中國(guó)土地政策的未來(lái)

中國(guó)土地政策的未來(lái)石曉平中國(guó)土地問(wèn)題研究中心(CCLP)南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2021年4月初稿1.中國(guó)土地政策面臨的困境以耕地保護(hù)為核心的價(jià)值取向以糧食生產(chǎn)為依據(jù)的保護(hù)思路時(shí)刻發(fā)生變化的糧食市場(chǎng)波動(dòng)(國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的影響〕糧食政策的影響〔糧價(jià)波動(dòng)與農(nóng)民種糧積極性等〕以保護(hù)耕地面積兼顧質(zhì)量的保護(hù)思路根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和用途管制1997年1998年的凍結(jié)土地轉(zhuǎn)用審批2004年土地轉(zhuǎn)用再次凍結(jié)2.中國(guó)土地政策面臨的困境人們?cè)谝尚?以耕地保護(hù)為中心是否具有科學(xué)的價(jià)值?影響糧食產(chǎn)量的因素太過(guò)于復(fù)雜〔天氣、農(nóng)田、糧食政策、其他政策〕被占用的農(nóng)田對(duì)糧食產(chǎn)量的下降的影響〔1-2%〕〔陳江龍，2004〕還是以保護(hù)自己的價(jià)值為利益的核心?土地管理部門(mén)的利益和權(quán)利？傳統(tǒng)的觀念？缺乏科學(xué)的分析？(糧食等問(wèn)題太過(guò)復(fù)雜！)3.GrainproductioninChinaSource:ChinaStatisticalYearbook,1990-2021andNBSC,20214.TrendsingrainproductioninChinaChineseGrainProductionbytypesfrom1980to2006(100milliontonsforleftand10thousandtonsforright)Source:2007ChineseGrainDevelopmentReport,page107.土地市場(chǎng)發(fā)育的漸進(jìn)性特征東中西部地區(qū)城市土地市場(chǎng)發(fā)育存在的明顯差異有償使用土地的比例無(wú)明顯的差異耕地占用的比例無(wú)明顯的差異無(wú)明顯的東中西部地區(qū)土地市場(chǎng)的梯度發(fā)育〔石曉平和曲福田，2001〕從全國(guó)來(lái)看普遍存在土地作為生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)育明顯缺乏農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育明顯缺乏(3-4%的土地被租賃)，近年來(lái)有所提高〔？〕城市土地有償使用的比例還很低〔宗地?cái)?shù)還是有償使用的面積〕〔？〕城市土地有償使用方式的改革〔招牌掛制度〕中國(guó)土地政策面臨的困境6.

中國(guó)土地政策面臨的困境

城市土地市場(chǎng)與土地價(jià)格‘居高臨下’的價(jià)格城市房產(chǎn)價(jià)格中土地價(jià)格的比例一般在40%左右,而且隨著目前土地政策的推行，土地價(jià)格所占到的比例還會(huì)上升-更多的人買不到房‘巨大增長(zhǎng)的收益’城市土地市場(chǎng)不完善導(dǎo)致巨額土地收益的不合理分配以開(kāi)發(fā)‘大學(xué)城’為名義的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程〔大學(xué)城的凋零〕以經(jīng)濟(jì)適用房為名義的高檔別墅工程7.中國(guó)土地政策面臨的困境城市土地市場(chǎng)與土地價(jià)格‘以地興政’帶來(lái)的權(quán)利尋租腐敗利益共同體〔地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)〕〔湖南郴州〕8.中國(guó)土地政策面臨的困境地方政府的巨大的利益鼓勵(lì)鐵本領(lǐng)件的啟示地方政府與中央政府的利益取向發(fā)生了明顯的偏差〔曲福田和石曉平，2002〕地方政府謀求地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展可以選擇一切可能的手段地方政府的無(wú)奈之舉9.中國(guó)土地政策面臨的困境地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)土地財(cái)政〔區(qū)域間的差異〕風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自于中小城市〔而不是大城市〕風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于房地產(chǎn)價(jià)格的下跌和土地資產(chǎn)的縮水系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)10.中國(guó)土地政策面臨的困境11.中國(guó)土地政策面臨的困境12.土地出讓收入占財(cái)政收入的比重13.中國(guó)土地政策面臨的困境14.中國(guó)土地政策面臨的困境15.中國(guó)土地政策面臨的困境圖8：1999-2006年經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平相對(duì)落后城市土地出讓收入占地方財(cái)政比重變化16.