公共政策學課件

第1章導論關(guān)鍵術(shù)語

公共政策政策目的政策目標政策工具政策科學1.1公共政策的含義

公共政策的概念公共政策的本質(zhì)

公共政策的形式

公共政策的分類

公共政策的概念

公共政策是常見、常用的一個概念,在社會生活中,特別是在媒體上,人們也經(jīng)常討論政府出臺的新政策,如高考政策、住房政策、醫(yī)療政策、社保政策等。什么是公共政策?這個概念看起來很簡單,卻又不太容易準確界定。

在國外學者的定義中,比較有代表性的主要包括:

拉斯韋爾、卡普蘭、托馬斯·戴伊、威廉·詹金斯、詹姆斯·安德森、戴維·伊斯頓國內(nèi)學者中具有代表性的有:

張金馬、陳慶云、陳振明、謝明、朱春奎

公共政策通過提供一系列正式的約束規(guī)則及其實施(激勵和懲罰)機制,界定人們的行為空間,規(guī)范各種社會關(guān)系,從而減少社會環(huán)境中的不確定性,降低交易費用、促進社會合作與發(fā)展。

公共政策的本質(zhì)

公共政策包括規(guī)范公共事務和公共管理的各項法律、法規(guī)和規(guī)范性文件,是國家治理的基本依據(jù),是集體行動的行為準則。公共政策可分為國家性、區(qū)域性和地方性政策。

通過公共政策手段對社會利益進行權(quán)威性分配,包括利益選擇、利益整合、利益分配、利益落實四個環(huán)節(jié)。利益選擇利益整合利益分配利益落實

公共政策的形式

公共政策涵蓋公共部門制定的一系列集體行動規(guī)則,包括:憲法,法律,法規(guī),規(guī)章,決定、命令,以及國際條約等。1.憲法

憲法是國家的根本大法,它規(guī)定了國家治理的根本原則,屬于公共政策的政策,即通常所說的“元政策”。憲法具有最高法律效力,是其他法律和規(guī)則的基礎(chǔ),其他法律和規(guī)則的制定要以憲法為依據(jù),不能與憲法相抵觸。2.法律

在憲法之下,國家還制定有許多專門領(lǐng)域的法律。3.法規(guī)

法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

公共政策的形式4.規(guī)章

規(guī)章包括中央和地方行政部門制定的規(guī)范性文件。

5.決定、命令

決定是對重要事項或重大行動做出的決策或安排;命令是國家機關(guān)及其領(lǐng)導人發(fā)布的指揮性、強制性的公文。6.國際條約

國際條約是國與國之間以國際法為準則而確立相互之間的權(quán)利和義務的書面協(xié)議,可分為雙邊條約和多邊條約。

公共政策的形式

公共政策的分類

公共政策涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域,其數(shù)量眾多、形式多樣,它們提供了一系列行為規(guī)則,以減少集體行動的不確定性,抑制社會中的任意行為。根據(jù)一定的標準,可對公共政策進行分類。1.內(nèi)容分類法

根據(jù)內(nèi)容的側(cè)重性實質(zhì)性政策程序性政策物質(zhì)性政策象征性政策根據(jù)分配利益的差異性

公共政策的分類2.功能分類法

3.價值導向分類法根據(jù)發(fā)揮的功能和作用根據(jù)公共政策的價值導向分配型政策公平導向的政策自我監(jiān)管型政策監(jiān)管型政策再分配型政策市場化政策干預型政策效率導向的政策1.2

公共政策的結(jié)構(gòu)與功能

公共政策的結(jié)構(gòu)

公共政策的功能

公共政策的結(jié)構(gòu)

1.政策目的

一般而言,一項公共政策由政策目的、政策目標、政策工具三個要素構(gòu)成(見圖1-2)。2.政策目標

政策目標是為解決特定政策問題而期望實現(xiàn)的結(jié)果、指標或效果。3.政策工具

政策工具即達成政策目標的手段,可分解為實施手段、評估標準、問責機制。

公共政策的功能

1.引導功能

公共政策通過提供社會交往的一系列準則,為個人和社會組織的行為提供引導功能,包括觀念引導和行為引導兩個方面。2.管制功能

公共政策的管制功能,表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等諸多領(lǐng)域。公共政策通過制定標準、程序、準入條件等規(guī)范,使用許可、認可、裁定等手段,對個人和社會組織的行動進行管理和監(jiān)督。3.分配功能社會資源的總量是有限的,每一個群體和個人都希望盡可能多地占有社會資源。1.3政策科學研究的發(fā)展

什么是政策科學

政策科學研究的興起

中國的政策科學研究

什么是政策科學

所謂政策科學,即運用多學科的知識探究公共政策過程和政策分析方法的一般性知識的一門科學。公共政策的多樣性、復雜性和綜合性,決定了政策科學研究需要運用多學科的知識。

1.政策科學的核心關(guān)注對政策過程的研究。

對政策分析的研究。

2.政策科學的特點政策科學具有以下幾個顯著特點:

跨學科的知識運用。

對特定情境的設(shè)定。

明確的問題導向性。

價值判斷與事實判斷的融合性。

政策科學研究的興起

現(xiàn)代政策科學發(fā)端于二戰(zhàn)結(jié)束后的美國,它經(jīng)歷了從發(fā)端到學科化、組織化的發(fā)展之路,并從發(fā)源地很快傳播到其他國家,成為當代社會科學中的一門顯學。

1.政策科學的早期研究

20世紀50年代,美國學界興起了一場政策科學運動。其中,拉斯韋爾做出了奠基性貢獻、葉海卡·德洛爾的貢獻也很顯著,形成了以拉斯韋爾、德洛爾為代表的政策科學傳統(tǒng)。

2.政策科學的拓展研究3.公共政策研究的學科化、組織化

成立了專門的公共政策研究組織。創(chuàng)辦了一系列公共政策研究期刊。開設(shè)了公共政策專業(yè)。非官方智庫的影響力擴大。

中國的政策科學研究

中國具有漫長的文明史,歷代王朝進行治國理政都需要針對具體領(lǐng)域、具體問題開展對策研究。古代中國的史官、策士、輔臣等,其角色就是提供政策建議,輔佐君主決策。新中國也設(shè)有政策研究機構(gòu),研究制定黨和國家的方針政策。然而,這種對具體領(lǐng)域、具體問題的政策研究,不同于探索公共政策一般規(guī)律的政策科學。改革開放以后,我黨反思過去的決策失誤,決策科學化和民主化問題成為政治議題。隨后,中共中央、國務院所屬各部委、地方各級黨和政府領(lǐng)導部門都建立了從事政策研究的專門機構(gòu)。進入21世紀,隨著MPA教育的興起,“公共政策分析”課程被列入專業(yè)核心課程。中國政策科學研究起步以后,在較短時期內(nèi)形成了學科隊伍,成為公共管理研究的一支重要力量。1.4政策科學的研究領(lǐng)域與方法

政策科學的研究領(lǐng)域

政策科學的研究方法

政策科學的研究領(lǐng)域

概括地講,政策科學的研究領(lǐng)域可分為三個方面:

1.公共政策理論研究

公共政策理論研究從具體情境下的政策研究入手,抽象出普遍的、一般的理論,包括模型、原則、分析框架、分析方法等。公共政策理論來源于政策實踐,由研究者通過觀察、歸納、推理、演繹等過程,推動理論的建立和發(fā)展。

