論對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制的探究

2016/3/11楊玉梅思政與法律教研室論對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制的探究主要內(nèi)容一、立項(xiàng)背景與意義二、國(guó)際食品安全管理情況三、我國(guó)食品安全的主要問題和開展的工作情況四、食品安全監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新點(diǎn)、預(yù)期效益一、立項(xiàng)背景與意義第一階段：2003年之前，以衛(wèi)生部門為主監(jiān)管第二階段：2003年之后，分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合第一階段：2003年以前，以衛(wèi)生部門為主監(jiān)管

第一時(shí)期是上世紀(jì)50年代到60年代第二時(shí)期是上世紀(jì)70年代到80年代第三時(shí)期是上世紀(jì)90年代至2003年第一時(shí)期：上世紀(jì)50年代到60年代

1953年政務(wù)院批準(zhǔn)建立各級(jí)衛(wèi)生防疫站，各級(jí)衛(wèi)生行政部門在防疫站內(nèi)設(shè)立食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作1953年衛(wèi)生部頒布《清涼飲食物管理暫行辦法》1964年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》第二時(shí)期：上世紀(jì)70年代到80年代1978年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由衛(wèi)生部牽頭，會(huì)同其他有關(guān)部門組成“全國(guó)食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”1979年國(guó)務(wù)院正式頒發(fā)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》1982年五屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》第三時(shí)期：上世紀(jì)90年代至2003年

1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤消了輕工部，食品企業(yè)在體制上正式與輕工業(yè)主管部門分離，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了較大變化1995年八屆人大常委會(huì)第16次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》《食品衛(wèi)生法》確定了衛(wèi)生部門食品衛(wèi)生執(zhí)法主體地位，廢除了原有政企合一體制下主管部門的管理職權(quán)，明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度。第二階段：2003年以后，分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合第一個(gè)時(shí)期：2003年到2008年，由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)第二個(gè)時(shí)期：2008年到2010年，由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)第三個(gè)時(shí)期：從2010年至2011年，食品安全辦承辦國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)交辦的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)第四個(gè)時(shí)期：從2011年12月至今，將衛(wèi)生部的綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食品安全辦2003—2008年：食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)國(guó)家食品藥品監(jiān)管局（食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故農(nóng)業(yè)部（初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)）質(zhì)檢總局（生產(chǎn)加工和進(jìn)出口環(huán)節(jié)）工商總局（流通環(huán)節(jié)）衛(wèi)生部（對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)（包括餐飲業(yè)）衛(wèi)生許可及相關(guān)日常監(jiān)督、新品種許可、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)）2008年—2010年：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將食品安全綜合協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故職責(zé)由國(guó)家食品藥品監(jiān)管局劃入衛(wèi)生部，并將該局調(diào)整為衛(wèi)生部管理的國(guó)家局。2009年2月，《食品安全法》發(fā)布，從法律上明確了分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，并規(guī)定國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2008年—2010年：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)衛(wèi)生部（食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處重大食品安全事故、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和預(yù)警，制定食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息）農(nóng)業(yè)部（農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)）質(zhì)檢總局（生產(chǎn)加工和進(jìn)出口環(huán)節(jié)）工商總局（流通環(huán)節(jié)）國(guó)家食品藥品監(jiān)管局（餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)）第三個(gè)時(shí)期：從2010年至2011年，食品安全辦承辦國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)交辦的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)2010年2月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕6號(hào)）2010年12月6日，中央編辦印發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕202號(hào)）國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)框架圖國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)（三位副總理任主任、副主任，19個(gè)部門組成）國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室（國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)兼任主任、正部級(jí)，編制55人）綜合司協(xié)調(diào)指導(dǎo)司監(jiān)督檢查司應(yīng)急管理司政策法規(guī)司宣傳與科技司第四個(gè)時(shí)期是從2011年12月至今2011年11月9日，中央編辦印發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2011]216號(hào)）決定將衛(wèi)生部的綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食品安全辦。二、國(guó)際食品安全管理情況國(guó)際組織典型國(guó)家

