行政組織改革與發(fā)展

第十一章行政組織改革與開展第一節(jié)行政組織改革一、含義與特征所謂行政組織改革，是指行政組織系統(tǒng)為了適應內(nèi)外環(huán)境的開展與變化，對組織系統(tǒng)的結(jié)構與功能進行調(diào)整，改變舊的管理模式，建立新的組織管理形態(tài)，以維系組織的生存與開展，并借此提高組織效能，提升為公眾效勞的能力和水平的一個過程或行為。實質(zhì)——組織與環(huán)境的互動，適應環(huán)境的平衡過程。有以下特征：1、組織改革是有意識、有目的的。是組織管理主體主動地、自覺地使組織系統(tǒng)適應組織環(huán)境的過程。2、組織改革是一個不斷循環(huán)與開展的過程。3、組織改革是一個有方案的變革過程。如此才能有序的進行，不致引起混亂和動亂。4、組織變革是一個克服阻力的過程。必然會遇到很多阻力。二、行政組織改革的必要性1、是全球化的必然要求全球化：市場經(jīng)濟的普及；政治文明的傳播；文化的交融。2、是促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)開展的需要3、是促進民主建設的需要。4、是提高政府績效的必要途徑。三、行政組織改革的動力是指推動行政組織改革的領導者和執(zhí)行者制定和執(zhí)行改革方案、實現(xiàn)改革目標的力量。這種力量既可以來自行政組織環(huán)境，也可以來自行政組織內(nèi)部系統(tǒng)。1、來自政治系統(tǒng)的動力政治體統(tǒng)變動的輸入〔包括行政組織與其他機構的關系調(diào)整，行政組織主要任務的轉(zhuǎn)變，執(zhí)政黨的重大方針政策的出臺〕是對行政組織改革的要求和支持。2、來自經(jīng)濟因素的動力經(jīng)濟制度〔政府與市場、政府與企業(yè)關系的變動〕和經(jīng)濟體制〔更加富有開放性和競爭性〕的變動。3、來自公眾觀念轉(zhuǎn)變的動力公民權利義務觀的增強；對政府認識的改變等。參與行政組織、監(jiān)督行政組織的愿望增強，認為公民是納稅人，政府應當向公民提供滿意的公共效勞，要求政府提高績效，解決社會問題，實現(xiàn)善治。管制型向效勞型轉(zhuǎn)變。4、來自政府官僚的動力政府內(nèi)部使命感和創(chuàng)新意識較強的成員，在成就感、榮譽感以及積極的行政倫理的促使下，往往愿意提高政府績效、增進公共利益，同時實現(xiàn)自己的價值和合理的個人利益。這是改革能夠自上而下進行的重要原因。5、來自行政組織技術系統(tǒng)革新的動力行政組織提供公共效勞的方式增多了；行政組織增強公開性和透明性的可能性大大提搞了；處理政務的能力提高了等?！厝煌苿庸芾碇贫鹊母隆Ｋ?、行政組織改革的阻力是指開展行政組織改革的反對力量。1、人們心理上的抵抗。表現(xiàn)在：不平安感；心理平衡的破環(huán)；權力或地位的喪失感；人際關系緊張。2、既得利益者的利益受損會使他們反對改革?！灿绕涫钦螜嗔Φ淖罡哒莆照呤欠裰С指母锖艽蟪潭壬蠒Q定改革的成敗?！?、組織的結(jié)構慣性。組織從本身來講是保守的。4、行政組織改革的本錢。主要包括既有制度、政策和機構中的沉淀本錢，推行和設立新制度、政策和機構的初始本錢和維持費用。5、社會主導的價值觀念。6、改革的策略、配套措施是否完備。我國社會保障制度的薄弱和就業(yè)形勢的嚴峻對機構改革構成一種制約。五、行政組織改革的模式1、行政組織改革的根本類型〔兩種分類〕a.調(diào)適型、轉(zhuǎn)軌型、開展型〔1〕調(diào)適型改革是指西方興旺國家在原有政治、經(jīng)濟制度條件下進行的適應型改革，主要是適應政治、經(jīng)濟制度的非根本性變動給行政組織環(huán)境帶來的變動。