加強(qiáng)審判管理緩解人案矛盾--重慶一中院關(guān)于緩解人案矛盾的調(diào)研報(bào)告

加強(qiáng)審判管理，緩解人案矛盾——重慶一中院關(guān)于緩解人案矛盾的調(diào)研報(bào)告文章屬性【公布機(jī)關(guān)】重慶市第一中級(jí)人民法院【公布日期】2012.05.17【分類】司法調(diào)研正文加強(qiáng)審判管理緩解人案矛盾——重慶一中院關(guān)于緩解人案矛盾的調(diào)研報(bào)告人案矛盾是當(dāng)前很多法院發(fā)展中面臨的問題。本文在對(duì)重慶市第一中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“重慶一中院”）人案矛盾的現(xiàn)狀、以往所做的努力、存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合法院隊(duì)伍建設(shè)的形勢(shì)和該院實(shí)際情況，從干部人事工作角度對(duì)緩解人案矛盾提出建議。一、基本情況1.人員和案件概況截至去年年底，重慶一中院編制數(shù)為313，實(shí)有在編人員287人，其中法官172人。因辦案所需，另聘用勞務(wù)公司派遣的書記員、法警、駕駛員等152人。近年來，該院辦理的案件數(shù)量不斷攀升（具體情況見表1）2011年，該院法官人均結(jié)案79件。若僅以審判執(zhí)行一線法官計(jì)，人均結(jié)案數(shù)為104件。2.緩解人案矛盾的努力（1）通過公開招錄、遴選法官、使用派遣制人員等途徑，擴(kuò)大審判執(zhí)行法官和輔助崗位人員總量。2009年以來在人員絕對(duì)數(shù)量上有明顯增加。（2）人力配置向?qū)徟幸痪€傾斜。經(jīng)不斷調(diào)整，現(xiàn)業(yè)務(wù)部門法官占法官總數(shù)的80.8%（含研究室辦案人員），書記員（含派遣制）的79%分布在業(yè)務(wù)部門。在政務(wù)綜合部門任務(wù)增長、人手吃緊的情況下，仍盡可能調(diào)劑有審判職稱人員到審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門，以應(yīng)對(duì)案件不斷增長的現(xiàn)實(shí)壓力。（3）改善審判組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一是按每個(gè)合議庭3：2比例配備審書人員，并對(duì)案件絕對(duì)數(shù)量大的審判庭，適當(dāng)保持書記員機(jī)動(dòng)名額，以保障輔助工作的完成；二是任命21名實(shí)習(xí)期助審員進(jìn)入審執(zhí)一線，攤薄法官承辦案件的絕對(duì)數(shù)量；三是注重年齡結(jié)構(gòu)的搭配，保持業(yè)務(wù)部門法官和書記員相對(duì)年輕、精力充沛。（4）提高陪審率以實(shí)現(xiàn)外部借力。從主城轄區(qū)基層法院選出50名陪審員，充分吸收他們參與審判，提高開庭審理率。（5）其他措施。如通過技能競(jìng)賽、舉辦法官講座等方式提升干警素質(zhì)；分解年度考核目標(biāo)，明確業(yè)務(wù)部門和工作人員的工作重心和基準(zhǔn)，減少枝節(jié)事務(wù)的干擾，等等。3.人案矛盾的現(xiàn)狀通過上述努力，重慶一中院一線法官數(shù)量2011年較2010年增長了10.1%，辦案壓力有所減輕。結(jié)案數(shù)在2011年略有上升，但因辦案人員增加，人均結(jié)案數(shù)下降7.1%。（具體情況見表2）為比較分析全國中級(jí)法院的人案結(jié)構(gòu)整體情況，課題組收集了上海、廣東、湖北、陜西、新疆等地七個(gè)大城市中級(jí)法院的相關(guān)數(shù)據(jù)。從一線法官的辦案情況看，七個(gè)中院的人均案件數(shù)為60件/年，而重慶一中院一線法官人均審結(jié)104件。通過案件數(shù)量對(duì)比，加上辦案環(huán)境、軟硬件條件等方面與東、中部地區(qū)的差距，重慶一中院面臨的人案矛盾仍較為突出。二、存在的問題形成人案矛盾的因素很多。概言之，系案件數(shù)量短期劇增，造成法院既有辦案機(jī)制、審判力量的承受能力不能與之相適應(yīng)。司法工作的被動(dòng)性決定了人民法院對(duì)案件的增長及幅度無法調(diào)控，故無法從源頭上解決人案矛盾的問題。下文立足于重慶一中院實(shí)際，從干部人事工作角度分析產(chǎn)生人案矛盾的原因。1.人員編制不足，且不能充分有效使用根據(jù)收集到的資料，上海、廣東、湖北、陜西、新疆等地的七個(gè)大城市中級(jí)法院的平均編制數(shù)為507，而平均結(jié)案數(shù)為12773件（均以2011年年底為統(tǒng)計(jì)基準(zhǔn)）。與平均數(shù)相比，重慶一中院的結(jié)案總數(shù)多794件，編制數(shù)量卻少194，人員缺口顯而易見。此外，該院在編在崗工作人員中，有10人為重病患者、5人被上級(jí)部門安排到法院之外其他單位工作。