2.比較公共政策研究

比較公共政策研究運用適當?shù)陌咐土炕芯糠椒ㄔ谶M行國別比較和政策比較的基礎(chǔ)上,形成假設(shè),檢驗假設(shè),進行預測,推動公共政策的科學化發(fā)展,為探求一般性的理論提供了豐富的證據(jù)和事實。3.政策分析與發(fā)展研究

政策分析與發(fā)展研究聚焦于某一具體政策領(lǐng)域,關(guān)注特定的政策規(guī)則下行動者之間的博弈及結(jié)果,通過對結(jié)果進行預測和評估,在此基礎(chǔ)上提出改進政策安排的總體思路和工具選擇。

政策科學的研究方法

政策科學研究涉及公共管理的各個領(lǐng)域,研究對象具有廣泛性、豐富性和多樣性的特點,公共政策分析根據(jù)實際問題的需要,常常采取混合研究方法,兼顧規(guī)范研究和實證研究,同時使用定性和定量分析手段。

政策科學既要處理事實問題,也要協(xié)調(diào)價值問題,兩者的分析方法具有差異性。

對于事實問題,可以運用定量和統(tǒng)計分析的方法追求理性化,包括使用實證數(shù)據(jù)和數(shù)學公式進行推導和檢驗。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,人們可運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對復雜的現(xiàn)象進行事實分析,更清晰地掌握特定政策情境下社會互動的真實狀況和結(jié)果。對于價值問題,由于不存在任何價值判斷的“科學”法或“專家”法,因此無論具備何種專業(yè)技能和知識的專家都沒有資格履行價值判斷的職能。在實際中,現(xiàn)代治理主要是通過一定程序規(guī)范賦予符合規(guī)定程序的價值判斷正當性和公信力。

本章小結(jié)

公共政策是經(jīng)由一定的政治過程制定的集體行動規(guī)則。從本質(zhì)上講,它是對社會價值的權(quán)威性分配。從表現(xiàn)形式看,公共政策包括:憲法,法律,法規(guī),規(guī)章,決定、命令,國際條約等。就一項公共政策來講,它由政策目的、政策目標、政策工具構(gòu)成。在社會生活中,公共政策發(fā)揮著引導、管制、分配的功能。政策科學發(fā)端于二戰(zhàn)結(jié)束后的美國,它經(jīng)歷了從發(fā)端到學科化、組織化的發(fā)展之路,并從發(fā)源地很快傳播到其他國家,成為當代社會科學中的一門顯學。中國政策科學起步于改革開放之后,在反思過去的決策失誤中,決策科學化和民主化問題成為中國政治改革的議題。20世紀90年代,我國高校開始推進公共政策學科建設(shè),一些高校設(shè)立了專門機構(gòu),建立了學科隊伍,政策過程研究和公共政策分析成為公共管理研究的重要領(lǐng)域。復習思考題1.簡述公共政策的概念和本質(zhì)。2.闡述公共政策的表現(xiàn)形式。3.公共政策有哪幾種常用的分類方法?4.簡述一項公共政策的構(gòu)成要素。5.試論公共政策的主要功能。6.概述政策科學的特點。7.簡述政策科學發(fā)展的幾個階段。8.政策科學有哪幾個主要研究領(lǐng)域?

政策系統(tǒng)關(guān)鍵術(shù)語

政策主體政策環(huán)境政策過程政策工具2.1政策系統(tǒng)的要素政策主體

政策客體政策環(huán)境

政策過程

政策內(nèi)容

政策主體

政策主體是指在特定的政策環(huán)境中直接或間接地影響政策過程及結(jié)果的行動者,包括公共部門、公職人員以及社會組織和個人。

在西方政治體系中,官方政策主體包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān),以及行政官員、法官、獨立檢察官等,他們基于法定權(quán)威參與公共政策制定;非官方政策主體包括利益集團、政黨、思想庫、大眾傳媒和公民,他們參與政策過程,但并不具有制定政策的法定權(quán)威,主要通過提供信息、施加壓力、游說官方?jīng)Q策者等途徑影響政策制定。在中國政治制度下,政策主體可劃分為體制內(nèi)的主體和體制外的主體兩類。就組織化的主體來看,體制內(nèi)主體包括政黨、人大及其常委會、政府、監(jiān)察委、法院、檢察院等官方機構(gòu),與官方具有密切聯(lián)系的國有企事業(yè)單位,以及人民團體、官辦學會、官辦協(xié)會等半官方性質(zhì)的機構(gòu),它們從官方途徑獲取資源,設(shè)有執(zhí)政黨的組織體系,黨組織在其中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用;而對于體制外主體來講,其從政權(quán)系統(tǒng)中獲得的直接資源支持相對較少,自主性更強。

政策客體

政策客體是指公共政策發(fā)揮作用時所指向的對象,包括特定的政策問題和目標群體。

政策客體是相對于政策主體而言的,可以從“問題”和“人”兩個角度認識公共政策的客體。一項公共政策總是要針對特定的政策問題和目標群體提出具體的處置原則、行動準則。政策問題是指引起政府關(guān)注并采取行動的社會問題,目標群體是指公共政策直接作用和影響的社會群體。

政策環(huán)境

一般而言,環(huán)境是指某一事物存在或活動的外部場域。政策環(huán)境,即公共政策活動的外部場域,它對公共政策的產(chǎn)生、存在、發(fā)展和變遷具有重要影響。公共政策活動總是發(fā)生于一定的政治、經(jīng)濟和社會文化環(huán)境以及自然環(huán)境之中。

政策環(huán)境分為人工環(huán)境和自然環(huán)境兩類。

人工環(huán)境又可分為政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、國際環(huán)境等。

政策環(huán)境

政治環(huán)境涉及一個國家或地區(qū)的政治體制、政府結(jié)構(gòu)、政治文化、政治派系、政治關(guān)系等,它們決定了政治主體之間的權(quán)力、權(quán)利分配及其相互關(guān)系,決定了政治系統(tǒng)的民主化、合法化程度。

經(jīng)濟環(huán)境包括經(jīng)濟體制、生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟總量、財政收入、家庭收入、人均收入等,它們影響著政策制定的目標取向以及政策實施中的資源支持狀況。

社會文化環(huán)境涉及一個國家或地區(qū)的人口規(guī)模、性別、年齡、民族分布、受教育程度、人才儲備、文化傳承、道德風尚、地域文化品格等,它們影響著政策系統(tǒng)運行的人力資源條件、智力條件、倫理條件和心理條件。

國際環(huán)境包括全球、多邊、雙邊范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化演變發(fā)展的趨勢,國際競爭、斗爭與合作形成的秩序和規(guī)則體系。

政策過程

政策過程即公共政策活動的生命周期,一項公共政策從作為政策問題被提上議程到政策終結(jié),需要經(jīng)過一系列的運作階段在政策科學研究的早期階段,一些學者就注重探討“政策過程中的知識”。拉斯韋爾將決策過程劃分為情報、提議、規(guī)定、合法化、應用、終止和評估七個階段。盡管這一過程劃分存在爭議,它卻開啟了政策過程的理論研究。概括地講,政策過程可劃分為問題確定、議程設(shè)置、方案選擇、政策合法化、政策實施、政策評估、政策終結(jié)等階段。

