周黎安：官員激勵與中國經(jīng)濟

周黎安北京大學光華管理學院2011年4月15日官員激勵與中國經(jīng)濟中國增長奇跡：基本事實自1979年改革開放以來，中國經(jīng)濟增長速度平均為9.6％，被譽為“增長奇跡”到2010年止,中國GDP總量為60760億美元，到已超過日本，僅次于美國中國產(chǎn)品的國際競爭力日益提高，成為世界第一大制造國，外匯儲備超過2.8萬億美元，為世界最高記錄中國的外資（FDI）流入量長期居發(fā)展中國家之首中國經(jīng)濟增長之謎中國過去三十年的經(jīng)濟增長可以稱之為一個奇跡經(jīng)濟奇跡的“非常規(guī)”性質(zhì)：長期經(jīng)濟增長依賴于良好的經(jīng)濟和政治制度，然而，中國的司法、政府等相關(guān)制度按照西方的標準屬于“落后”的制度在發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展遲滯的根源是低效的政府和槽糕的政府政策，而在中國的高速經(jīng)濟增長過程中，地方政府的作用非常重要中國經(jīng)濟增長之謎

高速經(jīng)濟增長必須要有相應(yīng)的經(jīng)濟和政治制度的支撐，后者為前者提高投資和創(chuàng)新激勵我們需要尋找“中國特色”的經(jīng)濟與政治制度條件

中國政府尤其是地方政府在經(jīng)濟增長過程中扮演了極為重要的角色，地方政府對增長的關(guān)注和追求在世界范圍內(nèi)是罕見的

從政府治理的角度理解中國高速增長的微觀制度基礎(chǔ)，增長的政治經(jīng)濟學為什么關(guān)注地方政府？在發(fā)展和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，政府掌握大量關(guān)鍵性的經(jīng)濟資源（財政資金、行政審批、信貸、土地批租、稅收）政府官員的自由處置權(quán)可以成事，更可以敗事，“合法傷害權(quán)”（吳思語）政府的行為和服務(wù)因其壟斷地位不易監(jiān)督和評價，權(quán)力難受約束，在中國尤其如此地方政府與經(jīng)濟增長：現(xiàn)存的理論以錢穎一和Weingast為代表的經(jīng)濟學家提出了著名的“中國特色”的財政聯(lián)邦主義理論行政權(quán)的下放和中央對地方權(quán)力的承諾和以“財政包干”為特征的財政激勵為地方政府推動經(jīng)濟增長提供了重要

的激勵基礎(chǔ)張五常強調(diào)為土地租稅的“縣際競爭”對財政聯(lián)邦主義理論的一些反思

現(xiàn)存理論主要將政府官員作為經(jīng)濟代理人，面臨經(jīng)濟和財政激勵，忽略他們作為政治代理人的特征（關(guān)心權(quán)力、職位和晉升），如

官場和權(quán)力的競爭

現(xiàn)存理論主要考察地方政府作為一個整體，而忽略了政府中具體的個人－即官員自身的激勵與行為，經(jīng)濟學的基石是個體理性主義的觀點

中國的財稅體制1994年前后發(fā)生重大變化，為什么改革開放之后地方官員為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的動力沒有變化？官員晉升的錦標賽模式

在中國，同一行政級別的地方官員，無論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，都處于一種政治晉升博弈，或者說政治錦標賽(political

tournaments)

競賽優(yōu)勝的標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標，如財政收入，就業(yè)率，治安狀況等

但改革以來政治錦標賽的最大特點是以地區(qū)的GDP及相關(guān)經(jīng)濟指標的競賽為內(nèi)容，而不在以政治效忠為標準

我個人的一些實證研究表明：省級領(lǐng)導(dǎo)人的政治升遷與當?shù)貙嶋HGDP的增長率呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系，而且具有相對績效評估的特點錦標賽作為一種激勵機制在錦標賽模式中，通過候選人競爭選拔優(yōu)勝者，相對次序決定勝負

