行政事業(yè)單位預(yù)算管理與預(yù)算績效管理融合問題研究

行政事業(yè)單位注重預(yù)算編制，注重財(cái)政資金的取得，通過預(yù)算績效管理可以促使其提高預(yù)算資金的使用和管理，改進(jìn)預(yù)算管理，注重支出結(jié)果，講求支出績效，提高預(yù)算資金的使用效益。行政事業(yè)單位要從意識形態(tài)上重視預(yù)算績效管理，從全局和整體角度融入預(yù)算管理全過程。預(yù)算績效管理的主線是結(jié)果導(dǎo)向，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等要以年初確定的績效目標(biāo)為依據(jù)，始終圍繞績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)這一主線。一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理與預(yù)算績效管理融合存在的問題（一）預(yù)算編制質(zhì)量不高1．對預(yù)算管理工作不夠重視部分單位沒有足夠重視預(yù)算管理工作，缺乏正確的認(rèn)識，沒有統(tǒng)一部署預(yù)算編報(bào)工作。部分單位對預(yù)算管理及預(yù)算績效管理工作認(rèn)識不全面、不深刻，未設(shè)置預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)。有些單位按上級布置的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求等開展預(yù)算編制工作，但預(yù)算績效管理未同步。此外，相關(guān)預(yù)算編制財(cái)務(wù)人員在預(yù)算編制有關(guān)業(yè)務(wù)及流程方面有所欠缺，沒有做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)備及相關(guān)人員的培訓(xùn)，也沒有明確各相關(guān)業(yè)務(wù)部門及人員在預(yù)算編制中的職責(zé)，沒有責(zé)任至崗，責(zé)任至人。還有一些單位預(yù)算編制拖拉，造成預(yù)算編制時(shí)間緊，準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高。有些單位為了獲得更多的預(yù)算資金，提高預(yù)算金額，認(rèn)為上報(bào)后財(cái)政也會削減，削減后能達(dá)到預(yù)期，沒有科學(xué)合理測算資金需求，無法顯示單位的實(shí)際資金預(yù)算。2．未在單位內(nèi)部建立起有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有些單位財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效溝通或業(yè)務(wù)部門不參與其中，認(rèn)為與自身業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不大。在財(cái)務(wù)部門組織相關(guān)會議時(shí)，業(yè)務(wù)部門認(rèn)為是走過場、走形式，參與度較低，沒有引起足夠的重視，認(rèn)為反正最終有財(cái)務(wù)把關(guān)，缺乏全盤考慮，往往只從本部門工作要求出發(fā)。信息上不對稱，溝通不暢，溝通過程簡單，沒有有效對接，互相不理解，以至于在后續(xù)業(yè)務(wù)中，業(yè)務(wù)部門認(rèn)為財(cái)務(wù)部門報(bào)賬難。各相關(guān)部門有相對側(cè)重、專業(yè)的工作內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門可提供預(yù)算編制的各項(xiàng)基礎(chǔ)資料，對工作流程、預(yù)算編制原則、編制方法，預(yù)算編制、預(yù)算績效管理等有關(guān)政策較專業(yè)，但對項(xiàng)目的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容不了解。業(yè)務(wù)部門對項(xiàng)目的開展、推進(jìn)進(jìn)程，合同內(nèi)容等更專業(yè)，但對具體的項(xiàng)目沒有專人對接，沒有交流的平臺。3．預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)，編制粗糙、隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致約束不夠一個(gè)目標(biāo)，一個(gè)項(xiàng)目，應(yīng)對應(yīng)一份支出。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目支出出現(xiàn)交叉，即項(xiàng)目的目標(biāo)或任務(wù)有重疊，項(xiàng)目邊界不清楚，設(shè)置不盡合理。為一個(gè)目標(biāo)發(fā)生的支出，分散到多個(gè)項(xiàng)目支出中去。有的單位在設(shè)立項(xiàng)目時(shí)，以事為主，以本部門為主，沒有詳細(xì)的實(shí)施方案及具體支出計(jì)劃及支出內(nèi)容等。4．績效目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)置不合理、不科學(xué)績效目標(biāo)是財(cái)政把資金撥付后，要在一定期限內(nèi)達(dá)到一定的效果，產(chǎn)生一定的產(chǎn)出。績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置不合理、不科學(xué)，可能影響行政事業(yè)單位職責(zé)的履行以及財(cái)政資金使用效益。績效目標(biāo)設(shè)立條件的變化，會造成不確定性，可能會出現(xiàn)增大預(yù)算或降低目標(biāo)的傾向。