這些人員中，大多數(shù)為法官，卻因種種原因不在審判崗位，或不能有效工作。2.人員結(jié)構(gòu)上的不足一是法官補(bǔ)充渠道較單一。2006年以來，重慶一中院共補(bǔ)充法官52名，其中39人從基層法院遴選，占75%。因成長和工作背景不同，遴選法官在思維方式、工作方法上與中級(jí)法院法官有差別，兩者合作共事需較長時(shí)間磨合，減損了工作效率；另外，從合議庭民主議決案件的方法看，多元觀點(diǎn)更能促成案件的多元解決，也更利于達(dá)成公正，進(jìn)人渠道單一易形成思路和方法雷同，不利于充分發(fā)揮合議庭對(duì)案件的民主評(píng)議功能。二是部分法官積累不足。從法官成長規(guī)律看，通過書記員、實(shí)習(xí)期助審員、代理審判員的不斷學(xué)習(xí)、磨煉，積累實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，加上法學(xué)理論、法律政策的更新，一名較成熟的法官約需10年才能養(yǎng)成。自2006年以來，重慶一中院共有51名法官因退休、調(diào)離等方式離職。因近年案件增長幅度大、勢(shì)頭猛，迫于案件壓力，一批年輕法官走上審判崗位，其中還包括部分實(shí)習(xí)期助審員。在法官的新老交替中，雖絕對(duì)數(shù)量上略有增長，但在應(yīng)對(duì)案件和工作的技能和經(jīng)驗(yàn)上，則相去甚遠(yuǎn)。三是書記員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足。重慶一中院現(xiàn)從事書記員工作的人員主要由派遣制書記員、聘任制書記員以及法官后備組成，派遣制占大多數(shù)，約70%。派遣制書記員可隨時(shí)辭職，造成離職空缺，而另補(bǔ)充新書記員，熟悉工作則需要相當(dāng)時(shí)間。此外，由于與正式書記員在經(jīng)濟(jì)收入、機(jī)會(huì)待遇等方面的差異，他們普遍存在“同工不同酬”的不滿情緒，工作積極性不高。這兩個(gè)因素共同形成了書記員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足的局面。四是工作人員職業(yè)認(rèn)同感不強(qiáng)，且激勵(lì)機(jī)制欠缺。受政策限制，重慶一中院現(xiàn)有激勵(lì)手段主要以榮譽(yù)、機(jī)會(huì)激勵(lì)等為主。這些手段，因針對(duì)性強(qiáng)、受眾有限而顯得疲軟。三、緩解人案矛盾的建議考慮到上述人案矛盾賴以產(chǎn)生的各種因素，下文在分析法院隊(duì)伍建設(shè)總體背景、對(duì)司法工作的具體要求后，站在干部人事工作角度，為重慶一中院緩解人案矛盾提出建議。1.法院隊(duì)伍建設(shè)的背景肇始于80年代中期的法院司法改革，由自發(fā)進(jìn)行的審判方式改革，到“十五大”提出“推進(jìn)司法改革”，“十六大”要求“推進(jìn)司法體制改革”，再到“十七大”做出“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略部署，歷時(shí)20余年。其間，最高人民法院先后召開數(shù)次全國法院隊(duì)伍建設(shè)會(huì)議，出臺(tái)了三個(gè)法院改革五年綱要，有力地推進(jìn)了法院的隊(duì)伍建設(shè)。2002年7月，最高法院提出推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的歷史性任務(wù)，與1995年頒布的法官法相呼應(yīng)，確定了職業(yè)化為法院隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。最高法院的一五、二五改革綱要也循此思路，確認(rèn)了這一目標(biāo)。近年來，隨著社會(huì)主義法治理念的提出和教育活動(dòng)的深入，加上舉國上下民生導(dǎo)向政策的落實(shí)，對(duì)法院和法官服務(wù)大局、服務(wù)民生的要求擺在了較以往更為顯著的位置，能動(dòng)司法概念的提出即是適例。這個(gè)轉(zhuǎn)變，要求法官的工作方式更加注重做群眾思想工作，通過具體訴訟案件的妥適解決，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的實(shí)質(zhì)化解。為適應(yīng)這一方向性轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化法院內(nèi)部管理、以管理來提高效益勢(shì)在必然，加強(qiáng)審判管理即是在這個(gè)方面邁出的堅(jiān)實(shí)步伐。2.具體建議基于上述法院隊(duì)伍建設(shè)的形勢(shì)和要求，下文從務(wù)實(shí)的角度提出兩個(gè)方面建議：（1）著力培養(yǎng)青年法官。青年法官的培養(yǎng)，不僅著眼于提高辦案能力、緩解人案矛盾，也應(yīng)為法院的后續(xù)發(fā)展積蓄力量作長遠(yuǎn)計(jì)。