小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的開發(fā)強度控制探析

小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的開發(fā)強度控制探討摘要：《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》中將鎮(zhèn)一級的控制性詳細規(guī)劃的地位提升至與城市控詳同等的地位，進一步規(guī)范了鎮(zhèn)控規(guī)編制工作。開發(fā)強度控制作為控制性詳細規(guī)劃的核心，是控規(guī)編制的技術(shù)重點和難點。本文以議堂鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制為例，分析小城鎮(zhèn)控規(guī)編制的特殊要求和一些解決的技術(shù)方法，深入探討如何在規(guī)劃編制過程中滿足其開發(fā)強度的要求，建立小城鎮(zhèn)開發(fā)強度控制的方法。關(guān)鍵字：小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃；開發(fā)強度；議堂鎮(zhèn)；一、引言“小城鎮(zhèn)與大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”是我國城鎮(zhèn)化道路的鮮明特色。發(fā)展小城鎮(zhèn)是推動城鎮(zhèn)化的重要途徑。20世紀90年代以來，我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。2007年底，我國城鎮(zhèn)人口5.94億人，城鎮(zhèn)化水平44.9%，并已初步形成以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)建設(shè)迅猛發(fā)展同時，其建設(shè)面積隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快而迅速增長，伴隨著空間布局不合理、交通擁擠、環(huán)境惡化等不少問題，因此解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模過度擴張的問題己經(jīng)到了刻不容緩的時刻，推動小城鎮(zhèn)的健康，可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。小城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃是龍頭。解決好小城鎮(zhèn)的建設(shè)問題，首先要解決好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃問題。自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式頒布實施以來，控制性詳細規(guī)劃的法律地位得到了提升，是國有土地使用權(quán)出讓、開發(fā)和建設(shè)管理的法律依據(jù)，是小城鎮(zhèn)建設(shè)管理最主要的法定依據(jù)?！冻鞘?、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》中將鎮(zhèn)一級的控制性詳細規(guī)劃的地位提升至與城市控詳同等的高度，進一步規(guī)范了鎮(zhèn)控規(guī)編制工作。小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃主要以小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標和其他規(guī)劃管理要求，強化規(guī)劃控制功能，指導修建性詳細規(guī)劃的編制。小城鎮(zhèn)控規(guī)的編制一方面有助于完善從宏觀與微觀、整體與局部的雙重屬性層面，對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)的分層次管理，保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的完整性；另一方面小城鎮(zhèn)控詳能進一步細化所要進行規(guī)劃管理的內(nèi)容，保障規(guī)劃編制、規(guī)劃管理以及小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)的有機銜接，實現(xiàn)規(guī)劃目標，推進小城鎮(zhèn)形成良好的空間形態(tài)。