政策內(nèi)容

政策內(nèi)容即政策主體基于一定的程序和規(guī)則,在互動和博弈中做出的決策。一項公共政策的具體內(nèi)容由政策目的、政策目標與政策工具組成。政策目的即價值取向,它反映了決策者的價值偏好和取向。公共政策一般會提出一定的價值導向,傳遞決策者的價值訴求、倫理偏好。政策目標是為解決特定問題而期望實現(xiàn)的結(jié)果、指標或效果。政策工具是實現(xiàn)政策目標的手段,可分解為實施手段、評估標準、問責機制。2.2行動主體行動主體的分類

中西方官方行動主體比較

行動主體的分類

政策過程中的行動主體可以是個人,也可以是集體或組織。無數(shù)的行動主體都希望影響政策制定。政策決策必須確立一定的程序和規(guī)則,既要發(fā)揮智庫的作用,引入討論和協(xié)商民主,提升決策的科學性和民主性,又要保障決策的效率性。行動主體可分為官方行動主體和非官方行動主體兩類。1.官方行動主體

官方行動主體來自國家機關(guān),包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān),官辦的非政權(quán)組織,以及這些機關(guān)的選任官員、委任官員,他們有合法的權(quán)威來制定公共政策。在社會主義國家,共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨,在國家政權(quán)中居于領(lǐng)導核心地位,是官方行動主體的重要組成部分。

2.非官方行動主體

非官方行動主體不屬于國家機器的組成部分,不掌握公權(quán)力,通過多種參與渠道和方式對政策過程產(chǎn)生影響,包括非官方的利益集團、政黨、智庫、大眾媒體、社會組織和公民個人。

中西方官方行動主體比較

中國之治實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導的議行融合制度,而西方國家實行多黨制和分權(quán)制衡制度,在不同的制度安排下,官方行動主體的組織體系差異較大。

執(zhí)政黨的地位和作用顯著不同。

立法機關(guān)在政策過程中的地位和作用有差別。

行政機關(guān)在政策制定過程中的影響力差異較大。

司法體系的獨立性不同。2.3政府結(jié)構(gòu)

橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)

縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)

橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)

橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系。在歷史上,這三種權(quán)力曾經(jīng)是融為一體的。根據(jù)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的配置及相互關(guān)系,政府權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)可分為分權(quán)制衡和議行融合兩種模式。

1.分權(quán)制衡模式

2.議行融合模式

議會制混合制總統(tǒng)制當代中國的人民代表大會制度蘇聯(lián)時代的蘇維埃制

縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)

縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)是指一個國家的不同層級政府之間的關(guān)系。根據(jù)中央(聯(lián)邦)政府與地方(州)政府的權(quán)力配置及相互關(guān)系,當代各國政府的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)可分為聯(lián)邦制和單一制兩種類型。1.聯(lián)邦制

聯(lián)邦制由聯(lián)邦憲法明確規(guī)定聯(lián)邦政府與各成員單位之間的權(quán)力劃分,成員單位的權(quán)力不是來自聯(lián)邦政府,而是由聯(lián)邦憲法賦予的。2.單一制

單一制與聯(lián)邦制不同,全國制定有統(tǒng)一的憲法、法律和政策體系,地方政府依法運行并接受中央政府的領(lǐng)導和監(jiān)督。中央政府統(tǒng)一行使國家主權(quán),代表國家進行外交活動,全國建立有統(tǒng)一的立法、行政和司法機關(guān),中央政府依法對地方政府行使領(lǐng)導權(quán),地方政府不得違抗中央制定的法令。

概括而言,單一制可分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型兩類。2.4政策過程

常見的幾種劃分

政策過程的階段

常見的幾種劃分

一項公共政策在完整的“生命周期”中,需要經(jīng)歷若干個階段。每個階段和下一個階段相連接,形成周期性循環(huán),其中沒有明確的起點和終點。

政策過程的階段

政策過程的完整生命周期可進一步分解為以下十個階段(見圖2-2):

1.問題設(shè)定

2.議程設(shè)置

3.目標確定4.方案提出

5.方案評估6.方案選擇7.政策執(zhí)行8.執(zhí)行評估9.政策調(diào)整10.政策終結(jié)

2.5政策工具

政策工具的含義

政策工具的分類政策工具的選擇

政策工具的含義

政策工具也稱“政策手段”“政府工具”“施政工具”,是指為實現(xiàn)特定的政策目標而采用的機制、手段、方法與技術(shù)。

在政策制定中,政策工具設(shè)計與選擇的重要性在于:

政策工具是實現(xiàn)政策目標的基本途徑。政策工具的合適性直接關(guān)系到政策的成效。

政策工具的設(shè)計不是一項普通勞動,其開發(fā)需要智力支持。321

政策工具的分類

政府履行職能采用的政策工具很多,常見的有民營化、使用者付費、管制、放松管制、合同外包、績效管理、流程再造、跨界運作、支持志愿服務等。

1.工具分類的討論2.新的分類方法

政策工具的分類

新的分類方法自愿型工具混合型工具強制型工具私人市場自愿型組織家庭和社區(qū)行政管制公共企業(yè)直接提供信息發(fā)布與勸誡補貼產(chǎn)權(quán)拍賣稅收和使用者付費

政策工具的選擇

1.經(jīng)濟學的路徑從經(jīng)濟學的路徑,政策工具的選擇可看作政策目標與特定工具之間的技術(shù)性配對。

概括而言,從經(jīng)濟學視角看,政策工具設(shè)計和選擇的基本流程包括以下環(huán)節(jié):

識別可用的政策工具。利益相關(guān)者分析。

成本-收益分析。

做出工具選擇。2.政治學的路徑在政治學家看來,各種政策工具之間存在可替代性,應該將研究焦點放在各種政治力量上,他們的博弈格局決定了政策工具的選擇。

政策工具的選擇

3.綜合路徑政策工具選擇的具體情境復雜多樣,難以列舉出所有情況。豪利特、拉米什將經(jīng)濟學路徑和政治學路徑綜合起來,提出了一種類型學分析框架。他們根據(jù)國家能力、政策子系統(tǒng)的復雜程度,將政策工具區(qū)分為四種類型:市場工具,家庭、社區(qū)與自愿型工具,強制型工具,混合型工具(見表2-3)。本章小結(jié)

政策系統(tǒng)由政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策過程、政策內(nèi)容等要素組成。在不同的制度安排下,各類政策行動主體的地位及作用差異較大。政府權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)有分權(quán)制衡和議行融合兩種類型,縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)可分為聯(lián)邦制和單一制兩種制度安排。政策過程由相互依賴的一系列活動組成,它們按照時間排列而成,包括議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評價、政策調(diào)整、政策延續(xù)、政策終結(jié)等階段。當某一個階段出現(xiàn)問題時,政策過程有可能退回到前一階段,甚至直接返回起點。在遇到特殊或緊急情況時,政策過程也可能跳越某個階段。政策工具是為實現(xiàn)政策目標而采用的一系列機制、手段、方法與技術(shù),也稱“政策手段”“政府工具”“施政工具”。政策工具可分為自愿型工具、混合型工具、強制型工具三種類型。在確定了政策目標后,政策分析須設(shè)計恰適的政策工具來解決問題。復習思考題1.簡述政策系統(tǒng)的組成要素。2.闡述政策主體的分類。3.試論中國和西方國家官方政策主體的差異性。4.簡述國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩種類型。5.簡述國家橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩種類型。6.簡述政策過程的幾種常見劃分方法。7.簡述政策工具的含義及分類。8.簡述政策工具選擇的三種路徑及基本流程。

