公共管理學概述(MJH)

公共管理概論主講

馬佳宏教授

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教學目的本課程教學的目的在于讓學生了解公共管理學的根本理論，并且能用所學的根本知識和原理分析公共管理的現(xiàn)象和問題。通過本課程的學習，一方面讓學生掌握有關公共管理的目標、過程、方法等的知識和理論，為學習其他相關課程打下堅實的根底；另一方面，通過理論學習和案例分析，能夠讓學生掌握公共部門有效進行戰(zhàn)略管理、人力資源管理、財政管理、績效管理、危機管理等的根本技能，培養(yǎng)學習分析問題和解決問題的能力，為成為復合型、應用型公共管理人才奠定根底。教學方法采用啟發(fā)式教學法，以教師講授為主，以指導學生自學為輔，并結合進行課堂討論、辯論，課后作業(yè)、參觀、調查等多種方式，注重培養(yǎng)學生提出問題、分析問題和解決問題的能力，以及開展教育科學研究的能力。本課程將全部采用多媒體教學，在教學中不斷引入和增加國內外最新的有關公共管理方面的研究成果和信息資料。根據(jù)教學需要將學生分成假設干小組，就公共部門的戰(zhàn)略管理、人力資源管理、財政管理、績效管理、危機管理等核心問題展開研究，并作研究報告。教學內容第一講公共管理學概述第二講公共管理的主體與職能第三講公共部門的戰(zhàn)略管理第四講公共部門的人力資源管理第五講公共部門的財政管理第六講公共部門的績效管理第七講公共危機管理推薦閱讀書目1.曹現(xiàn)強，王佃利主編.公共管理學概論.中國人民大學出版社2.朱立言，謝明主編.公共管理概論.中國人民大學出版社3.徐雙敏主編.公共事業(yè)管理概論.北京大學出版社4.張創(chuàng)新主編.公共管理學概論.清華大學出版社5.張康之主編.公共管理學.中國人民大學出版社6.倪星，付景濤主編.公共管理學.東北財經大學出版社7.曾瑞明等編著.公共管理學.清華大學出版社，2023.8.〔美〕弗雷德里克森著.公共管理概論.上海財經大學出版社局部公共管理學教材封面聚集第一講公共管理學概述一、公共管理學的相關概念解析二、公共管理學的研究內容與研究方法三、公共管理學的開展背景與理論根底一、公共管理學的相關概念解析〔一〕公共管理的涵義公共管理〔publicmanagement)是公共組織運用所擁有的公共權力，為有效的實現(xiàn)公共利益，對社會公共事務進行管理的社會活動。公共管理的主體：公共組織；公共管理的客體：公共事務；公共管理的目的：實現(xiàn)公共利益；公共管理的實質：公共權力的運作過程。1．公共管理的主體是公共組織所謂公共組織是指以實現(xiàn)公共利益為目的，以提供公共物品或效勞為根本職能的社會組織?，F(xiàn)代公共管理是以政府為核心、多元化的開放主體體系。政府：具有典型的合法性和強制性；非政府公共組織：利他性、非營利性、自愿性。公共產品的特征——效用的不可分割性(non-divisibility)公共物品是向整個社會提供，共同收益和聯(lián)合消費。消費非競爭性(non-rivalness)產品一旦提供，任何人都可以消費，任何消費者不影響其他個人對同一公共產品的消費〔邊際本錢為零〕。受益的非排他性(non-excludability)在技術上沒有方法將拒絕為之付款的個體排除在公共物品的收益范圍之外。公共產品是這樣一些產品，無論每個人是否愿意購置它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區(qū)里〔薩繆爾森〕。2．公共管理的客體是社會公共事務公共事務是社會成員為保證社會生活的正常有序進行而共同要求處理和實現(xiàn)的事務。管制性公共事務：憲法和法律的完善、國家平安的保障、社會秩序的穩(wěn)定以及社會治安、社區(qū)治安的改善；根底性公共事務：宏觀經濟的穩(wěn)定、地區(qū)經濟的開展、科學技術的創(chuàng)造創(chuàng)造與推廣應用、全國性或地方性根底設施的建設、社區(qū)性公共福利的增進；效勞性公共事務：教育、文化娛樂、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)效勞；保障性公共事務：生態(tài)和環(huán)境、人口數(shù)量及結構、能源。3．公共管理目的是實現(xiàn)公共利益利益是指人類為了生存與開展所必須具有的資源與條件，顯然，那些為社會成員共享的資源與條件，就是公共利益。在我們的社會生活中，哪些屬于公共利益？4．公共管理過程是公共權力的運作過程公共權力是社會權力資源的高度集中，是社會力量中最大的力量；公共權力以政治合法性作為根底，具有運用和運行的合法性；公共權力是全體社會成員共同意志的集中表現(xiàn)，具有對全社會的制約性和權威的約束性。私人管理：個人對自身事務的安排及其延伸，如企業(yè)管理、家庭管理、時間管理等。管理者和被管理者存在比較明確的隸屬關系，權力和權利比較明確，更多地依靠權威。公共管理：對由多數(shù)人組成的正式或非正式組織的安排，如國家〔政府〕管理、大學管理、沒有明確的隸屬關系，地位比較平等，更多地依靠規(guī)那么、政策、法律。私人管理個人管理的延伸公共管理涉及到多數(shù)人〔二〕公共管理與私人管理的區(qū)別私人管理公共管理權力的來源：產權目的：私人利益，經濟理性私人組織私人權力競爭性隱私性涉及面窄權力的來源：合法性目的：公共利益，公平公正公共組織公共權力壟斷性接受公眾監(jiān)督涉及面寬公共管理與私人管理的區(qū)別簡表〔三〕公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別1.公共利益目標與私人利益目標的分歧2.壟斷強制性與自由競爭性的區(qū)別3.制衡性與自主性的差異〔公共管理借助立法、司法、政黨、利益集團等各種制衡機制來增進公共利益〕4.多元理性與經濟理性的不同〔公共管理需要更多考慮各種利益和價值的平衡，如效率與公平、改革與穩(wěn)定、眼前和長遠、個人利益與公共利益等〕5.政府機制與市場機制的不同〔四〕公共管理與公共行政的關系公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的根底上提出并開展起來的，因此，公共管理與公共行政是既有聯(lián)系、又有區(qū)別的兩種管理模式。公共行政〔publicadministration)是國家行政機關依法管理國家事務和社會公共事務及政府內部事務的活動。公共行政與行政管理〔administrationmanagement〕根本上是等同的概念。公共管理與公共行政的聯(lián)系——１.兩者都是對社會公共事務的管理，“公共〞是兩種管理的共同邊界。２.兩者的核心主體都是政府。３.兩者都是公共管理機關依法開展的管理活動，都具有很強的法律標準性。４.兩者都以追求公共利益為目的，管理中都將“公平〞因素放在首位。公共管理與公共行政的差異——1.公共行政更加重視“設計〞，公共管理那么更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體“運作〞過程；2.公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理那么更加強調管理的、經濟的手段；3.公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向?！惨弧彻补芾韺W的研究內容什么是公共管理學？公共管理學是以公共管理的問題為核心，綜合運用經濟學、管理學、政治學、行政學、社會學、法學等學科的知識和方法來研究公共部門管理目標、管理過程、管理方式及其規(guī)律的科學。二、公共管理學的研究內容與研究方法社會的構成部門與學科公共管理學科PublicAdministration(PublicManagement)企業(yè)Business〔非營利組織〕Non-Profitrganization社會Society工商部門PrivateSector社會部門SocialSector政府部門PublicSector工商管理學科BusinessAdministration(各級政府)Alllevelsgovernment公共管理學涉及到的學科與知識政治學經濟學倫理學哲學管理學有關公民、國家、政府關系、權利和權力、國家根本制度等的學問。關注組織內部，提高效率，如何實現(xiàn)組織的目標的學問。社會中產品和效勞的生產、交換、分配、消費，資源的配置。人為什么會出現(xiàn)某種行為，什么是好壞善惡，什么是理想的社會。行政學：作為一個組織的政府的管理學。行政學社會學