開發(fā)強度控制是控制性詳細規(guī)劃的核心內(nèi)容，與規(guī)劃管理和開發(fā)建設(shè)密切相關(guān)，土地開發(fā)強度高低很大程度上影響和決定未來土地開發(fā)的收益，突出城鎮(zhèn)規(guī)劃中各個利益主體的關(guān)系。因此，怎樣對開發(fā)強度進行控制，以此指導單元地塊容積率的確定成為小城鎮(zhèn)控規(guī)編制的難點和重點。二、研究背景2.1當前小城鎮(zhèn)開發(fā)強度控制存在的問題土地開發(fā)強度是指“單位面積土地上所投入資金的數(shù)量，直觀地說就是在單位基地上建造多少面積的建筑?！碑斍?，控規(guī)層面下的城市開發(fā)強度分級是一個新的研究領(lǐng)域，也是在傳統(tǒng)規(guī)劃價值觀與規(guī)劃編制技術(shù)層面的創(chuàng)新，具有一定的實踐意義。但在國內(nèi)相關(guān)研究中，主要是針對于大中城市，對小城鎮(zhèn)的開發(fā)強度分級研究尚屬空白；此外，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)往往基于市場經(jīng)濟的需求，以追求高效率的土地開發(fā)和刺激經(jīng)濟增長為目標導向，往往使小城鎮(zhèn)的控規(guī)編制中開發(fā)強度控制成為個別利益群體急功利潤的技術(shù)手段，喪失社會公平性原則；第三，當前控規(guī)開發(fā)強度的確定過程不科學、不嚴謹，規(guī)劃人員往往采用經(jīng)驗數(shù)值確定控制指標，對經(jīng)濟、現(xiàn)狀等方面的影響因素分析不全面，以至于所確定的開發(fā)強度控制沒有針對性，不能發(fā)揮本身應具備的作用。造成當前開發(fā)強度控制種種問題的原因往往是由于控規(guī)編制缺乏合理的開發(fā)強度分配依據(jù)，因此，有必要對小城鎮(zhèn)整體開發(fā)強度的分級進行研究，探討小城鎮(zhèn)建設(shè)強度控制方法。2.2小城鎮(zhèn)開發(fā)強度控制因素大體上對小城鎮(zhèn)土地開發(fā)強度的控制的影響因素分為兩類：主導因素和修正因素。主導因素是指對城市建設(shè)均產(chǎn)生影響，具有普遍性的影響因素，主要是區(qū)位因素，包括現(xiàn)狀開發(fā)強度、基礎(chǔ)設(shè)施完善度、商業(yè)集聚度、交通通達度、公交便利度、對外交通便利度、綠地條件、景觀質(zhì)量、人口密度等因素；修正因素指針對某些特定區(qū)域產(chǎn)生的影響因素，對城市整體而言不具有普遍性。主要包括生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃決策、政策因素、安全等限制型影響因素?？匾?guī)全覆蓋下的強度區(qū)劃，對于營造城市的空間形態(tài)，營造城市整體環(huán)境起到了重要作用。我國小城鎮(zhèn)量大面廣，不同地區(qū)小城鎮(zhèn)自然環(huán)境、生產(chǎn)條件、風俗習慣，經(jīng)濟社會發(fā)展差別很大，小城鎮(zhèn)開發(fā)強度空間分布的影響因素往往因城鎮(zhèn)發(fā)展的具體現(xiàn)狀和和發(fā)展特征不同而變化，因此，就影響因素的選擇而言，要充分考慮其實際的操作性和可取性。人口密度分布環(huán)境條件服務條件人口密度分布環(huán)境條件服務條件交通條件歷史政策因素景觀生態(tài)因素條件現(xiàn)狀開發(fā)強度因素修正因素主導因素修正因素主導因素土地開發(fā)強度分級評定土地開發(fā)強度分級評定三、研究對象議堂鎮(zhèn)位于邳州市西南部，距邳州市區(qū)不足5公里。，南北長9公里。東接新河鎮(zhèn)、運河鎮(zhèn)，北以老彭河為界，與趙墩鎮(zhèn)相鄰，西與碾莊鎮(zhèn)相連，南以房亭河為界，與土山、八路隔河相望，被譽為邳州市南大門。圖1議堂鎮(zhèn)區(qū)位圖議堂鎮(zhèn)地勢西高東低，中部有邳睢公路橫亙東北西南，交通方便。議堂鎮(zhèn)現(xiàn)下轄1個圖1議堂鎮(zhèn)區(qū)位圖文明程度。小城鎮(zhèn)公共服務設(shè)施是為小城鎮(zhèn)居住小區(qū)和住宅組群居民服務，獨建或合建配置的配套公共建筑和設(shè)施，主要分為行政管理、教育科技、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)金融、集市貿(mào)易和其他等7項。