關(guān)于土地財(cái)政研究的一些結(jié)論其一，研究證實(shí)了政策制定者和研究者對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)象的擔(dān)憂，土地出讓制度的逐步建立，明顯地影響了來(lái)自于土地的收益，并顯著地影響到了各級(jí)政府的財(cái)政收入，近年來(lái)土地出讓收入的規(guī)模保持了根本的穩(wěn)定和一定的規(guī)模，在地方政府財(cái)政收入的比重在經(jīng)歷了快速的上升后，開(kāi)始下降。關(guān)鍵年份突破性政策的出臺(tái)會(huì)對(duì)地方政府的土地出讓行為和土地出讓收入時(shí)間分布，產(chǎn)生重大的影響，但具體的響應(yīng)機(jī)制還有待進(jìn)一步研究。17.關(guān)于土地財(cái)政研究的一些結(jié)論其二，各省土地出讓收入占地方財(cái)政比重總體呈上升趨勢(shì)，2001年僅有6個(gè)省份比重超過(guò)10%，而到2006年只有3個(gè)省份比重低于10%。目前存在明顯依賴土地出讓收入的省份，這些省份具有較為典型的土地財(cái)政特征，而且省際之間出現(xiàn)了明顯的差異，但對(duì)這種差異的解釋仍然需要進(jìn)一步的研究。18.關(guān)于土地財(cái)政研究的一些結(jié)論其三，江蘇省地市級(jí)的數(shù)據(jù)說(shuō)明土地出讓收入與地市級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入有明顯的相關(guān)關(guān)系，且對(duì)土地財(cái)政的依賴在地市級(jí)表現(xiàn)的更為明顯。按照全國(guó)各省土地出讓收入占地方財(cái)政的計(jì)算比重平均為13.6%，而按照江蘇省各地級(jí)市的數(shù)據(jù)計(jì)算的該比重平均值為34.5%，從政策制定的角度可能要更多的關(guān)心地市級(jí)存在的土地財(cái)政現(xiàn)象。19.關(guān)于土地財(cái)政研究的一些結(jié)論江蘇省未公開(kāi)地方預(yù)算外收入規(guī)模，考慮該收入土地出讓收入會(huì)在地方財(cái)政收入中的比例下降10%左右。20.中國(guó)土地政策的未來(lái)報(bào)告背景的簡(jiǎn)要介紹國(guó)務(wù)院開(kāi)展研究中心等單位、世界銀行等機(jī)構(gòu)參與調(diào)研了國(guó)內(nèi)的兩個(gè)實(shí)際的區(qū)域21.土地政策制定的目的〔李劍閣等〕1支持農(nóng)業(yè)部門(mén)的開(kāi)展，包括對(duì)農(nóng)田的保護(hù)〔農(nóng)業(yè)的多功能性〕市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)體系建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系2促進(jìn)城市制造業(yè)、效勞業(yè)和住宅的有序的開(kāi)展在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制為城市擴(kuò)張?zhí)峁┩恋刂袊?guó)土地政策的未來(lái)〔李劍閣等〕22.土地政策的目的3確保各級(jí)政府提供財(cái)政收入以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)性的公共收入的根底為公共效勞和投資提供資金4促進(jìn)利用土地作為抵押來(lái)獲得資本增加金融體系成長(zhǎng)中的備用資產(chǎn)蓄水池5支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場(chǎng)導(dǎo)向下的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境中國(guó)土地政策的未來(lái)23.土地政策的目的〔李劍閣等〕6增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性保障土地所有者/使用者的權(quán)利增加權(quán)利制度的可信程度改善政府管理者的鼓勵(lì)和土地使用者的鼓勵(lì)中國(guó)土地政策的未來(lái)24.中國(guó)土地政策的未來(lái)土地政策長(zhǎng)期致力開(kāi)展的長(zhǎng)期目標(biāo)〔7個(gè)〕1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致〔做起來(lái)很難〕2強(qiáng)制性征地的規(guī)那么和方法需要予以重新修定和修改，以確保補(bǔ)償充分，過(guò)程公平、公開(kāi)3促進(jìn)農(nóng)地與城市土地更有效的利用25.中國(guó)土地政策的未來(lái)土地政策的致力開(kāi)展的長(zhǎng)期目標(biāo)〔7個(gè)〕4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來(lái)源的制度安排5土地管理機(jī)構(gòu)框架的合理化6強(qiáng)化總體法律框架和法治7土地管理的能力建設(shè)26.