〔2〕轉(zhuǎn)軌型改革是指原先實行方案經(jīng)濟體制的國家在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中進行的行政組織改革。主要是適應經(jīng)濟制度的根本性變動給行政組織環(huán)境帶來的變動?！?〕開展型改革是指第三世界的欠興旺國家進行的行政組織改革。主要是實現(xiàn)行政組織的現(xiàn)代化和科學化。b.外延型與內(nèi)涵型1、外延型改革。是指以改變政府行政機構的外部規(guī)模為主要內(nèi)容的改革，如行政機構的撤銷、合并，行政單位的增減，人員的增減等等。這種改革主要解決機構臃腫、人浮于事、行政經(jīng)費開支過大、資源浪費等比較單一的問題。改革的目的在于控制行政組織規(guī)模，實際并未觸動行政權力結(jié)構和管理體制。2、內(nèi)涵型改革。是指以調(diào)整行政職能、調(diào)整行政權力結(jié)構以及由此而引起的行政管理體制變化為主要內(nèi)容的行政改革。改革主要著眼于政府職能的合理配置、行政權力結(jié)構安排的合理化、管理活動本錢的降低與行政效率的提高。內(nèi)涵型行政改革需要經(jīng)歷比較長的時間，所取得的成果也比較穩(wěn)固?，F(xiàn)實生活中的每一次改革都有可能同時具有幾種類型的特征。2、行政組織改革的根本方式〔1〕漸進式改革是指在較長的時間內(nèi)對行政組織體制的諸方面進行逐步的、階段式和試點——普及式的調(diào)整和改革。這種方式較為穩(wěn)妥，容易被人接受。如果總體目標明確，突破口選擇恰當，進度適中，可在局部改革的情況下循序漸進，直至最后到達改革的目標。改革時間長，變化比較慢，如果總體目標不夠明確和堅決，可能會在改革的過程失去明確的方向，難以到達期望的效果，另外這種模式容易使熱心改革的人失望。〔2〕突變式改革。是指改革者制定全面的改革方案，在較短的時間內(nèi)對整個行政組織體制進行大幅度的調(diào)整和改變，并在改革的最初階段就全面推行的一種方式。有利于獲得期望改革的人民的強烈支持，有利于縮短行政體系轉(zhuǎn)軌帶來的社會“陣痛期〞和“混亂期〞。但可能會招致過多的反對，阻力大、風險高。成熟的興旺國家很少出現(xiàn)這種模式。采取何種模式要根據(jù)不同國家面臨的實際情況來權衡。3、行政組織改革的國別模式a.英語國家模式這種模式深受市場經(jīng)濟理念和個人主義思想的影響，對韋伯的科層制理論進行了較為深入的批評。理念：強調(diào)公私部門管理上的類似性，主張在公共部門中廣泛引入私人部門的管理經(jīng)驗，主張行政組織的市場化改革，提倡公私競爭，推崇結(jié)果導向和“花錢少辦事好〞的政府模式。b.法德模式這種模式深受科層制傳統(tǒng)和管理主義的影響，不主張對政府進行根本性改革，而是要求政府服從較為嚴格的政治和管理控制，在改革上奉行漸進主義。c.新興工業(yè)國家模式背景：全球化與外鄉(xiāng)化的交融。主要特征：政府始終將自身的改革與生存緊密結(jié)合起來，政府與企業(yè)的關系比較緊密，傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代行政文化有機結(jié)合，改革的政治根底一般是一黨執(zhí)政模式。d.開展中國家模式這種模式具有強烈的“外生性〞特征，主要改革理論來自于對國外行政組織改革理論的借鑒。主要特點：改革起點比較低，模式性很強，往往是在外部壓力的推動下進行，目前，全球化給開展中國家?guī)淼臎_擊是這些國家進行行政組織改革的主要動力。六、西方國家的行政組織改革1、改革的背景第一、政府自身的困境。財政危機〔凱恩斯主義的負面后果〕、管理危機〔官僚制帶來的官僚作風〕、信任危機〔媒體的廣泛普及〕。