政策模型關(guān)鍵術(shù)語

理論模型政策模型理性決策模型有限理性模型漸進決策模型混合掃描模型垃圾桶決策模型3.1理論模型的類型與功能什么是理論模型

理論模型的種類理論模型的作用

什么是理論模型

模型是學術(shù)研究中的一個常用概念,學者們常通過一些模型來表達客觀世界的本質(zhì)特征。模型是對現(xiàn)實世界某個方面的簡單化、序列化和抽象表達,它不同于事物的原型,模型有意忽略了事物的次要特征,著力于展現(xiàn)其中的關(guān)鍵要素及其相互關(guān)系,突顯事物的根本特征。模型分為具體模型和抽象模型。具體模型是對原型的微型化、簡單化處理。抽象模型主要通過語言、圖表、數(shù)字等抽象的概念和符號來表達,致力于反映事物的內(nèi)在聯(lián)系和特征。

理論模型屬于抽象模型的范疇。

理論模型的種類

1.功能分類法

2.形式分類法

根據(jù)模型的目的導向規(guī)范性模型描述性模型程序性模型概念性模型符號性模型根據(jù)表達的形式

理論模型的作用

作為人為構(gòu)建的一個簡單化系統(tǒng),理論模型具有以下作用:理論模型具有概念化和分類作用。理論模型具有幫助認知的作用。理論模型具有解釋的作用。

理論模型可以預測未來。理論模型還可指出知識的空白之處。3.2政策模型的構(gòu)建與評估政策模型的構(gòu)建

政策模型的評估

政策模型的構(gòu)建

政策模型,即政策分析的理論模型,是研究者在觀察公共政策活動的過程和現(xiàn)象中,經(jīng)提煉得出的描述、解釋或預測系統(tǒng)。理論來源于實踐,源于對客觀世界的認知和提煉。提出一個政策理論模型,需要具有事實依據(jù),能夠被重復檢驗,不斷被證據(jù)所證實。

選定問題明確目的觀察現(xiàn)象識別變量構(gòu)建關(guān)系簡化模型

政策模型的評估

戴伊提出了政策模型評估的六項標準:模型是否理順和簡化了政治生活;模型是否確定了政策領(lǐng)域的最重要方面;模型是否與現(xiàn)實相符合;模型的表達方式是否通俗易懂;模型是否直截了當;模型是否具有解釋力。

概括而言，評價一個政策模型的標準:模型的解釋和預測能力模型的適用范圍模型的簡潔程度模型的追問能力

3.3經(jīng)典政策理論模型理性決策模型

有限理性模型漸進決策模型混合掃描模型垃圾桶決策模型

理性決策模型

理性決策模型也稱“完全理性決策模型”,它以“經(jīng)濟人”假設(shè)為前提,認為決策者應具有完全理性,以最優(yōu)決策為目標追求,全面收集決策所需要的知識和信息,了解社會群體的各種價值偏好,研究各種可能的方案,通過分析排出優(yōu)先次序,追求效果最大化,從中做出最優(yōu)選擇。

理性決策的基本步驟包括:認定政策問題;收集盡可能完備的事實和信息;確定決策目標;考慮所有可能的政策方案;分析備選方案,評估并排列次序;選擇最優(yōu)方案。

理性決策模型的缺點在于:一、并非所有決策都能獲得充分信息,有些決策只能在信息不充分的情況下做出;二、它過于相信人類的理性認識,實際上任何政策分析都不可能窮盡所有備選方案;三、理性決策需要花費大量時間,成本過于昂貴;四、在決策過程中,事實和價值不能截然分開。

有限理性模型

有限理性模型的提出源于對理性決策模型的批評,著名管理學家赫伯特·西蒙在其中做出了突出貢獻。有限理性模型認為,個人受知識、能力、精力、心理、信息等因素的影響,不可能達到理性決策模型提出的要求,決策行為實際上是有限理性的產(chǎn)物。根據(jù)有限理性模型,決策的基本步驟包括:發(fā)現(xiàn)并確定問題;分析問題的產(chǎn)生原因;提出解決問題的備選方案;評估備選方案;做出次優(yōu)選擇。

漸進決策模型

漸進決策模型具有以下特征:決策者以現(xiàn)行政策為基礎(chǔ),著眼于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策存在的問題和缺陷;決策者通常只考慮數(shù)量有限的備選方案;備選方案立足于對現(xiàn)行政策進行修改與補充,以適應環(huán)境變化,彌補政策缺陷,而不是全盤代替現(xiàn)行方案。

漸進決策模型把決策看作一個循序漸進的過程,其中既有政策設(shè)計,又有討價還價、相互妥協(xié),最終達成的決策在實踐中具有可行性。漸進決策模型比較符合現(xiàn)實情況,它準確地描述了政治過程的真實狀況,揭示了政策制定的運作過程。漸進決策在政治上比較可行,決策者既可有所作為,也可緩和矛盾沖突。

漸進決策模型的局限性:作為多元利益博弈和妥協(xié)的結(jié)果,漸進決策必然反映強勢群體的利益,弱勢群體的利益訴求難以充分體現(xiàn);漸進主義缺少明確的組織創(chuàng)新和變革方向,難以推動重大的根本性改革。

混合掃描模型

混合掃描模型要求決策者將這兩種攝像機結(jié)合起來使用。有的階段采取理性主義模型,有的階段聚焦選定的區(qū)域,采取漸進主義模型?；旌蠏呙枘Ｐ鸵蟾鶕?jù)具體情境來決定掃描的層次。決策者的能力強,可掃描更大的空間,決策者的能力弱,則掃描的空間就小一些。

混合掃描模型提出決策過程不僅要關(guān)注微觀和局部,對細節(jié)進行漸進修補,也要把握宏觀環(huán)境的總體狀況,有條件時啟動大規(guī)模的政策規(guī)劃、調(diào)整。通過引入兩個“攝像頭”,混合掃描模型提升了理論解釋的適用性,可同時解釋常態(tài)環(huán)境和特殊時刻的決策現(xiàn)象?；旌蠏呙枘Ｐ偷木窒扌栽谟?其在理論的追問能力上表現(xiàn)平平,后續(xù)研究并沒有多大進展。

垃圾桶決策模型

垃圾桶決策模型認為,理性決策路徑描繪的連貫有序決策是不真實的,漸進決策描繪的漸進調(diào)適也一樣不真實,這兩種方法都錯誤地認為在決策中具有太多的確定性和理性。垃圾桶決策模型認為,組織在決策時存在非理性的因素,存在著一種類似垃圾桶的混亂狀態(tài)。

根據(jù)垃圾桶決策模型,決策中“有組織的混亂狀態(tài)”體現(xiàn)在:

垃圾桶決策模型反映了大規(guī)模組織決策存在的模糊性和隨意性特征。實際上,即使成功的組織也存在這種模糊性決策。根據(jù)垃圾桶決策模型,政策議程就像一個垃圾桶,在面對一項政策問題時,各方參與者都會給出解決方案,最終決策是多方偏好及博弈的產(chǎn)物。垃圾桶決策模型將非理性因素引入決策分析,對于解釋很多政策現(xiàn)象是很有效的,為理解政策議程提供了新的分析視角。參與的流動性目標模糊手段和方法不確定3.4中國政策過程的解釋模型國外學者的研究

國內(nèi)學者的研究

國外學者的研究1.精英決策模型2.派系決策模型3.官僚組織決策模型4.政策規(guī)劃模型5.政策試驗模型

國內(nèi)學者的研究

1.共識決策模型在共識決策模型看來,中國的政治制度環(huán)境是形成共識決策的重要變量。共識決策的具體方式有圈閱、會議、協(xié)調(diào)、動員、聽證等多種方式。

