后，移轉(zhuǎn)該建設(shè)之所有權(quán)予

政府。

（2）由民間機(jī)構(gòu)投資新建完成后，政府無(wú)償取得所有權(quán)，并委托該民間機(jī)構(gòu)營(yíng)

運(yùn)；營(yíng)運(yùn)期間屆滿(mǎn)后，營(yíng)運(yùn)權(quán)歸還政府。

（3）由民間機(jī)構(gòu)投資新建完成后，政府一次或分期給付建設(shè)經(jīng)費(fèi)以取得所有權(quán)，

并委托該民間機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)；營(yíng)運(yùn)期間屆滿(mǎn)后，營(yíng)運(yùn)權(quán)歸還政府。

（4）由政府委托民間機(jī)構(gòu)，或由民間機(jī)構(gòu)