議堂鎮(zhèn)主要的公共服務設(shè)施均建在議堂鎮(zhèn)區(qū)。主要項目有：各項行政管理機構(gòu)、銀行、郵政局、電信局、文化中心、集貿(mào)市場、商場、醫(yī)院、中心小學幼兒園以及其他服務設(shè)施。本研究按照小城鎮(zhèn)公共設(shè)施分級配置（一般將其分為三級：鎮(zhèn)級、居住小區(qū)級和住宅組群級），根據(jù)議堂鎮(zhèn)現(xiàn)狀公共服務基礎(chǔ)設(shè)施建成現(xiàn)狀，確定因子A的三級評價標準，分別為5、3、1分。1分表示住宅組群級公共服務設(shè)施，人口規(guī)模為五千人以下，3分表示居住小區(qū)級公共服務設(shè)施，人口規(guī)模為五千——1萬人，5分表示鎮(zhèn)級公共服務設(shè)施，人口規(guī)模為1萬人以上?；诮o出的權(quán)重值，所以將議堂鎮(zhèn)以住宅組群級公共服務設(shè)施為主的地塊賦值0.3，將以居住小區(qū)級公共服務設(shè)施為主的地塊賦值0.9，將鎮(zhèn)級公共服務設(shè)施為主的地塊賦值1.5。圖4議堂鎮(zhèn)公共設(shè)施因子評定圖圖4議堂鎮(zhèn)公共設(shè)施因子評定圖4.2議堂鎮(zhèn)現(xiàn)狀開發(fā)強度城鎮(zhèn)現(xiàn)狀開發(fā)強度對規(guī)劃的開發(fā)強度容量有重大影響。根據(jù)議堂鎮(zhèn)控規(guī)范圍的現(xiàn)狀開發(fā)強度，將因子B分成3個等級：低開發(fā)強度（容積率0-1）、中等開發(fā)強度（容積率1-2）、高開發(fā)強度（容積率>2），分別賦值1、3、5分?；诮o出的權(quán)重值，所以將議堂鎮(zhèn)低開發(fā)強度的地塊賦值為0.4，將中等開發(fā)強度的地塊賦值1.2，將高開發(fā)強度的地塊賦值為1.2。4.3議堂鎮(zhèn)交通因子城鎮(zhèn)的發(fā)展首先依賴于交通，應積極發(fā)揮道路交通對本地經(jīng)濟社會發(fā)展和土地開發(fā)的引導和控制作用。交通條件作為衡量城鎮(zhèn)用地價值的基本標準之一。臨近城鎮(zhèn)道路的用地比不臨近城鎮(zhèn)道路的用地更具開發(fā)性，因此把議堂鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的交通條件因子C劃分3個等級。分別為臨近城鎮(zhèn)重要道路用地、臨近城鎮(zhèn)一般道路的用地及不臨近城鎮(zhèn)道路的用地。分別賦值5、3、1?；诮o出的權(quán)重值，結(jié)合議堂鎮(zhèn)用地編號圖，將其細化，把臨近主要道路的地塊賦值為1.5，將臨近城鎮(zhèn)一般道路的地塊賦值為0.9，將不臨近城鎮(zhèn)道路的地塊賦值為0.3。4.4城鎮(zhèn)景觀環(huán)境因子議堂鎮(zhèn)區(qū)濱水而居、綠網(wǎng)成林、環(huán)境優(yōu)美，通過富有創(chuàng)意的城市設(shè)計，對劃定的各類景觀風貌片區(qū)、景觀節(jié)點和景觀軸線予以控制，創(chuàng)造議堂鎮(zhèn)區(qū)高品質(zhì)的人居環(huán)境。根據(jù)議堂城鎮(zhèn)各功能分區(qū)特點，城鎮(zhèn)的景觀系統(tǒng)總體布局包括“一帶一軸、二心八節(jié)點”?！耙粠А睘樽h堂生態(tài)風光帶。規(guī)劃控制要體現(xiàn)生態(tài)性和親水性的原則。尊重河流自然形狀，采用生態(tài)駁岸。依據(jù)臨近用地的性質(zhì)打造不同內(nèi)容的濱水景觀，打造集文化、休閑、展示等多種功能為一體的親水景觀帶?！耙惠S”為城鎮(zhèn)景觀主軸，位于鎮(zhèn)區(qū)迎賓路，是城鎮(zhèn)最繁榮和活力的景觀軸線?！岸摹?--核心景觀節(jié)點位于邳睢路和議新路交匯的城鎮(zhèn)入口景觀節(jié)點和位于邳睢路和迎賓路的鎮(zhèn)區(qū)中心的景觀節(jié)點；“八點”---一般景觀節(jié)點鎮(zhèn)區(qū)共分布8處，分別位于各個片區(qū)交匯處。結(jié)合片區(qū)中心的建設(shè)，形成各具特色的景觀節(jié)點。綜合以上要素，將因子D為三個等級：重點景觀區(qū)、次要景觀區(qū)和一般景觀區(qū)。分別打分為4分、3分和1分?；诮o出的權(quán)重值，結(jié)合議堂鎮(zhèn)用地編號圖，將其細化，把位于重點景觀區(qū)的地塊賦值為3.0，將位于次要景觀區(qū)的地塊賦值為1.8，將位于一般景觀區(qū)賦值為0.6。