共識決策模型展示了中國制度環(huán)境下政策決策的基本流程和顯著特征,對于理解中國政策決策過程富有啟發(fā)性,共識決策模型也存在局限性。

2.“群眾路線”模型根據(jù)政策路徑的明晰性和自上而下的激勵強度,可將政策執(zhí)行方式劃分為四種類型:全面執(zhí)行試驗執(zhí)行變通執(zhí)行象征執(zhí)行

3.“學習-適應”分析模型

4.“路徑-激勵”分析模型

本章小結(jié)

理論模型是對現(xiàn)實世界某個方面的簡單化、抽象化表達,它由一組概念構(gòu)成,能夠解釋或預測某一現(xiàn)象。根據(jù)目的的差異性,理論模型可分為描述性模型和規(guī)范性模型兩種類型;根據(jù)表達形式的差異性,理論模型可分為概念性模型、符號性模型、程序性模型。構(gòu)建一個政策模型的基本步驟包括選定問題、明確目的、觀察現(xiàn)象、識別變量、構(gòu)建關(guān)系、簡化模型等環(huán)節(jié)。政策模型具有好壞之分,好的模型更有解釋力、預測力,具有更廣的范圍,具有簡潔性和追問能力。本章介紹了公共政策的一些理論模型,例如理性決策模型、有限理性模型、漸進決策模型、混合掃描模型、垃圾桶決策模型等。隨著對中國研究的深入,國外學者提出了解釋中國政策過程的一些理論模型,如精英決策模型、派系決策模型、官僚組織決策模型、政策規(guī)劃模型、政策試驗模型。隨著本土研究的興起,國內(nèi)學者提出了一些本土化的政策模型,如共識決策模型、“群眾路線”模型、“學習-適應”分析模型、“路徑-激勵”分析模型等。復習思考題1.什么是理論模型?它具有哪些類型?2.簡述理論模型的作用。3.簡述構(gòu)建政策模型的基本過程。4.評價政策模型具有哪些標準?5.試論從理性視角提出的經(jīng)典政策模型主要有哪些?6.簡述漸進決策模型的內(nèi)容。7.簡述垃圾桶決策模型的內(nèi)容。8.簡述國外學者解析中國政策過程的代表性理論模型。9.闡述中國學者提出的有影響力的本土化政策模型。

政策議程關(guān)鍵術(shù)語

政策問題政策議程多源流分析模型政策企業(yè)家理論4.1政策問題的含義什么是政策問題

政策問題的特征政策問題的構(gòu)建政策問題的分類

什么是政策問題

對于政策問題的定義,政策學者們從不同的視角進行了界定。

安德森從社會需求的角度將政策問題界定為“造成人們產(chǎn)生需求或不滿,必須給予滿足或加以糾正的狀況和局面”。他認為,尋求解決問題的活動可由受狀況影響的人直接提出,也可以由別人以他們的名義提出。

鄧恩從目標導向的視角,將政策問題界定為“沒有實現(xiàn)的需要、價值或改進機會”。他提出,政策分析不僅要知道問題的前因方面的信息,也要知道有助于問題解決的價值導向方面的信息。

政策問題的特征

政策問題具有以下特征:主觀性動態(tài)性人工性相互依存性

政策問題的構(gòu)建

政策問題來源于社會問題,是在對社會問題進行選擇、解釋和評估的基礎(chǔ)上人為構(gòu)建出來的議題。經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)等因素都會影響政策問題的構(gòu)建。

首先,經(jīng)濟和技術(shù)水平影響著政策問題的構(gòu)建。

其次,政治結(jié)構(gòu)和行動主體之間的博弈影響著政策問題的構(gòu)建。

最后,意識形態(tài)影響著政策問題的構(gòu)建。

政策問題的分類

1.問題領(lǐng)域分類法

2.問題結(jié)構(gòu)分類法

根據(jù)政策問題的發(fā)生領(lǐng)域和成因分配型問題自治型問題監(jiān)管型問題再分配型問題根據(jù)政策問題的結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題結(jié)構(gòu)不良的政策問題結(jié)構(gòu)適中的政策問題

政策問題的分類

3.問題層次分類法

根據(jù)涉及議題的層次性憲政性問題操作性問題集體選擇性問題4.2政策議程的設(shè)置政策議程的含義政策議程的主導力量

政策議程的觸發(fā)機制政策議程的分類

政策議程的含義

所謂政策議程,簡言之,即社會問題引起高度關(guān)注,動議者向政府提出政策訴求,要求納入政策討論并采取行動解決問題的過程。

政策議程可分為公眾議程和政府議程。社會問題進入政府議程,既要具備一定條件,也要注重問題的建構(gòu)和表述方式。

政策議程的主導力量

精英論者認為,政策議程中存在主導力量,在任何時候都是精英群體(包括商業(yè)、軍事和政治精英)左右著政策議程的設(shè)置。多元論認為,政策議程設(shè)置是多元力量相互作用的結(jié)果。

觀察中國政策議程的設(shè)置可以看到,政治領(lǐng)導人和行政部門的作用十分明顯。政治領(lǐng)導人可根據(jù)自身判斷提出某個政策問題,要求政府將其納入政策議程、列為優(yōu)先考慮事項、提出應對方案。

政策議程的觸發(fā)機制

社會問題要成為政府著手解決的政策問題,需要具有一定的催化劑,這些催化劑構(gòu)成了政策議程的觸發(fā)機制,在社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。安德森總結(jié)了在現(xiàn)實中推動政策議程設(shè)置的四種觸發(fā)機制,分別是領(lǐng)導指示、危機事件、抗議活動、媒體曝光。

領(lǐng)導指示媒體曝光抗議活動危機事件

政策議程的分類

根據(jù)政策議程的行動主體的差異性政府議程公眾議程傳媒議程媒體在公眾議程設(shè)置中的影響力公眾議程政府議程公開議程封閉議程根據(jù)政策議程是否公開

政策議程的分類

動員模式根據(jù)問題提出者的身份內(nèi)部建議模式外部建議模式4.3政策議程的理論政策議程的階段劃分

多源流分析模型政策企業(yè)家理論

政策議程的階段劃分

社會問題進入正式的官方議程,須經(jīng)過一定發(fā)展階段。

戴維斯將政策議程的過程分為三個階段:

納爾遜提出了新的階段劃分方法,她將政策議程分為四個獨立階段,分別是:

提出處理擴散問題的認可問題的采納問題的優(yōu)先化問題的維持

多源流分析模型

1.多源流分析模型的內(nèi)容約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中,繼承了垃圾桶模型的非理性主義分析方法,將該模型提出的影響政策議程的四個源流進一步提煉為三大源流,即問題源流、政策源流和政治源流。

多源流分析模型

2.多源流分析模型的貢獻與不足

多源流分析模型的貢獻在于:闡述了偶發(fā)因素在政策議程中的作用。拓展了政策議程中行動主體的范圍。具有較強的解釋力。

多源流分析模型也存在一些不足:一方面,多源流分析將政策議程看作充滿不確定性的過程,對于政策議程中主導力量的分析不夠,這導致該理論的解釋力較強,但對議程發(fā)展的預測性不夠。另一方面,該理論認為“三大溪流”彼此獨立,然而在政策制定中,這“三大溪流”往往相互影響,正是這種相互影響使得政策過程具有一定的可預測性。123