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心可以減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地?zé)o效利用的鼓勵(lì)和市場(chǎng)扭曲包括與國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)的刺激因素減少制約城鄉(xiāng)土地使用者因權(quán)力不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)機(jī)的因素27.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民具有了依法使用農(nóng)村土地的權(quán)力〔農(nóng)村土地承包法〕。但只容許在農(nóng)業(yè)用途范圍之內(nèi)使用，對(duì)于利用用途的變化同樣在不同的地區(qū)有著不同的限制〔禁止占用根本農(nóng)田挖魚(yú)塘、種樹(shù)和其他破壞耕作層的活動(dòng)〔國(guó)發(fā)2004年28號(hào)文〕〕。舉例：南京市綠色南京建設(shè)，占用大量的農(nóng)田種樹(shù)，實(shí)際上是和這個(gè)政策相矛盾的〔但提供了土地更高價(jià)值的利用〕。28.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民不能以農(nóng)業(yè)土地作為抵押到銀行獲得貸款〔在一些地區(qū)通過(guò)拍賣獲得的四荒地、五荒地等類型的農(nóng)業(yè)利用土地可以獲得銀行貸款〕。舉例：上述的案例，能夠獲得貸款的是新增的農(nóng)業(yè)利用土地。29.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心

目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民在土地征用的過(guò)程中，獲得的對(duì)農(nóng)地非常低的補(bǔ)償。30.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)村集體建設(shè)用地：農(nóng)村集體不具備清晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)力，而且權(quán)力的內(nèi)容不是很清晰。舉例：江西的案例〔農(nóng)地變非農(nóng)使用的權(quán)力〕農(nóng)戶使用自己的承包田建房，需要得到鄉(xiāng)政府的批準(zhǔn)，而且需要向鄉(xiāng)政府交納宅基地占用費(fèi)，但鄉(xiāng)政府給失去土地的農(nóng)民補(bǔ)償非常的低。31.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)村集體建設(shè)用地：有建議提出應(yīng)當(dāng)容許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，從而使集體、農(nóng)民能夠獲得土地使用獲得的增值收益?！矎V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法〔草案〕〕32.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)被認(rèn)為是解決所有問(wèn)題的核心目前的現(xiàn)狀：城市土地：城市拆遷過(guò)程中的補(bǔ)償〔巨大的增值收益如何分享的問(wèn)題〕。法律賦予建筑物及其占有物40-70年的使用權(quán)時(shí)，如何對(duì)城市居民在使用權(quán)期滿后進(jìn)行合理的補(bǔ)償。33.中國(guó)土地政策的未來(lái)1界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致可以采取的行動(dòng)：在廣東經(jīng)驗(yàn)的根底上進(jìn)行進(jìn)一步的改革廣東經(jīng)驗(yàn)必須防止集體在未來(lái)的過(guò)程中，替代政府成為蠶食農(nóng)戶利益的主體〔江西的發(fā)現(xiàn)〕嘗試在土地作非公共利益的時(shí)候，由集體土地?fù)碛姓咧苯拥奶峁┩恋毓怖娴慕缍ǚ乐罐r(nóng)村土地的頻繁的調(diào)整借鑒孫佑?！?000〕的研究農(nóng)民30年土地承包地的抵押權(quán)開(kāi)展土地登記體系物權(quán)法明確了建立一個(gè)一元化的土地登記體系的作用進(jìn)一步穩(wěn)定城市土地使用權(quán)，促進(jìn)城市土地的流轉(zhuǎn)交易，提高土地的利用效率南京的案例〔仙林大學(xué)城周邊的城市建設(shè)〕34.中國(guó)土地政策的未來(lái)２強(qiáng)制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認(rèn)定和修改，確保補(bǔ)償充分長(zhǎng)期來(lái)看應(yīng)該使土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反映市場(chǎng)土地的真實(shí)的價(jià)值短期來(lái)看可以靠增進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改善征地程序使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障〔國(guó)發(fā)２００４年２８號(hào)〕不將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與用途相掛鉤中期來(lái)看集體建設(shè)用地形成的土地市場(chǎng)價(jià)格可以成為補(bǔ)償?shù)膮⒖紭?biāo)準(zhǔn)35.