第二、理論界的推動。針對弊病，出現(xiàn)了一些新的理論思潮，公共選擇論、市場失靈論、政府失靈論、治理理論、交易費用理論、代理理論。3、私營企業(yè)管理的示范。私營企業(yè)應對競爭而進行管理機制、管理技術、管理方法持續(xù)的制度創(chuàng)新。私營企業(yè)的優(yōu)秀業(yè)績，提高了公眾對高水準效勞的認識和期待，也為政府改革管理方式，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量提供了強大的示范效應。4、全球化競爭的催化。各國政府為適應這種一體化以及由此而形成的競爭規(guī)律和態(tài)勢趨勢，必然要調(diào)整國內(nèi)原有的公共管理模式。5、信息革命的影響。信息時代，數(shù)字化生存方式，打破政府對公共信息的壟斷。2、改革的內(nèi)容第一、優(yōu)化政府職能，強調(diào)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能。當代西方各國政府優(yōu)化政府職能、減少政府干預的根本途徑是通過采取民營化、放松管制以及壓縮式管理等途徑，將政府興辦和管理的大局部公共企業(yè)交還給市場和社會，盡可能地將公共部門承擔的社會效勞出租和承包出去。調(diào)整了政府與企業(yè)的關系〔私有化〕；政府管理方式的企業(yè)化；政府提供公共效勞的社會化；強化宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能。第二，調(diào)整中央政府與地方政府的關系，實行重心下移。第三，精簡機構和人員，提高公務員隊伍的素質(zhì)。第四、引入現(xiàn)代企業(yè)管理技術被廣泛應用的工商管理方法有戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、本錢管理、標桿管理等。同時，利用信息技術尤其是網(wǎng)絡技術開展電子政務，創(chuàng)新政府治理模式。私營企業(yè)的人力資源管理模式也被引入人事行政管理，西方興旺國家在這方面采取的主要措施有：〔1〕放松管制、增強靈活性。西方各國在人事錄用、報酬、職位分類、培訓等方面放松管制，消除繁雜的規(guī)那么，減少繁文縟節(jié)以及辦事拖拉的毛病。〔2〕公共管理者的非職業(yè)化。文官終身雇傭受到猛烈沖擊，強制性裁員和日益增多的短期合同動搖了職位永久性原那么，合同雇傭制和臨時聘用已經(jīng)成為公共部門用人常見的方式?！?〕重視績效評估，采用靈活的付酬制度。西方公務員制度改革的另一個根本取向是注重結(jié)果而非過程控制，注重績效評估，并采取靈活的付酬與獎勵措施。第五、公共效勞市場化即政府充分利用市場和社會的力量，推行公共效勞市場化和社會化。采取的形式主要有：〔1〕政府業(yè)務合同出租，即利用合同承包的形式把政府的一些工作業(yè)務推向市場，政府將需要或者適合出租的公共工程向私營企業(yè)以及社會中介組織招標投放?！?〕以私補公，打破政府壟斷。為彌補政府能力和財力的缺乏，西方各國政府打破政府壟斷一切公共效勞的傳統(tǒng)，建立公共部門與私營企業(yè)的伙伴關系，實現(xiàn)二者的良性互動?！?〕公共效勞社會化，即政府授權社區(qū)并鼓勵各社區(qū)建立各種公共事業(yè)如老人院、收容院、殘疾人效勞中心等，政府機構如社會保障部門等出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等，以改進社會效勞和控制犯罪活動。英國撒切爾夫人在其執(zhí)政期間，開展了英國歷史上規(guī)模最大、范圍最廣的私有化運動，期間出售了40多家大型國有企業(yè)。