在實(shí)際工作中，績效目標(biāo)設(shè)置缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)確性，目標(biāo)空泛，缺乏細(xì)化量化指標(biāo)；多為直接指標(biāo)，缺乏間接指標(biāo)；申報(bào)的績效指標(biāo)與資金預(yù)算不相匹配；多為定性指標(biāo)，缺少定量指標(biāo)；只有產(chǎn)出指標(biāo)，沒有效益指標(biāo)；指標(biāo)之間缺乏關(guān)聯(lián)性。為了按期完成預(yù)算及績效目標(biāo)、指標(biāo)的編報(bào)，往往不認(rèn)真研究設(shè)置績效指標(biāo)的原因，造成預(yù)算編制質(zhì)量低。（二）預(yù)算執(zhí)行偏差1．執(zhí)行缺乏剛性約束預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行過程中，各部門沒有專人負(fù)責(zé)，沒人專門追蹤問效，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行慢甚至未開展，或者集中在年底突擊支出，集中報(bào)賬。由于時(shí)間倉促，可能造成審核不嚴(yán)，例如經(jīng)辦人未簽字或蓋章；一些手續(xù)不全的支出；先支出，后補(bǔ)手續(xù)，增加財(cái)務(wù)人員工作量；有些人認(rèn)為財(cái)政的資金，不支出就收回了，想辦法支出。實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)對預(yù)算項(xiàng)目不了解，預(yù)算項(xiàng)目間互相擠占挪用，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行過程脫節(jié)，由于沒有參與預(yù)算編制，經(jīng)辦人甚至都不知道走哪個(gè)項(xiàng)目，無預(yù)算、超預(yù)算支出，影響預(yù)算硬約束。2．缺乏預(yù)算執(zhí)行分析與績效監(jiān)控預(yù)算績效管理制度不健全，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，沒有進(jìn)行監(jiān)控，沒有具體組織預(yù)算執(zhí)行分析會。執(zhí)行情況不能及時(shí)反饋與溝通，導(dǎo)致執(zhí)行差異不能及時(shí)分析，差異原因解決措施不到位，分析形同虛設(shè)。項(xiàng)目執(zhí)行過程沒有進(jìn)行有效監(jiān)控，沒有專人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)行不力甚至未執(zhí)行，預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?？冃ПO(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行沒有結(jié)合，只關(guān)注預(yù)算資金支付進(jìn)度和合規(guī)性，沒有關(guān)注資金績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，可能導(dǎo)致預(yù)算支出績效偏離目標(biāo)。比照著年初的績效目標(biāo)、指標(biāo)填寫，只是完成了監(jiān)控填寫任務(wù)。（三）預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不完善1．績效評價(jià)體系不夠完善部分行政事業(yè)單位將重點(diǎn)放在了績效評價(jià)報(bào)告和績效評分表，對預(yù)算績效管理工作認(rèn)識比較片面，存在的問題沒有及時(shí)分析。行政事業(yè)單位在接到績效評價(jià)的通知，財(cái)務(wù)部門就按通知要求，被動地按照年初的績效指標(biāo)填寫，在績效評價(jià)過程中績效評價(jià)往往存在較大的隨意性，會優(yōu)選較易完成的定性指標(biāo)，部分定性指標(biāo)描述不清晰、過于籠統(tǒng)。定量指標(biāo)沒有完善的數(shù)據(jù)計(jì)算分析，評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠合理，評價(jià)方式不科學(xué)，部分行政事業(yè)單位在評分過程中，出現(xiàn)打分隨意的情況。2．績效評價(jià)結(jié)果流于形式部分行政事業(yè)單位不太注重評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。評價(jià)結(jié)束后沒有及時(shí)反饋給相關(guān)人員，沒有就相關(guān)問題充分溝通。由于不重視評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，預(yù)算績效管理的作用不能發(fā)揮出來。評價(jià)結(jié)果與預(yù)算申報(bào)沒有銜接，也很少與獎懲掛鉤，導(dǎo)致對評價(jià)工作積極性不高，只是為了評價(jià)而評價(jià)。二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理與預(yù)算績效管理融合的優(yōu)化對策（一）提高預(yù)算編制水平1．建立、健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確各部門職責(zé)權(quán)限一是應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各業(yè)務(wù)部門的職責(zé)權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)程序并加以落實(shí)并設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員有針對性的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，打鐵自身硬，熟悉流程，掌握工作方法，卡好工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)。三是財(cái)務(wù)部門牽頭，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備工作以及政策制度指導(dǎo)解釋。