中國(guó)土地政策的未來(lái)２強(qiáng)制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認(rèn)定和修改，確保補(bǔ)償充分可以采取的行動(dòng)修改補(bǔ)償計(jì)算方法目前仍然采用農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的巨大收益與補(bǔ)償?shù)木薮蟛町愂菍?dǎo)致農(nóng)民不滿的一個(gè)很重要的原因在２８號(hào)文件容許地方政府提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各地新的做法〔土地股份合作制〕采取措施確保補(bǔ)償能夠到達(dá)農(nóng)民的手中農(nóng)村集體截流補(bǔ)償款／揮霍補(bǔ)償款建立合理的申訴的程序〔農(nóng)民的各種權(quán)利〕36.中國(guó)土地政策的未來(lái)２強(qiáng)制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認(rèn)定和修改，確保補(bǔ)償充分可以采取的行動(dòng)嘗試其他形式的補(bǔ)償將補(bǔ)償款辦企業(yè)補(bǔ)償款的管理和使用更加的透明／合理考慮采用列舉法對(duì)‘公共利益’進(jìn)行征地的范圍對(duì)城市土地拆遷和補(bǔ)償建立適宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)37.中國(guó)土地政策的未來(lái)３促進(jìn)農(nóng)地和城市土地更加高效的利用不改變目前對(duì)城市和農(nóng)村土地利用的鼓勵(lì)結(jié)構(gòu)，是無(wú)法根本改變農(nóng)地大量流失的局面目前的政策舉措根本是失效的地方政府大量依靠土地增值收益滿足城市建設(shè)的需要政策舉措需要提高城市和農(nóng)村內(nèi)部土地的利用效率，為城市開(kāi)展提供更多的土地來(lái)源38.中國(guó)土地政策的未來(lái)３促進(jìn)農(nóng)地和城市土地更加高效的利用可以采取的行動(dòng)中短期的行動(dòng)反省人為設(shè)置最高工業(yè)地價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼土地利用的狀況對(duì)城市和農(nóng)村一體化的功能進(jìn)行規(guī)劃〔不是簡(jiǎn)單對(duì)農(nóng)地保護(hù)的規(guī)劃，還包括提供合理城市用地來(lái)源的規(guī)劃〕39.中國(guó)土地政策的未來(lái)4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來(lái)源的制度安排地方財(cái)政對(duì)來(lái)源于土地收入的過(guò)渡依賴，是不可持續(xù)的有導(dǎo)致土地粗放利用的嫌疑而且隨著增量土地的減少，面臨著稅收來(lái)源減少的危險(xiǎn)〔必須尋找替代新的來(lái)源〕40.中國(guó)土地政策的未來(lái)4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來(lái)源的制度安排可以采取的行動(dòng)引入財(cái)產(chǎn)稅的可能性〔請(qǐng)參考物業(yè)稅等相關(guān)的討論〕

對(duì)土地儲(chǔ)藏的目的和功能進(jìn)行再評(píng)估大規(guī)模的土地儲(chǔ)藏在國(guó)際上并沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳爸袊?guó)土地儲(chǔ)藏已經(jīng)背離當(dāng)初設(shè)計(jì)的初衷，面臨很大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)如果用財(cái)產(chǎn)稅替代目前的土地收費(fèi)的體系，將簡(jiǎn)化交易的本錢41.中國(guó)土地政策的未來(lái)5土地管理機(jī)構(gòu)框架的合理化土地部門(mén)和建設(shè)部門(mén)在管理上更多的協(xié)調(diào)城市土地市場(chǎng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)可以采取的行動(dòng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一土地登記農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)〔農(nóng)業(yè)部門(mén)〕農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書(shū)〔國(guó)土部門(mén)〕農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)〔國(guó)土部門(mén)〕林地使用權(quán)證書(shū)〔林業(yè)部門(mén)〕城市土地使用權(quán)證書(shū)／房屋所有權(quán)證書(shū)42.中國(guó)土地政策的未來(lái)６強(qiáng)化總體法律框架和法治對(duì)整個(gè)法律框架進(jìn)行全面的審視和考察著手解決土地法律框架與現(xiàn)實(shí)之間的巨大差距如規(guī)制土