⒈公共管理的主體、職能與目標⒉公共管理的理論、過程與方法⒊公共部門的人力資源管理⒋公共部門的財政管理⒌公共部門的績效管理6.公共部門的戰(zhàn)略管理7.公共危機管理

公共管理學研究的主要內容有：〔二〕公共管理學的研究途徑依管理學家波茲曼〔Bozeman〕的觀點，研究公共管理的途徑大致可分為兩種：公共政策途徑〔PublicPolicyApproach，簡稱P途徑〕企業(yè)管理途徑〔BusinessApproach，簡稱B途徑〕。二者的共同點：組織外部定向(即關心行政機構以外的東西)，強調政治因素在管理中的作用；重視標準研究并關心改善管理績效，主張從經驗中學習尤其是偏愛案例分析方法。１.P途徑下的公共管理公共政策取向的公共管理有三個根本共識：〔１〕視公共管理為政策分析互補之物；〔２〕在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經驗為素材；〔３〕以高層管理者為教學研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通對話。2.B途徑下的公共管理B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：〔１〕前者之課程設計依循商業(yè)學院的傳統(tǒng)，后者那么依循公共政策學院的傳統(tǒng)；〔２〕前者并不強調公共與私人組織的差異性，后者那么特別重視公共組織的特殊性；〔３〕前者企圖與公共行政合流，后者那么想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領域；〔４〕前者重視策略與組織間的管理，強調組織設計、人事與預算等問題；后者那么強調政策與政治問題；〔５〕前者主張采用量化分析，后者那么采用個案研究法?！踩彻补芾韺W的研究方法1.理論分析法理論分析法又稱為標準分析法，它是一種通過價值判斷做出結論的分析方法。公共管理使用該方法的操作規(guī)程是：先確立一定的理念、價值標準或行為標準，然后據(jù)此對公共管理的“是〞、“非〞作出一定的評價，從而答復“應該怎么樣〞的問題。2.系統(tǒng)分析法