政策企業(yè)家理論

政策企業(yè)家是政策議程研究中的一個重要概念,經(jīng)過政策學者的研究積累,形成了政策企業(yè)家理論。1.政策企業(yè)家的作用政策企業(yè)家是指那些在政策問題進入議程過程中具有重要影響的政策倡導者,他們愿意投入時間和精力(有時甚至是金錢和個人的聲譽)提出政策問題及解決辦法,促成重要人物關(guān)注該問題,并使公共問題及其解決方案相結(jié)合。政策企業(yè)家具有以下特征:愿意并能夠承擔風險責任。具備判斷和引領(lǐng)政治風向的能力。擁有良好的管理和領(lǐng)導潛能。具有堅持不懈的精神。

43214.3.3政策企業(yè)家理論

2.政策企業(yè)家理論的貢獻和不足

政策企業(yè)家理論的貢獻在于:它展現(xiàn)了有影響力的個人在推動議程設(shè)置、推進政策創(chuàng)新、促成政策變遷方面的突出作用。政策企業(yè)家理論突顯了特殊人物發(fā)揮的關(guān)鍵作用。這一理論對政策企業(yè)家的行動策略進行研究,增進了人們對政治競爭中多樣化行動策略的認知。政策企業(yè)家理論對理解中國政策實踐具有較好解釋力。政策企業(yè)家理論也存在不足:一方面,這一理論的結(jié)構(gòu)模型尚不清晰。另一方面,對政策企業(yè)家的行為動機和結(jié)果的研究也有待深化。3214.4議程設(shè)置的中國模式中國政治結(jié)構(gòu)的解釋

議程設(shè)置的幾種模式

中國政治結(jié)構(gòu)的解釋

當代中國政治制度是在實踐探索中不斷發(fā)展和完善的。它包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等一系列政治制度。在政治權(quán)力的配置上,中國實行議行融合體制。

1.西方學者的解釋西方學者對改革開放以來中國政治制度的界定,普遍采用“威權(quán)主義”解釋或“政黨國家”框架(簡稱“黨國體制”)。這兩種理論的缺陷是解釋中國政治制度的“分辨率”較低。2.中國政治結(jié)構(gòu)的新解釋為了概括中國政治制度的基本結(jié)構(gòu),有研究者提出了“六權(quán)分工”分析框架,即黨中央的領(lǐng)導權(quán)、全國人大的立法權(quán)、國務院的行政權(quán)、人民政協(xié)的協(xié)商權(quán)、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權(quán)、中央軍委的軍事權(quán)六項國家權(quán)力的分工體制。

議程設(shè)置的幾種模式

根據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度,可區(qū)分出中國政策議程設(shè)置的六種模式(見表4-1)。

動員模式內(nèi)參模式借力模式上書模式關(guān)門模式外壓模式本章小結(jié)

政策議程設(shè)置起步于政策問題的構(gòu)建,當某個社會問題引起公眾或有影響力的人物關(guān)注,要求政府采取措施予以解決時,政策議程就啟動了。政策議程分為公眾議程和政府議程。在政策議程設(shè)置中,政治家、行政部門、利益集團、專家學者、政策分析師、大眾傳媒、社會團體、公民個人都希望發(fā)揮作用。哪方發(fā)揮的作用更大呢?學界存在爭議,形成了精英論和多元論兩種理論解釋。前者認為議程設(shè)置受精英群體支配,后者認為議程設(shè)置是多元力量博弈的結(jié)果。多元論主要依賴于美國的政治環(huán)境支持,對于威權(quán)國家來講,其解釋力則大打折扣。政策議程設(shè)置的觸發(fā)機制主要有領(lǐng)導指示、危機事件、抗議活動、媒體曝光等。根據(jù)問題提出者的身份,政策議程可分為外部建議模式、動員模式和內(nèi)部建議模式。在政策議程研究領(lǐng)域,金登的多源流分析模型影響最為廣泛。此外,政策企業(yè)家理論也有一定影響力。改革開放以來,隨著專家、媒體、利益相關(guān)者和公眾發(fā)揮的影響力越來越大,中國政策議程設(shè)置的實際運作發(fā)生了很大變化。復習思考題1.什么是政策問題?它具有哪些特征?2.簡述影響政策問題構(gòu)建的主要因素。3.簡述政策問題常見的分類方法。4.簡述政策議程的含義。5.試論關(guān)于政策議程設(shè)置中控制權(quán)的兩種理論解釋。6.簡述政策議程設(shè)置的主要觸發(fā)機制。7.簡述政策議程的分類方法。8.多源流理論的基本內(nèi)容是什么?有何優(yōu)點和不足?9.試論政策企業(yè)家理論的基本內(nèi)容,有何貢獻與不足?10.結(jié)合黨的組織制度,試論中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本模式。

政策制定關(guān)鍵術(shù)語

政策規(guī)劃“鐵三角”關(guān)系政策網(wǎng)絡政策子系統(tǒng)政策學習精英主義理論多元主義理論國家主義理論合作主義理論專業(yè)主義理論5.1政策制定的程序政策議程設(shè)置

政策目標確定方案規(guī)劃與設(shè)計方案評估和擇優(yōu)政策合法化

政策議程設(shè)置

政策議程設(shè)置是政策制定的第一環(huán)節(jié),也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié),包括問題界定和議程啟動兩個步驟。如果不能界定政策問題、無法啟動政策議程,也就沒有政策制定可言。政策議程的啟動分為政府內(nèi)部啟動和外部啟動兩種情況。內(nèi)部啟動由政府機構(gòu)控制著問題的界定和議題表達,外部啟動由政府外部的媒體或公眾發(fā)起,將外部壓力傳給政府系統(tǒng),希望政府將其納入正式議程。

政策問題被放入政府議程的窗口,主要有四種類型:

慣例化窗口外溢窗口隨機窗口自主性窗口

政策目標確定

在正式議程啟動后,政策制定者需要考慮的首要問題是確定政策目標。政策目標是制定政策時所期望達到的目的、指標和效果。政策目標可分為總體目標、基本目標和具體目標?？傮w目標是高度抽象的表述,也稱“元目標”,用以概括整體性、宏觀性的目標定位;基本目標屬于中觀層面的任務,也稱“次目標”,它與一定領(lǐng)域相關(guān)聯(lián),提出具有明確價值導向的目標訴求;具體目標屬于第三層次的任務,往往從基本目標派生出來,表現(xiàn)為具體的指標和效果。政策目標是政策方案設(shè)計的基本依據(jù),也是進行方案評估的對標物。有效的政策目標需具備以下特征:

明確性協(xié)調(diào)性可行性前瞻性

方案規(guī)劃與設(shè)計

確定政策目標之后,需要進行方案規(guī)劃,設(shè)計可能的政策工具,探尋有效的行動路徑,這個階段即為政策方案規(guī)劃和設(shè)計。

政策方案設(shè)計可分為兩個步驟:第一步是提出解決問題的思路構(gòu)想,為此,規(guī)劃者需要運用創(chuàng)造性思維,提出實現(xiàn)政策目標的多種思路,形成具有多種方案的構(gòu)想,勾勒每種方案的大致輪廓,形成框架性方案;第二步是對框架性方案進行細化設(shè)計,對于初步判斷具有可行性的方案,需要進一步細化加工,確定方案實施的具體措施、手段和程序,以及在人力、資金、資源保障方面的要求。政策方案設(shè)計一般需要遵循以下原則:

緊扣政策目標具有可行性具有創(chuàng)新性設(shè)計多重方案

方案評估和擇優(yōu)

設(shè)計出備選方案后,接下來要對方案進行評估。政策方案評估既涉及價值和效果評估,也包括風險評估和可信性評估。政策方案評估的方法和技術(shù)有很多種。鄧恩概括為三種類型:趨勢推測。具體方法有時間序列分析、線性趨勢估計等。理論預測。具體方法有理論圖形化、因果模型、回歸分析、相關(guān)性分析等。判斷預測。政策方案擇優(yōu)的標準,主要有效益、效率、充分性、公平性、回應性和適當性等。決策者之間會通過三種途徑來促進共識:交換、說服、強制

政策合法化

經(jīng)過評估和擇優(yōu)的政策方案,還需要經(jīng)過一定的合法化程序才能成為公共政策。政策合法化是公共政策取得法定地位的過程,政策方案只有通過一定的行政或法律程序合法化,才能轉(zhuǎn)化為公共政策,才能具有正當性、公信力和權(quán)威性。政策合法化涉及決策主體合法化、決策程序合法化、政策內(nèi)容合法化三個方面的內(nèi)容。一般而言,法律的出臺要經(jīng)過提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布等程序。在我國,法律草案經(jīng)表決通過后,還要經(jīng)國家主席簽署才能正式公布。5.2政策規(guī)劃與學習政策規(guī)劃的含義政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

政策學習:含義及分類

政策規(guī)劃的含義

政策規(guī)劃也稱“政策論證”,是公共部門為了解決特定的政策問題收集相關(guān)信息和資料、開展專項學習、提出解決思路、設(shè)計備選方案的過程。

政策規(guī)劃因解決或預防特定問題而展開,是一種前瞻性的規(guī)劃行為,它與問題的性質(zhì)和界定密切相關(guān),具有明確的目的和方向。政策規(guī)劃堅持理性導向,注重組織專項學習,運用相關(guān)資料、信息、知識和智慧,提出問題解決的新思路,并通過細化設(shè)計,將其轉(zhuǎn)化為可操作的行動方案。

政策規(guī)劃是一種常見的政策行為,政府部門的調(diào)研、會議、研討等活動,都可被看作政策規(guī)劃的組成部分。在中國政策制定過程中,政策規(guī)劃的地位十分重要。

根據(jù)內(nèi)容的更新程度創(chuàng)制性規(guī)劃漸進式規(guī)劃

政策規(guī)劃者及其聯(lián)盟

1.政策規(guī)劃的行動者政策規(guī)劃的行動者不僅包括行政、立法、司法等政府機關(guān),還包括政黨、社會組織、大眾傳媒以及公眾。在中國政治制度下,與立法系統(tǒng)相比較,行政系統(tǒng)在政策制定中的主導權(quán)更為突顯,人大審議的法律草案大多由行政部門提出。在中國政策規(guī)劃中,執(zhí)政黨發(fā)揮著領(lǐng)導核心作用。2.政策行動者的聯(lián)盟

(1)“鐵三角”關(guān)系

(2)政策網(wǎng)絡

(3)政策共同體

(4)政策子系統(tǒng)

政策學習:含義及分類

1.政策學習的概念政策學習也稱“政策導向的學習”,是一種根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策目標和工具的努力,以更好地實現(xiàn)政府的使命。政策學習具有以下特點:政策學習的目的具有導向性,它是針對政策問題開展的學習行動;政策學習的對象(學習源)具有跨時空性,包括過去和當今的治理實踐,中央與地方、國內(nèi)與國外的治理實踐;政策學習的動力來自一種不滿足于現(xiàn)狀的追求,學習者認為現(xiàn)行政策的結(jié)果與期望的效果之間存在差距;政策學習的結(jié)果是增進認知,可能是吸取經(jīng)驗和教訓、調(diào)整政策方案,也可能是模仿或借鑒某些政策手段。

2.政策學習的類型內(nèi)生學習與外生學習。

建構(gòu)性學習與工具性學習。

政策學習:含義及分類

3.進一步的類型劃分根據(jù)學習的發(fā)動者、學習的難度兩個變量,可進一步將政策學習劃分為四種類型(見表5-2)。官方智庫學習。政府學習。民間智庫學習。社會學習。

4.政策學習中的政策轉(zhuǎn)移所謂政策轉(zhuǎn)移,是指一個國家(地區(qū))采納其他國家(地區(qū))的公共政策來解決本國所面臨的類似政策問題的過程。根據(jù)政策借鑒的程度,政策轉(zhuǎn)移可分為以下幾種情況:復制、仿效、結(jié)合、啟迪

根據(jù)政策制定者的意愿程度,可將政策轉(zhuǎn)移分為自愿轉(zhuǎn)移和被迫轉(zhuǎn)移兩種類型

5.3政策決策體制決策體制的類型

集體決策的規(guī)則

決策體制的類型

根據(jù)最終決策權(quán)的配置情況,公共政策的決策體制可分為個人決策制、群體決策制兩種類型。1.個人決策制個人決策制也稱“首長制”,是指由個人掌握最終決策權(quán)的決策制度。

個人決策制的優(yōu)點是權(quán)力集中、當機立斷、效率較高,能夠快速決斷,迅速做出回應,也有利于明確責任、減少扯皮;

個人決策制的缺點是個人的知識、經(jīng)驗有限,認知和判斷能力也是有限度的,難免存在考慮不周之處,個人決策容易導致權(quán)力濫用。

決策體制的類型

2.集體決策制集體決策制也稱“群體決策制”,是指最終決策權(quán)由兩個以上成員構(gòu)成的集體掌握,根據(jù)協(xié)商一致或少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定。

集體決策的優(yōu)點是:能夠集思廣益,減少決策失誤,提升決策的科學性;可吸收多方面的意見,增進利益協(xié)調(diào),尋求最大公約數(shù),提升決策的合法性和公信力。集體決策的缺點是:需要進行商討,決策較為遲緩;實行集體負責,責任分散,容易出現(xiàn)不負責投票的現(xiàn)象;決策的成本較高,組織集體討論、大規(guī)模的投票行為會增加決策成本。

集體決策的規(guī)則

1.全體一致規(guī)則全體一致規(guī)則,又稱“一致同意”規(guī)則，“一票否決”規(guī)則,是指在所有參與決策者都同意或者在沒有任何一票反對的情況下,政策方案才能表決通過并轉(zhuǎn)化為公共政策。全體一致規(guī)則具有以下特征:決策者的地位平等,每個決策者都對政策方案擁有決定權(quán)和否決權(quán);決策訴求以“帕累托最優(yōu)”為導向,確保各方?jīng)Q策者都能從中受益;達成決策通常需要反復協(xié)商和討價還價,確保各方都能接受最終方案。全體一致規(guī)則存在以下缺點:(1)決策成本過高。(2)助長策略行為。規(guī)范地看,全體一致規(guī)則的意義在于:它可以保護每個成員免受其他成員的強制,不會因集體行動而利益受損;它可以平衡各成員之間的利益沖突,為了爭取達成集體行動,那些受益較多的成員會有所讓步。