CAC負(fù)責(zé)制定食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)消費(fèi)者健康和確保食品貿(mào)易公平促進(jìn)各國(guó)政府和非政府組織所有食品標(biāo)準(zhǔn)工作的協(xié)調(diào)確定標(biāo)準(zhǔn)制定優(yōu)先次序，制定、修訂、公布國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）世界衛(wèi)生組織（WHO）聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織FAO（一）國(guó)際組織（二）國(guó)外食品安全的政府管理模式17分類特點(diǎn)典型國(guó)家多部門管理由若干個(gè)政府部門如衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境部、商業(yè)部、貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)部、旅游部等共同負(fù)責(zé)美國(guó)單一部門管理建立在一元化的單一部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的食品安全監(jiān)管體系德國(guó)、丹麥、英國(guó)、西班牙等歐盟國(guó)家綜合型體系建立在國(guó)家綜合方法基礎(chǔ)上的食品安全監(jiān)管體系加拿大18典型國(guó)家的食品安全管理模式德國(guó)美國(guó)加拿大中國(guó)印度歷史傳統(tǒng)基本國(guó)情發(fā)展階段美國(guó)19食品安全監(jiān)管農(nóng)業(yè)部的FSIS負(fù)責(zé)肉禽蛋及其相關(guān)制品的安全監(jiān)管以及動(dòng)植物防疫食品藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)肉禽蛋以外食品及進(jìn)口食品的安全管理其他相關(guān)部門財(cái)政部，商務(wù)部……環(huán)境保護(hù)署EPA負(fù)責(zé)農(nóng)藥和飲用水安全事務(wù)，，。總統(tǒng)食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦食品安全戰(zhàn)略，為總統(tǒng)提供決策咨詢意見德國(guó)聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所

負(fù)責(zé)食品安全有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，并提交評(píng)估報(bào)告和政策建議。食品安全局負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各州食品安全事務(wù)以及與歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。20加拿大食品檢驗(yàn)署（CFIA）負(fù)責(zé)聯(lián)邦食品安全政策和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，統(tǒng)一行使包括食品、動(dòng)物和農(nóng)作物在內(nèi)的食品安全監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，制定并管理食品檢驗(yàn)、執(zhí)法、監(jiān)督及控制計(jì)劃衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定食品衛(wèi)生安全及營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量政策和標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)，開展食源性疾病監(jiān)測(cè)，并對(duì)CFIA與食品有關(guān)的活動(dòng)效果進(jìn)行評(píng)估省級(jí)政府立足省內(nèi)實(shí)際，在不違背聯(lián)邦食品安全相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上制定本省的法規(guī)及食品安全規(guī)劃，并監(jiān)管省內(nèi)注冊(cè)企業(yè)市政當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)督餐飲企業(yè)國(guó)外食品安全管理的基本原則22生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者全面承擔(dān)產(chǎn)品安全責(zé)任食品安全和消費(fèi)者健康至高無(wú)上，食品安全全面接受社會(huì)和媒體監(jiān)督食品安全監(jiān)管建立在科學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，注重監(jiān)管的有效性和透明性一二三三、我國(guó)食品安全的主要問題和開