4.5城鎮(zhèn)人口密度分布因子縱觀議堂鎮(zhèn)土地開發(fā)強度分布，還受到人口密度分布因素的的影響。人口增長與空間分布是影響城鎮(zhèn)長遠發(fā)展的重要因素，而人口密度是反映人口分布的重要指標。一定程度上土地開發(fā)強度與人口密度成線性正相關(guān)關(guān)系。即土地開發(fā)強度越大，人口密度就越大，表現(xiàn)在對居住建筑規(guī)模和相應配套設(shè)施規(guī)模上。人口過度集中，同時未達到相應的土地開發(fā)建設(shè)量，對城市或區(qū)域是超負荷運轉(zhuǎn)而不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。此外，對城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃目標的要求，而保證土地開發(fā)建設(shè)量，根據(jù)現(xiàn)狀人口分布和規(guī)劃的居住用地情況，采取控制該地區(qū)人口密度的措施。因此將因子E分為3等級，分布表示人口密度低、中、高，分別賦值1、3、5分?；诮o出的權(quán)重值，所以YT-01賦值為1.2，將YT-02賦值為1.2，將YT-03賦值為1.2，將YT-04賦值為1.2，將YT-05賦值為2.0，將YT-06賦值為1.2，將YT-07賦值為2.0，將YT-08賦值為1.2，將YT-09賦值為1.2，將YT-10賦值為0.4，將YT-11賦值為0.4，將YT-12賦值0.4。五、議堂鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)強度綜合評定根據(jù)S=2/3(0.3A+0.4B+0.3C)+1/3(0.6D+0.4E)的計算方法，可以得出綜合了議堂鎮(zhèn)每塊現(xiàn)狀土地的公共服務設(shè)施條件、交通條件、現(xiàn)狀開發(fā)強度、景觀環(huán)境條件、人口密度分布條件各項因子的綜合評定圖。在這張評定圖上，分值越低表示該地區(qū)建設(shè)強度越低，分值越高表示該地區(qū)建設(shè)強度越高。圖4議堂鎮(zhèn)開發(fā)強度綜合評定圖為使評定結(jié)果更明確，本研究將議堂鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)強度綜合評定值最終劃分為3個區(qū)間，即綜合評定值（1-3）、綜合評定值（3-4）、綜合評定值（4-5）。針對的發(fā)展特點，對最終形成議堂鎮(zhèn)開發(fā)強度分區(qū)。議堂鎮(zhèn)建立的三級開發(fā)強度，其開發(fā)強度依次遞減，綜合評定值（1-3）為三級強度控制區(qū)、綜合評定值（3-4）二級強度控制區(qū)、綜合評定值（4-5）為三級強度控制區(qū)，將建設(shè)量在各個強度區(qū)劃范圍內(nèi)實施合理的分配。建立強度區(qū)劃等級之后，確定每個級別的不同用地類型的基準容積率，以其為基準，指導單元地塊的容積率，結(jié)合《江蘇省城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》，進一步確定不同用地性質(zhì)的地塊容積率。管理單元基準容積率一覽表指標類型用地類型強度一區(qū)強度二區(qū)強度三區(qū)基準容積率居住用地2.01.51.2商業(yè)用地3.02.52.0行政辦公用地2.52.01.5文體教育用地2.01.40.8地塊編號YT-03、YT-04、YT-05、YT-06YT-09、YT-10、YT-11、YT-12YT-01、YT-02、YT-07、YT-08根據(jù)議堂鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地調(diào)查，進行初步方案設(shè)計，根據(jù)空間形態(tài)健康發(fā)展，在強度控制分區(qū)下指導單元地塊的地塊容積率，具體設(shè)置住宅容積率控制在1.2-2.0，建筑密度控制在26%以下，行政辦公設(shè)施容積率控制在2.0-2.5，建筑密度控制在35%以下，商業(yè)設(shè)施容積率控制在2.5-3.0，密度控制在30-50%，綠地率20%-30%。教育機構(gòu)設(shè)施容積率控制在0.8-1.0，建筑密度控制在30%以下，綠地率35%以上。圖5議堂鎮(zhèn)建筑強度控制圖圖圖5議堂鎮(zhèn)建筑強度控制圖圖6議堂鎮(zhèn)建筑高度控制圖六、結(jié)語城鎮(zhèn)土地開發(fā)強度分區(qū)控制是當前城市規(guī)劃領(lǐng)域研究的重點課題和熱點課題，它