3、改革的特征第一，堅持有方案、漸進式的改革，確保行政組織改革穩(wěn)步推進。第二，堅持依法改革，建立一整套法律標準。第三，注重市場化導向。第四，注重降低政府運行本錢，提高公共效勞質(zhì)量。第五，注重發(fā)揮參謀咨詢機構的作用。4、對西方國家行政組織改革的評述〔1〕“顧客〞比喻的不恰當性。公共倫理問題。政府的顧客掌握的政治資源差異很大，按照市場邏輯，政府會對顧客區(qū)別對待，甚至拋棄沒有價值的顧客，這在經(jīng)濟市場上是可以理解的，但在公共部門卻行不通。相對于公民這個稱謂，顧客顯得很狹隘?！?〕對市場化的過分推崇市場機制的根本動力是對個人利益的追求，這必然把政府引向?qū)Χ唐谀繕说年P注，可能會放棄對戰(zhàn)略目標的追求。因此，布隆克認為：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可疑心的力量，但是它仍缺乏以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)。〞七、中國行政組織改革1、改革的主要內(nèi)容從政府職能角度，主要是轉(zhuǎn)變職能，政企分開；從組織結(jié)構角度，主要是加強宏觀調(diào)控部門，精簡、裁撤專業(yè)經(jīng)濟部門，加強執(zhí)法、監(jiān)管部門，合理調(diào)整中央政府與地方政府的事權；從運行機制角度，主要是改善管理方式，轉(zhuǎn)變作風，加強廉政建設，提高行政效率；從行政規(guī)制角度，主要是按照依法治國、依法行政的要求，健全行政法制，標準行政行為，實現(xiàn)政府機構職能、機構編制程序的法制化。2、改革的主要特征第一，堅持立足國情，理論聯(lián)系實際，因地制宜。第二，以開展為主線，堅持與經(jīng)濟體制改革配套進行。第三，采取重點突破、有所側(cè)重、全面推進的改革策略。第四，正確處理改革、開展和穩(wěn)定的關系。3、現(xiàn)階段中國行政改革的重點不變因素：國家的社會主義性質(zhì)，中國共產(chǎn)黨的領導，人民代表大會制，混合型地方政制，根本國情。變化因素：人民代表大會制的日趨完善，黨的執(zhí)政方式的改善，法制的日益健全；經(jīng)濟將持續(xù)增長，市場經(jīng)濟體制將日趨成熟；民眾文化素質(zhì)、民主素質(zhì)、法治素質(zhì)將不斷提高；環(huán)境污染、資源短缺、貧富不均等問題有可能進一步惡化；國際競爭環(huán)境將更為嚴峻。面對未來的行政組織環(huán)境，在借鑒新公共管理理念中的可資利用的內(nèi)容的根底上，現(xiàn)階段中國行政改革的重點為：第一、轉(zhuǎn)變行政觀念。行政觀念是政府在行政管理實踐活動中形成的有關政府管理的根本價值取向，是政府行為的靈魂，是構建和改革行政制度的精神原料。更新行政觀念應當實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變。一是變?nèi)f能行政為有限行政，把那些屬于自己職責范圍內(nèi)的事情做得更好。二是變直接行政為間接行政，通過這種轉(zhuǎn)變，使政府從微觀層次管理中解脫出來，致力于對經(jīng)濟活動的引導和調(diào)控。三是變命令行政為效勞行政，使公共權力回歸到為公眾提供效勞的本來面目，由“官本位〞觀念變?yōu)椤耙灶櫩蜑閷颞曈^念，使行政人員切實成為真正的“人民公仆〞。第二、調(diào)整政府職能。但凡市場和社會可以自行調(diào)節(jié)和自我管理、自我實現(xiàn)的事情，都交給市場和社會。政府只做那些市場和社會組織不愿做、做不好、做不了的事情，以彌補市場的缺陷和社會組織能力的缺乏。首先要理順政府與市場的關系。