集體決策的規(guī)則

2.多數(shù)規(guī)則

全體一致規(guī)則的決策成本過高,難以滿足大量的常態(tài)決策需求。在現(xiàn)實中,集體決策通常采用多數(shù)規(guī)則。多數(shù)規(guī)則也稱“多數(shù)同意規(guī)則”,就是實行“少數(shù)服從多數(shù)”原則,一項政策方案須經(jīng)多數(shù)人投票贊成才能獲得通過。多數(shù)規(guī)則可分為簡單多數(shù)和絕對多數(shù)兩種形式。簡單多數(shù)規(guī)則也稱“相對多數(shù)規(guī)則”,指在多種決策方案中,哪一種方案得到的贊成票最多,哪一種方案就勝出,它不要求贊成票必須超過半數(shù)。

簡單多數(shù)規(guī)則是集體決策中應用最廣泛、程序最簡單的一種決策辦法。

絕對多數(shù)規(guī)則也稱“過半數(shù)規(guī)則”,它要求投票結(jié)果必須反映大多數(shù)人的意愿,贊成票必須超過明確規(guī)定的比例。5.4政策決策理論博弈維度的決策理論理性維度的決策理論

博弈維度的決策理論

政治博弈維度的決策理論關(guān)注政策制定中行動者之間的互動、博弈及結(jié)果,聚焦于占主導地位的行動者。該研究視角的代表性理論有精英主義理論、多元主義理論、國家主義理論、合作主義理論、專業(yè)主義理論。

1.精英主義理論精英主義理論的主要觀點是:社會分為有權(quán)的精英和無權(quán)的民眾,精英是少數(shù)人,他們掌握著政策制定權(quán);精英大多出自社會上層,擁有特殊的資源和稟賦;在民主制度下,非精英也有渠道上升到精英階層,但需要付出超常的努力,并要接受精英的基本觀點;精英們在公共政策的最基本準則方面保持一致,只在具體問題上存在分歧;精英受民眾意見影響較小。

博弈維度的決策理論

2.多元主義理論多元主義理論對精英主義理論持批判態(tài)度,其觀點主要有:社會存在多元的利益團體,它們分別具有各自的利益訴求;在民主體制下,各種利益群體都會通過一定途徑對決策產(chǎn)生影響;領(lǐng)導者的職務是流動的,領(lǐng)導者之間也存在著競爭,政治權(quán)力實際上是分散的;公共政策是多元力量相互博弈的結(jié)果,沒有任何一個群體能夠支配所有的政策議題;在政策制定過程中,協(xié)商、交易和妥協(xié)是常見的決策方式。3.國家主義理論國家主義理論將國家視為政策制定的關(guān)鍵主體,認為國家在運用權(quán)力來構(gòu)建社會關(guān)系和制度方面具有壟斷性,在重新安排公共政策方面具有自主性。

博弈維度的決策理論

4.合作主義理論合作主義的基本觀點是:政策制定中既有國家的作用,也有功能團體的參與,兩者互相承認對方的合法性資格和權(quán)利;功能團體的數(shù)量有限,它們在各自領(lǐng)域被國家賦予代表性的壟斷權(quán);功能團體的中心任務是將本領(lǐng)域的利益訴求傳導到?jīng)Q策系統(tǒng)中去;體制認可的功能團體之間是一種非競爭性的關(guān)系,各功能單位內(nèi)部存在層級秩序;國家對功能團體的行動具有一定控制權(quán),可影響其領(lǐng)袖選舉、利益訴求等。5.專業(yè)主義理論專業(yè)主義理論認為,隨著公共事務趨于復雜化,政策制定須運用專業(yè)知識,更多地發(fā)揮專家的作用,擁有專門知識的專家成為政策決策的真正主導者。

理性維度的決策理論

理性維度的決策理論關(guān)注決策者的理性和認知能力,學者們從不同的假設(shè)出發(fā)提出了多種理論模型,代表性的有理性決策模型、有限理性模型、漸進決策模型、混合掃描模型、垃圾桶決策模型等。

約翰·福里斯特提出,政策決策面臨的情境參數(shù)包括五個方面。行動者(決策者)的數(shù)量:從單個到多個;環(huán)境的復雜性:涉及的機構(gòu)從單個到多個,封閉還是開放運作;政策問題的明確性:單一還是多重的、清晰還是模糊的;信息的充分性:不完備還是充分的;時間的充分性:有限還是充分的。

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理性維度的決策理論

約翰·福里斯特將決策模式分為五種類型,分別是最佳、滿意、搜尋、談判(協(xié)商)、組織化,認為這五種類型分別與特定情境相聯(lián)系,決策者采取何種決策模式取決于其面對的政策環(huán)境,政策制定需要根據(jù)具體情境選擇合宜模式。

豪利特、拉米什提出了“政策子系統(tǒng)”的概念,用來概括“行為者”和“環(huán)境”,以“限制因素”來概括“問題”、“信息”和“時間”,將政策決策模式分為四種類型(見表5-3)。本章小結(jié)

政策制定在政策過程中居于核心地位,它肇始于政策問題界定,完成于公共政策出臺。在政策規(guī)劃階段,每個參與者都希望擴大自身的影響力,行動者之間也會建立聯(lián)盟,以在方案競爭中獲得優(yōu)勢。為了解釋政策規(guī)劃中行動者之間的聯(lián)盟現(xiàn)象,政策學者提出了一些解釋框架,如“鐵三角”關(guān)系、“政策網(wǎng)絡”、“政策共同體”、“政策子系統(tǒng)”等。在政策規(guī)劃中,行動者需要組織政策學習,應用多學科知識。根據(jù)學習主體的性質(zhì)差異,政策學習可分為內(nèi)生學習和外生學習;根據(jù)學習內(nèi)容的目標導向,政策學習可分為建構(gòu)性學習與工具性學習;根據(jù)發(fā)動者不同、學習的難度,可分為官方智庫學習、政府學習、民間智庫學習、社會學習。隨著政策學習的發(fā)展,成功的公共政策會從一個地區(qū)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。公共政策的決策體制分為個人決策制、集體決策制兩種類型。集體決策需要制定規(guī)則,在實踐中有全體一致規(guī)則、多數(shù)規(guī)則兩種形式,多數(shù)規(guī)則又分為簡單多數(shù)和絕對多數(shù)兩種形式。政策決策的理論模型很多,從理論建構(gòu)的維度看,可分為兩種類型:一是從政治博弈的視角,關(guān)注行動者之間的博弈及結(jié)果,代表性理論有精英主義理論、多元主義理論、國家主義理論、合作主義理論、專業(yè)主義理論;二是從理性和認知能力的視角,關(guān)注決策者的理性狀況及目標選擇,代表性理論有理性決策理論、有限理性理論、漸進決策理論、混合掃描理論、垃圾桶決策理論等。復習思考題1.簡述政策制定的基本程序。2.政策合法化等同于政策法律化嗎?為什么?3.簡述政策規(guī)劃的含義。4.簡述政策規(guī)劃者聯(lián)盟的相關(guān)分析框架。5.簡述“鐵三角”分析框架的基本內(nèi)容。6.簡述政策網(wǎng)絡分析框架的基本內(nèi)容。7.簡述倡議聯(lián)盟分析框架的基本內(nèi)容。8.簡述政策子系統(tǒng)的基本內(nèi)涵。9.簡述政策學習的含義,它可分為哪些類型?10.試論公共政策的不同決策體制及優(yōu)缺點。11.試論政策決策的兩種分析維度及代表性理論。12.簡述政策決策的精英主義理論、多元主義理論的基本內(nèi)容。13.簡述政策決策的國家主義、合作主義、專業(yè)主義理論的基本內(nèi)容。

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