展的工作情況

（一）我國(guó)食品安全的主要問題（二）開展的工作情況（三）進(jìn)一步完善食品安全體制機(jī)制（一）主要問題和原因分析問題微生物造成的食源性疾病種植養(yǎng)殖方面的農(nóng)藥殘留和獸藥殘留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者守法意識(shí)淡薄違法添加非食用物質(zhì)食品生產(chǎn)新技術(shù)應(yīng)用和新的包裝材料所帶來(lái)的食品安全問題環(huán)境污染對(duì)食品安全的影響假冒偽劣食品國(guó)外主要食品安全事件舉例英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等相繼出現(xiàn)瘋牛病、“二惡英”、沙門氏菌污染雞蛋美國(guó)密歇根州立大學(xué)食品和包裝欺詐研究專家約翰.斯平克估計(jì)，美國(guó)市場(chǎng)大約有5%-7%的食品存在安全隱患，并且承認(rèn)實(shí)際數(shù)字可能更高2011年1月到4月底，美國(guó)有85萬(wàn)磅牛肉受到了H7大腸菌污染2010年美國(guó)因食品導(dǎo)致的疾病情況為：70萬(wàn)人感到不適，30萬(wàn)人住院治療，5000人死亡2011年5月我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生了起云劑被鄰苯二甲酸二酯（也稱塑化劑，不能用于食品生產(chǎn)）污染事件國(guó)外同樣在問：我們還能吃什么？！食品安全問題已經(jīng)成為無(wú)國(guó)界的話題我國(guó)食品安全面臨最為突出的問題（1）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的故意違法違規(guī)行為，故意的違法違規(guī)行為是我國(guó)與世界上發(fā)達(dá)國(guó)家存在問題的明顯區(qū)別（2）監(jiān)管隊(duì)伍問題監(jiān)管隊(duì)伍數(shù)量相對(duì)很少2010年，專兼職人員為17.2萬(wàn)人，專職人員70114名。平均每個(gè)市級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有5名、每個(gè)縣級(jí)3名專職監(jiān)管人員。有證有照的生產(chǎn)流通消費(fèi)企業(yè)有700萬(wàn)戶。（平均每個(gè)專職監(jiān)管人員負(fù)責(zé)134戶企業(yè)的監(jiān)管）抽檢經(jīng)費(fèi)不足2010年，24%的市級(jí)、30%的縣級(jí)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)抽檢經(jīng)費(fèi)監(jiān)管裝備落后51%的監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有配備快速檢測(cè)設(shè)備，且多數(shù)因無(wú)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充試劑而長(zhǎng)期閑置（3）產(chǎn)地環(huán)境污染環(huán)保不達(dá)標(biāo)、排放的“三廢”造成了一定程度上的土壤、水體和大氣污染，成為造成食品安全隱患的重要原因，也是短時(shí)間內(nèi)難以消除因素（4）微生物也是引發(fā)食品安全事件的重要因素危害分類生物性化學(xué)性物理性2010年第二季度全國(guó)食物中毒事件2010年第二季度全國(guó)食物中毒事件德國(guó)的腸出血性大腸桿菌污染食品事件截至2011年7月26日德國(guó)宣布疫情結(jié)束，確認(rèn)導(dǎo)致3469人感染，852名感染者出現(xiàn)嚴(yán)重并發(fā)癥（尿毒癥），至少50個(gè)德國(guó)人和歐洲人死亡，該事件波及到14個(gè)歐洲國(guó)家。上海毛蚶事件1988年初在我國(guó)上海發(fā)生的因市民食用受到污染的毛蚶而爆發(fā)的甲肝大流行事件，就是很典型的微生物污染引發(fā)的。當(dāng)時(shí)患者達(dá)31萬(wàn)例，直接死亡病例31例。由于勞動(dòng)力減少，1988年第一季度上海減少產(chǎn)值2億元。（二）國(guó)務(wù)院食品安全辦開展的工作情況（1）開展食品安全整頓（2）嚴(yán)厲打擊食品安全領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)（3）組織開展重點(diǎn)整治專項(xiàng)行動(dòng)（4）認(rèn)真實(shí)施乳品綜合治理，加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作（5）編制《“十二五”期間國(guó)家食品安全監(jiān)管體系規(guī)劃（2011-2015年）》（6）積極研究實(shí)施治本之策（1）開展食品安全整頓2009年2月，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)開展為期2年的食品安全整頓工作。重點(diǎn)在違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑等七個(gè)方面進(jìn)行集中整頓。2010年共查處違法違規(guī)行為13萬(wàn)起，整改安全隱患問題50余萬(wàn)個(gè)，取締和停產(chǎn)違規(guī)企業(yè)單位10余萬(wàn)家，消除了大量食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，效果顯著。