各部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，并將工作落實(shí)到具體工作人員，財(cái)務(wù)不定期開展政策解釋、指導(dǎo)、技術(shù)等支持。財(cái)務(wù)人員要規(guī)范預(yù)算編制程序，科學(xué)準(zhǔn)確編制收入預(yù)算、規(guī)范基本支出、項(xiàng)目支出的預(yù)算編制，認(rèn)真編制政府預(yù)算，認(rèn)真編制資產(chǎn)購置預(yù)算。四是與領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員講解清楚相關(guān)制度、責(zé)任、后果等，引起單位領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)部門高度重視。2．業(yè)財(cái)深度融合，建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制一是做好預(yù)算編制財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，確保正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策。做好編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)備，確保預(yù)算編制有關(guān)人員及時(shí)、準(zhǔn)確、掌握相關(guān)規(guī)定。建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購管理、人事管理等相關(guān)業(yè)務(wù)部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。二是加強(qiáng)各部門的溝通，促進(jìn)單位總預(yù)算目標(biāo)與子目標(biāo)的協(xié)調(diào)，各部門之間預(yù)算目標(biāo)的協(xié)調(diào)，規(guī)范預(yù)算管理工作和流程，各業(yè)務(wù)部門配合，并積極參與。三是各部門制定的年度預(yù)算計(jì)劃，應(yīng)盡可能詳盡，以便細(xì)化，歸口部門對業(yè)務(wù)事項(xiàng)合理性審核。財(cái)務(wù)部門審核匯總各部門預(yù)算，并對預(yù)處理建議數(shù)的合規(guī)性進(jìn)行審核。四是通過有效溝通實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，財(cái)務(wù)懂基本業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)具備一定的財(cái)務(wù)知識?？梢越⒐ぷ魅?，通過持續(xù)反復(fù)的溝通，加深項(xiàng)目參與者對當(dāng)前工作性質(zhì)的認(rèn)識，統(tǒng)一思想，形成合力。3．細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目編制項(xiàng)目支出之間不能交叉，項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)包括所涉及的全部經(jīng)費(fèi)支出，保證項(xiàng)目支出的專項(xiàng)性、獨(dú)立性、完整性。收集相關(guān)資料，做好事前績效評估，要有充分的立項(xiàng)依據(jù)，詳細(xì)的實(shí)施方案、具體的支出內(nèi)容和范圍，并準(zhǔn)確編列項(xiàng)目預(yù)算的支出經(jīng)濟(jì)分類。4．做好績效目標(biāo)管理工作好的績效目標(biāo)應(yīng)該是具體的、可衡量的、有一定挑戰(zhàn)性，并可以在一定時(shí)間內(nèi)可實(shí)現(xiàn)完成的。一是編制績效目標(biāo)時(shí)，要考慮相關(guān)各部門的職責(zé)、規(guī)劃，關(guān)注績效目標(biāo)本身的特殊性，注意績效目標(biāo)的多元性。在設(shè)計(jì)績效目標(biāo)過程中要通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，避免不同項(xiàng)目之間績效目標(biāo)可能沖突?？缒甓鹊囊獙讉€(gè)年度的預(yù)算與績效管理信息前后銜接，根據(jù)相應(yīng)的目標(biāo)制定詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際情況將具體指標(biāo)進(jìn)行分配，精確編制預(yù)算。二是行政事業(yè)單位要提升績效目標(biāo)管理意識，注重完善績效目標(biāo)管理，即要資金干什么，想達(dá)到什么效果。強(qiáng)化預(yù)算績效管理主體責(zé)任，誰使用，誰負(fù)責(zé)。結(jié)合職責(zé)設(shè)定與年度工作計(jì)劃，科學(xué)分項(xiàng)制定各項(xiàng)目績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)要全面準(zhǔn)確、細(xì)化量化，達(dá)到可審核、可監(jiān)控、可評價(jià)、可公開。三是圍繞目標(biāo)，先建設(shè)項(xiàng)目，再考慮支出?？冃繕?biāo)應(yīng)指向明確，并且符合單位職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本及社會效益、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考量產(chǎn)出效果和工作實(shí)績，指標(biāo)細(xì)化量化時(shí)盡量進(jìn)行定量表述，或可采用具有可衡量性的定性表述。（二）通過績效運(yùn)行監(jiān)控加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理1．