系統(tǒng)分析法是一種運用系統(tǒng)工程的理論和方法來分析公共管理的現(xiàn)象和過程，把公共管理的各要素、版本號環(huán)節(jié)看作相互聯(lián)系的整體進行考察和分析，以確定最優(yōu)化的目標和實施方案的研究方法。3.數(shù)量分析法數(shù)量分析法是指運用現(xiàn)代數(shù)學方法和定量分析技術，對有關公共管理現(xiàn)象的大量數(shù)據(jù)進行分析，從而認識和掌握公共管理活動規(guī)律的一種研究方法。采用此方法的根本要求是：必須以準確的數(shù)據(jù)資料為根底。一般要求將定性分析與定量分析結合使用。4.比較分析法比較分析法是指把事物不同的或相似的特征放在一起進行比照，從中找出共同點、本質性或規(guī)律性的東西，以指導公共管理實踐的研究方法。包含橫向比較與縱向比較。橫向比較是指對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，以發(fā)現(xiàn)彼此之間的差異或優(yōu)劣，取長補短；縱向比較是指對同一個國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中找出某些變化的原因和實質，作為公共管理的借鑒。5.實驗分析法實驗分析法是通過設計模擬實驗，將公共管理的某些現(xiàn)象和開展過程再現(xiàn)出來，以發(fā)現(xiàn)它們在現(xiàn)實社會中的真實面貌，為科學地從事公共管理提供可靠依據(jù)。比方：將公共管理的某一項制度、某一項政策、某一種新的管理方法進行實驗，在局部取得經驗后，再將其全面推廣。

6.資料分析法

資料分析方法主要是通過查閱現(xiàn)有文獻資料中與公共管理相關的內容，從中尋求對一定公共管理現(xiàn)象或公共管理問題的了解、理解。公共管理的文獻資料主要有法律法規(guī)條文、政策文件、文書檔案、報刊、論文、研究報告等。

三、公共管理學的開展背景與理論根底自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理〞。公共管理學作為一門新興的學科和學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務所需的知識、機能與策略?！惨弧彻补芾韺W興起于新公共管理運動新公共管理的主要理論及代表人物小政府理論〔弗里德曼和哈耶克〕流程再造理論〔哈默和錢皮〕公共部門績效管理理論〔霍哲〕重塑政府理論〔奧斯本和蓋布勒〕統(tǒng)治一局部人剝奪另一局部人等級社會單方面管理、單一的權力行政中心強制暴力、愚民，無法掌握自己前途與命運、受人擺布的老百姓傳統(tǒng)社會治理保護社會中每一個人的權利社會分層〔有職業(yè)、收入的差異，人人的政治權利平等〕自愿共同管理、多中心管理，和平、高素質的公民市民社會國家和公民關系的改變的過程，一個人性得到解放的過程。政府管理在過去的一百五十年里經歷了三種模式：前現(xiàn)代行政模式——傳統(tǒng)的官僚行政模式——新公共管理模式〔從政府轉向替代性市場〕。新公共管理就是由官僚制向市場化開展，由統(tǒng)治向治理開展?！捕彻补芾韺W興起的歷史背景1.國外公共管理學產生的時代背景〔1〕西方國家擺脫社會困境的需要政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿經濟衰退和財政壓力的加劇社會問題與政府不可治理性的增加〔人口問題、都市化問題、環(huán)境問題、種族歧視問題等，出現(xiàn)政府不可治理性〕〔2〕科技革命和全球化浪潮的推動

科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發(fā)生重大變化——

社會成員知識水平的增加和財富的增長導致對公共領域更加關注；現(xiàn)代通信和信息革命對傳統(tǒng)政府提出變革要求——變革傳統(tǒng)的金字塔型權力結構為扁平化、網絡化結構，賦予地方更多的自主權，建立電子政府、網絡政府；全球化浪潮形成的三股力量——出現(xiàn)很多國際型公共物品，如統(tǒng)一的世界市場、國際競爭力等?！?〕政府管理和民主制度矛盾緩解的要求

不符合防止雷同、追求多元、強調創(chuàng)新、崇尚個性的信息時代的要求；不符合要求打破政府對公共效勞壟斷的要求；不符合要求信息溝通，反對封閉分割、各自為政、缺乏團隊協(xié)作精神的要求政府管理——韋伯科層官僚制〔Bureaucracy〕的困境民主制度——詹姆斯.布坎南〔JamesM.Buchanan〕的公共選擇理論民眾應直接參與公共效勞的供給過程：建立國家與社會共同治理的模式；民眾應既能控制政治家又能控制官僚：雙層約束，選民選舉政治家，政治家制約官僚〕國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制

2.我國公共管理學興起的背景

學科背景：20世紀80年代以來我國公共行政學的復興和開展社會背景：社會主義市場經濟的開展及政治體制改革的深入國際背景：全球化時代的來臨對我國政府管理的挑戰(zhàn)全面深化改革的總目標是完善和開展中國特色社會