為了取勝，每個候選人必須努力使自己的績效名次好于競爭者，不進則退錦標賽作為激勵機制的特點：節(jié)約委托人的信息和監(jiān)督成本消除代理人共同面臨的沖擊簡單易行，不用精確衡量代理人之間的績效差別委托人的獎勵承諾可信度高政治錦標賽的特點

中國行政體制由中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府構(gòu)成，政治錦標賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級地方政府之間

從職務(wù)晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結(jié)構(gòu)

每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格。這是一種非常殘酷的政治競爭

近年來國家對干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，使得一輪競爭錯過提拔機會就可能永遠失去晉升機會，這勢必影響到地方官員的晉升策略政治錦標賽的作用

在各地方政府之間引入了競爭機制，這種競爭隨著各種生產(chǎn)要素（尤其是資本和人力資本）的流動性日益增大而加劇

地方政府間的激烈競爭大大改變了政府部門對重要生產(chǎn)要素的態(tài)度，大幅度消除了政府部門的壟斷租金政治錦標賽是企業(yè)產(chǎn)權(quán)得到保護、政策環(huán)境得以優(yōu)化的基礎(chǔ)

在政府經(jīng)常面臨的利益集團捕獲方面，中國地方政府官員的利益在于晉升，因而主要與有利于地方經(jīng)濟增長的利益集團走在一起，這與民主政體下政治家與阻礙經(jīng)濟發(fā)展的利益集團結(jié)盟的情況不同“層層加碼”現(xiàn)象研究從國家和地方經(jīng)濟發(fā)展的五年計劃和年度計劃可以發(fā)現(xiàn)一個系統(tǒng)的現(xiàn)象，即經(jīng)濟增長指標從中央到基層政府

“層層加碼”現(xiàn)象與增長目標層層加碼相伴隨的是，地區(qū)實際增長率一般來說又高于在計劃階段宣布的目標增長率，說明存在一個兩階段的競爭“層層加碼”現(xiàn)象與官員的晉升激勵緊密相聯(lián)市縣增長計劃對于省級目標的加碼縣、市和省目標GDP增長率比較理論解釋中國的行政體制呈現(xiàn)一個“層層分包”的特征：中央把經(jīng)濟和社會事務(wù)發(fā)包給省級政府，省包給市，市再包給縣，縣包給鄉(xiāng)（周黎安，2008）當中央確定某個重要的施政目標，也是按照“逐級傳達，層層動員”的模式，每級地方政府都需要對上級政府做

出承諾，上級政府最后問責直接的下級政府“層層加碼”的最終出現(xiàn)還必須取決于地方官員激勵的性質(zhì)，而這與政治錦標賽緊密相聯(lián)政治錦標賽與層層加碼從基層政府開始的政治晉升之路就如同一個逐級淘汰的政治錦標賽地方官員之間經(jīng)濟績效的“相對位次”決定晉升機會當中央提出一個增長目標，這充其量被視為國家的平均數(shù)，為了在競爭中勝出，必須爭取高于平均數(shù)的目標這個邏輯也適用于省級以下的政府層級，層層加碼由此產(chǎn)生“層層加碼”與中國經(jīng)濟運行的特征中國經(jīng)濟為什么率先復(fù)蘇？中國經(jīng)濟為什么不是過冷就是過熱中國GDP數(shù)據(jù)的水份問題：長期以來地方GDP之和大于全國GDP層層加碼的廣泛性“合作化”運動、1958年的“大躍進”和“人民公社化”高級合作社的數(shù)量、糧食產(chǎn)量、鋼鐵產(chǎn)量都是逐級加碼“節(jié)能減排”大限逼近、層層加碼與拉閘限電政治錦標賽的成本多重任務(wù)下的激勵扭曲：官員為追求經(jīng)濟增長而不惜犧牲環(huán)境質(zhì)量和民生，導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟增長宏觀經(jīng)濟容易“過熱”：中國特色的“政治商業(yè)周期”假說地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性不平衡：發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的“晉升官路”的差距以及官員的腐敗動機結(jié)論

政府官員的激勵問題是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵性制約因素（Easterly，2003），中國是這方面的最好范例

中國利用自身獨特的政治經(jīng)濟條件對政府