確保預(yù)算嚴(yán)格合規(guī)、有效執(zhí)行在本年度預(yù)算總額控制范圍內(nèi)，按照工作計(jì)劃對預(yù)算資金進(jìn)行分配，對標(biāo)準(zhǔn)和具體支出方向進(jìn)行限定，對各項(xiàng)支出的開支范圍與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。支出范圍是對支出事項(xiàng)和事項(xiàng)明細(xì)的界定，支出業(yè)務(wù)事前申請，加強(qiáng)支出事前申請程序，須經(jīng)審核通過后才能開展相關(guān)業(yè)務(wù)。單位內(nèi)部明確審批權(quán)限、程序，應(yīng)按權(quán)限和級別進(jìn)行審批，不得越權(quán)審批。加強(qiáng)支出審核控制，財(cái)務(wù)部門重點(diǎn)審核報(bào)銷單據(jù)來源的合法性，內(nèi)容的真實(shí)、完整性，是否符合預(yù)算，審批手續(xù)是否齊全等。2．加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析、監(jiān)控一是建立健全各環(huán)節(jié)管理辦法，增強(qiáng)實(shí)用性和可操作性。定期編制預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告，為單位領(lǐng)導(dǎo)提供信息支持。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析，通過績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告對前期工作的總結(jié)，為判斷預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的合理性提供依據(jù)，提高預(yù)算的執(zhí)行的均衡性。二是建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期或不定期召開預(yù)算執(zhí)行分析的會議，開展預(yù)算執(zhí)行分析。財(cái)務(wù)部門要及時(shí)通報(bào)各部項(xiàng)目具體執(zhí)行情況，上級有關(guān)部門制定的財(cái)務(wù)制度等。業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)介紹本部門預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度、下一步工作計(jì)劃等，對執(zhí)行進(jìn)度偏慢甚至未開展的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)分析。對內(nèi)部執(zhí)行導(dǎo)致的執(zhí)行差異，提出具體改進(jìn)措施，并分清責(zé)任，與考核的獎懲掛鉤。也可以通過信息系統(tǒng)、報(bào)告、調(diào)研等形式及時(shí)監(jiān)督、分析項(xiàng)目執(zhí)行的情況，分析差異的形成原因，提出對策建議。財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門不能只各行其是，要相互配合，互相支持，除正式的會議溝通，日常也要溝通，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)匯報(bào)，并解決。實(shí)行雙監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，采取有效措施切實(shí)加快支出進(jìn)度。3．建立預(yù)算績效管理責(zé)任體系建立責(zé)任約束制度，清晰界定權(quán)責(zé)邊界，體現(xiàn)“誰使用、誰負(fù)責(zé)”。各部門要對項(xiàng)目設(shè)具體崗、具體人對項(xiàng)目追蹤、跟進(jìn)，完成不好的要有相應(yīng)的懲罰，業(yè)務(wù)部門專人負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行自評，追蹤。全面的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)，建立重大項(xiàng)目績效跟蹤機(jī)制，對存在重大問題的項(xiàng)目，暫緩或停止支付，督促及時(shí)整改落實(shí)。加強(qiáng)工作考核，考核結(jié)果要通報(bào)，強(qiáng)化激勵約束，人員獎懲與績效考核結(jié)合起來，提高對預(yù)算執(zhí)行的積極性、責(zé)任感。（三）完善績效評價(jià)及評價(jià)結(jié)果應(yīng)用1．完善績效評價(jià)年度預(yù)算執(zhí)行終了，單位要對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行自評，形成相應(yīng)的自評結(jié)果，評價(jià)結(jié)果向部門反饋，預(yù)算執(zhí)行完成后要全面收集，并系統(tǒng)整理完成信息。績效自評要程序簡便、客觀公正，不是填完就了事，要切實(shí)負(fù)責(zé)。2．評價(jià)結(jié)果應(yīng)用各行政事業(yè)單位要將評價(jià)結(jié)果作為完善政策、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，做到真改進(jìn)、真提升，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，使預(yù)算管理落到實(shí)處。要硬化預(yù)算掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)自評結(jié)果的整理、分析及應(yīng)用，將績效評價(jià)納入單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核內(nèi)容，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，強(qiáng)化班子預(yù)算績效管理意識，要推進(jìn)績效信息公開，并逐步擴(kuò)大公開范圍和內(nèi)容。三、結(jié)束語行