重慶一中院在對(duì)該院人力資源總體情況作系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，已著手?jǐn)M定培養(yǎng)計(jì)劃，實(shí)行人才分類培養(yǎng)。一是針對(duì)審判工作經(jīng)驗(yàn)和能力尚有欠缺的法官，形成一個(gè)法官傳教體系，縮短他們的成長路程，同時(shí)傳承優(yōu)秀的工作方法和法院文化。目前選定的基本方式為實(shí)習(xí)法官導(dǎo)師制度，為每名初任法官指定一名理論功底扎實(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的導(dǎo)師，在理念上引導(dǎo)、方法上指點(diǎn)、作風(fēng)上培養(yǎng)，幫助盡快完成審判技能的養(yǎng)成。導(dǎo)師職責(zé)包括：輔導(dǎo)講評(píng)，導(dǎo)師每月對(duì)實(shí)習(xí)期法官進(jìn)行一次輔導(dǎo)講評(píng)，肯定成績，指出問題，明確改進(jìn)方向；交流引導(dǎo)，發(fā)揮導(dǎo)師在司法經(jīng)驗(yàn)、技巧、作風(fēng)等方面的帶教、示范作用，促進(jìn)青年干警快速成長；個(gè)案指導(dǎo)，要選擇部分有一定難度的案件，指導(dǎo)實(shí)習(xí)法官辦理，并做好審前、審中、審后每個(gè)環(huán)節(jié)的具體指導(dǎo)。二是區(qū)分民事、刑事、行政、執(zhí)行類法官，從共通能力和專項(xiàng)能力兩方面入手，著力培養(yǎng)一個(gè)能辦案、辦好案的法官群體。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，初步確定的共通能力包括適用法律、駕馭庭審、調(diào)解、案件匯報(bào)和分析、文書制作等內(nèi)容；專項(xiàng)能力分別指群眾工作能力（民事類）、證據(jù)把握能力（刑事類）、熟悉行政執(zhí)法狀況（行政類）、嫻熟運(yùn)用現(xiàn)代查控技術(shù)能力（執(zhí)行類）等方面。三是培養(yǎng)適量高端調(diào)研人才，對(duì)宏觀司法政策、法院工作中的高層面問題進(jìn)行研判為主要方向，為法院決策提供調(diào)研基礎(chǔ)。對(duì)這類人才培養(yǎng)的重點(diǎn)放在增強(qiáng)三項(xiàng)能力：從源頭認(rèn)識(shí)問題的能力、分類歸納問題的能力、以正解方法論解決問題的能力。（2）加強(qiáng)合議庭建設(shè)。法院各項(xiàng)工作，無論是案件辦理，還是政治思想廉政教育的貫徹落實(shí)以及人員的具體管理，都最終落腳到合議庭。合議庭構(gòu)成法院辦案的基層單位，也是審判執(zhí)行工作的基礎(chǔ)。因此，立足前文所述加強(qiáng)法院管理的背景，課題組建議把合議庭作為當(dāng)前隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)管理的重心，同時(shí)，也作為緩解人案矛盾直接且有效的途徑。一是推進(jìn)審判長選任制度。重慶一中院自1999年開始推行審判長選任制度，實(shí)行固定審判長制。審判長以競(jìng)爭(zhēng)方式產(chǎn)生，任期兩年，可連選連任。于2007年起即改為決定任命制，主要的考慮是：在激勵(lì)機(jī)制無法跟進(jìn)的情況下，審判長承擔(dān)的職責(zé)與享有的各方面待遇不成正比，如繼續(xù)競(jìng)爭(zhēng)選任，多數(shù)在任審判長將不參與，帶來審判組織不穩(wěn)定，從而影響審判執(zhí)行任務(wù)的完成。課題組主張把推進(jìn)審判長選任制度作為加強(qiáng)法院內(nèi)部管理的突破口?？紤]主要有：首先，中級(jí)法院的主要職能應(yīng)定位于訴訟案件的審判和執(zhí)行。審判長對(duì)外代表法院的形象，在法院系統(tǒng)內(nèi)的地位與作用體現(xiàn)為承上啟下，既是組織者，也是執(zhí)行者，其重要性不言而喻。其次，法院各業(yè)務(wù)庭庭長、副庭長，應(yīng)兼具較強(qiáng)的審判業(yè)務(wù)和組織管理協(xié)調(diào)能力。審判長作為庭領(lǐng)導(dǎo)后備人選，在組織合議庭運(yùn)作中培養(yǎng)、提高這兩方面能力，有利于法院中層領(lǐng)導(dǎo)干部梯次的形成。再次，推行審判長選任制，既是加強(qiáng)基層審判組織管理的途徑，也是一項(xiàng)有效激發(fā)年輕法官積極性的激勵(lì)機(jī)制。在審判長選任的具體運(yùn)作上，前述擔(dān)憂不無道理，可以考慮采取缺額競(jìng)爭(zhēng)、后備競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行，待條件成熟時(shí)才全面恢復(fù)選任機(jī)制。二是進(jìn)一步探索合議庭的人事管理機(jī)制。第一，合議庭成員配置，考慮老、中、青法官的年齡梯次組合，發(fā)揮傳、幫、帶這一傳