充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟開展中的作用，從“強政府〞變?yōu)椤皬娛袌雳?。其次要調(diào)整政府與社會的關系，明確政府的權限。應逐步把一局部本該由社會組織承擔的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，鼓勵和扶持非政府組織的開展，增強社會自治能力。第三、合理劃分權限。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，權限也需要有一個合理的劃分。一是合理劃分同級政府職能部門之間的權限。行政改革時應合理配置職能，消除政府部門之間職能交叉、重復的現(xiàn)象，提高行政效率。二是合理劃分政府部門上下級之間的權限。上級權力過大、過于集中，不利于下級積極性的發(fā)揮。三是合理劃分常設機構與非常設機構之間的權限。第四、健全運行機制。主要包括：〔1〕科學的決策機制?！?〕高效的執(zhí)行機制。〔3〕靈敏的反響機制?！?〕有效的監(jiān)督機制?！?〕完善的行政鼓勵和約束機制。第五、加強法制建設。依法行政是現(xiàn)代政府管理的根底和標志。必須加強機構建設的立法工作。一方面，是機構設置與管理的程序法，對機構的設立條件、機構編制的增加減少的程序等都應以法律的形式做出明確的規(guī)定。另一方面是機構自身各部門設置的實體法，對各個機構的規(guī)模、職能、職責范圍、人員編制等分別予以立法、作為各行政機關依法行政的部門法律。建立起一套完整的行政管理法律體系，扭轉(zhuǎn)普遍存在的“人治〞現(xiàn)象。第六、公共效勞市場化。一方面要盡量簡化和優(yōu)化政府的職能，另一方面，對政府范圍內(nèi)的職能也要充分利用市場和社會的力量，推行公共效勞市場化和社會化。4、改革的難點第一，政府機構和官僚的自身利益問題。第二，改革的配套與平衡問題。第三，人員編制問題。第四，依法行政的制度建設問題。需要行政主體具有依法行政的法律知識和主觀意識；需要制定依法行政的法律法規(guī)和可供操作的制度；需要建立相應的監(jiān)督機制和救濟機制，對政府的違法行為進行查處和懲罰，同時彌補權益受到損害的行政相對人的損失。在中國，法制建設一直以來都是薄弱環(huán)節(jié)，行政權力和首長意志的力量十分強大，監(jiān)督機制不夠完善且作用有限，這都制約著行政人員形成良好的依法行政意識。第二節(jié)行政組織的開展一、組織開展組織開展是組織特性的必然反映，是組織謀求生存的必然選擇?！材繕恕h(huán)境〕所謂組織開展，是指組織圍繞組織要素所做出的調(diào)整和變化。組織開展是一個持續(xù)不斷的過程。二、行政組織的開展包括兩個方面：內(nèi)部開展和外部開展。內(nèi)部開展：行政組織自身為更好地完成任務，實現(xiàn)有效、高效的行政目標，在組織內(nèi)部根據(jù)社會變化而采取的各種調(diào)整、完善和改革措施。外部開展：在行政組織之外，國家為維護政治統(tǒng)治，根據(jù)社會開展形成的新需要，對行政組織采取的調(diào)整、完善和改革措施，使行政組織活動最終到達其根本目的。內(nèi)部開展的重點和核心在于改善內(nèi)部管理，提高工作效率，外部開展的重點和核心在于提高行政組織公共管理的社會效益。具體而言，二者的區(qū)別主要表達在以下幾個方面：第一，目標不同。內(nèi)部開展——提高行政組織的工作效率，為此而采取的手段措施，不涉及行政組織的根本問題。外部開展——提高行政組織的整體能力，追求更好的行政社會效益，涉及行政組織的根本問題〔原那么、體制變革等〕。第二，任務不同。內(nèi)部開展主要是在既定的框架內(nèi)解決因內(nèi)部管理的落后而導致的效率低下問題，總是較為具體地從管理方式、管理手段、管理技術、管理程序等方面提出任務。