（1）開展食品安全整頓2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳《2011年食品安全重點(diǎn)工作安排》在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了嚴(yán)厲打擊食品非法添加和濫用食品添加劑、“瘦肉精”、“地溝油”違法犯罪等專項(xiàng)工作和乳制品、食用油、肉類、酒類、保健食品等重點(diǎn)品種綜合治理（2）嚴(yán)厲打擊食品安全領(lǐng)域違法犯罪2011年，最高法、最高檢、公安部、司法部出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，明確了對(duì)涉嫌食品安全犯罪活動(dòng)的立案、偵破、起訴、審判等環(huán)節(jié)的要求2011年，《刑法修正案（八）》對(duì)食品安全犯罪的定罪量刑作出了從嚴(yán)判處直至死刑的新規(guī)定。2011年5月，最高人民法院再次發(fā)出通知，要求各級(jí)人民法院進(jìn)一步加大力度，依法嚴(yán)懲食品安全及相關(guān)職務(wù)犯罪。2011年9月最高法等四部門，重申了上述措施，并要求對(duì)危害食品安全犯罪分子的定罪量刑，要充分考慮犯罪分子的主觀惡性、犯罪手段、犯罪行為對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞程度、惡劣影響等；要加大財(cái)產(chǎn)刑的適用，徹底剝奪犯罪分子非法獲利和再次犯罪的資本。對(duì)與食品安全相關(guān)的職務(wù)犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。瘦肉精案件2011年，共抓獲犯罪嫌疑人989人，涉及17個(gè)省的105個(gè)縣，涉案瘦肉精39.5噸，收繳瘦肉精2500公斤。河南一名主犯被判死緩，一名判無(wú)期。打擊“地溝油”違法犯罪2011年公安機(jī)關(guān)首次在山東偵破了特大“地溝油”犯罪案件，成功摧毀了涉及14個(gè)省份的犯罪網(wǎng)絡(luò)；目前全國(guó)已偵破利用“地溝油”制售食用油的犯罪案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，打掉犯罪網(wǎng)絡(luò)60余個(gè)。打擊制售假酒犯罪活動(dòng)2011年，在公安部統(tǒng)一部署指揮下，浙江、福建、山東等12個(gè)省市公安機(jī)關(guān)同步行動(dòng)，共摧毀制售假酒和商標(biāo)、包裝材料犯罪團(tuán)伙19個(gè)，打掉犯罪窩點(diǎn)97個(gè)，抓獲犯罪嫌疑人184名。查處問題乳粉違法犯罪案件75起。嚴(yán)懲各類食品安全犯罪情況2011年1-10月份，各級(jí)人民法院以制售有毒有害食品罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，非法經(jīng)營(yíng)罪等罪名，共審結(jié)危害食品安全類案件173件，生效判決255人。2011年上半年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樯婕笆称钒踩膰?guó)家工作人員職務(wù)犯罪３７件、５７人。（3）組織開展重點(diǎn)整治專項(xiàng)行動(dòng)學(xué)校和建筑工地食堂蔬菜禁限用高毒農(nóng)藥乳品標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)加工和進(jìn)出口食品農(nóng)村食品市場(chǎng)企業(yè)誠(chéng)信一次性塑料餐盒（4）加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作嚴(yán)格生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、強(qiáng)化檢驗(yàn)檢測(cè)、完善追溯制度、強(qiáng)化嬰幼兒乳粉監(jiān)管、加大懲處力度、加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)全面完成生鮮乳收購(gòu)站清理整頓，關(guān)停不合格的收購(gòu)站，清理后的總數(shù)為1.35萬(wàn)個(gè)，數(shù)量下降了34%嚴(yán)格執(zhí)行乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，1176家企業(yè)通過審核，45%的左右的乳品生產(chǎn)企業(yè)沒有通過審核。開展問題乳粉清查清繳工作截至2011年2月，全國(guó)共清查出問題乳粉2334噸，全部為2008年問題乳粉和使用2008年問題乳粉生產(chǎn)的原料乳粉沒有發(fā)現(xiàn)三聚氰胺超標(biāo)的嬰幼兒配方乳粉查處違法犯罪案件75起，2人被判處無(wú)期徒刑，對(duì)查明負(fù)有責(zé)任的191名領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)管部門工作人員給予了黨紀(jì)政紀(jì)處分、行政問責(zé)和誡勉談話。（5）編制“十二五”監(jiān)管體系規(guī)劃全面推進(jìn)綜合協(xié)調(diào)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、檢驗(yàn)檢測(cè)、過程控制、應(yīng)急管理、科技支撐、交流培訓(xùn)等方面工作基礎(chǔ)上，集中力量抓好重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，解決突出矛盾和問題。（三）進(jìn)一步完善食品安全體制機(jī)制監(jiān)管體制還不完善監(jiān)管能力比較薄弱立法與執(zhí)法的制約食品安全工作還缺乏合力1.監(jiān)管體制還不完善總體上是適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情多部門容易造成職能交叉、責(zé)任不清地方的綜合協(xié)調(diào)體制建設(shè)還比較滯后，個(gè)別地方甚至連形式上的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也沒有。2.監(jiān)管能力比較薄弱標(biāo)準(zhǔn)不完善、覆蓋面不寬，不能滿足監(jiān)管需要風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警工作還處于