外部開展通常是要對行政組織的結(jié)構和體制做出變革。第三、制約因素不同。外部開展——主要受到一般社會環(huán)境各種因素的影響。內(nèi)部開展——主要受到具體工作環(huán)境的影響。第四、所需條件不同。外部開展能否成功很大程度上取決于社會政治因素的推動。內(nèi)部開展那么主要取決于行政組織自身的決心，社會經(jīng)濟、文化的開展狀況也會有一定影響。第五、可比較性不同。外部開展在不同國家雖然可能具有某些共同的趨勢，但其開展的具體內(nèi)容、途徑、過程那么不同，不存在共同的的模式可以遵循。內(nèi)部開展那么在許多具體內(nèi)容上，各個國家采取的做法大同小異。第六，所需時間不同。外部開展的成效大都需要經(jīng)歷一個較長的時間才能間接的顯現(xiàn)出來。內(nèi)部開展的成效多數(shù)會在一個不太長的時間內(nèi)直接地反映出來。第七，開展途徑不同。外部開展的途徑大多是一個漸進的、逐步推進的過程，經(jīng)常性的局部調(diào)整和不斷完善是其正常的形式，只有在特殊情況下才會出現(xiàn)急劇的變革。內(nèi)部開展通常都是快速完成的。注意：二者之間同時也存在相互補充、相互促進的密不可分的聯(lián)系。三、行政組織開展的特點第一，被動性。是指行政組織的開展是應某種需要、在某種壓力下產(chǎn)生的。追求穩(wěn)定和連續(xù)，遵循已有的程式與標準，是行政組織的一個特點，也是正常行政活動所必需的。第二，自覺性。是指行政組織的開展總是在有意識的安排下進行的。這表現(xiàn)為開展所采取的調(diào)整、變革措施是有方案的，有明確的開展方向和步驟，是在領導機關的主持下實施的。第三，順應性。是指行政組織的開展必須順從和適應行政組織環(huán)境變化所提出的要求。第四，長期性。是指行政組織的開展是一個長期存在的問題。行政組織開展是一個持續(xù)不斷的過程，沒有一個終點。行政組織始終面臨開展問題，只是在不同時期所面臨的問題不同而已。四、中國行政組織開展的趨勢1、建設有效政府。不僅表現(xiàn)為提供公共效勞的有效性，還表現(xiàn)為政府推動行政組織改革的有效性。2、降低政府運行本錢3、樹立民主政府的理念。4、邁向法治政府。5、重視公眾參與，提高政府回應力。這種能力表達了政府對公共利益的回應能力以及發(fā)動能力。第三節(jié)行政組織管理的未來一、行政組織管理未來的挑戰(zhàn)1、知識經(jīng)濟特點：第一，知識是組織根本的生產(chǎn)要素，成為組織唯一有價值的資源，成為一切組織在競爭環(huán)境中生存的關鍵。第二，符號商品增加。第三，生產(chǎn)的去密集化與協(xié)作。第四，虛擬工作場所。第五，個性化的產(chǎn)品和效勞。第六，即時性與變革的加速。第七，知識工作者的興起。不同于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟時代。如何適應，進行知識管理。2、信息技術的開展與網(wǎng)絡社會信息科技改變了文化、時間和空間的意義，組織面臨全新的環(huán)境，信息技術與經(jīng)濟活動的結(jié)合，成為組織和國家競爭力的關鍵。組織要生存和開展，需要有效而快速地回應顧客的需求，而這需要掌握信息與創(chuàng)新的能力。既是開展的時機，也是挑戰(zhàn)?？梢蕴岣呓M織的效率，創(chuàng)新政府組織效勞的方式，增加開放和透明，促進民主參與。挑戰(zhàn)：網(wǎng)絡平安問題；個人隱私問題；法律標準問題；數(shù)字差距問題；如何有效地促進信息技術的開展和應用問題。3、民主的開展民主的價值。民主政治和民主觀念的深入人心，