中國(guó)政治制度史7

第七講：古代監(jiān)察制度中國(guó)政治制度史中國(guó)古代監(jiān)察制度經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段：夏商至春秋是監(jiān)察制度萌芽時(shí)期；戰(zhàn)國(guó)至魏晉南北朝是監(jiān)察制度的形成與確立時(shí)期；隋唐宋是監(jiān)察制度的成熟期；明清是監(jiān)察制度嚴(yán)密時(shí)期。一、夏商至春秋時(shí)代監(jiān)察制度的萌芽1、職官夏商國(guó)家組織中，由神祗官巫、史對(duì)行政系統(tǒng)起著監(jiān)察和制約的作用。西周國(guó)家組織中，具有某種監(jiān)察職能的官職有小宰、太宰、史官、司士、宰夫、宮正等，有“保氏”，?！罢浦G王惡”?！氨O(jiān)國(guó)”，則監(jiān)視地方諸侯。春秋時(shí)各國(guó)也有兼任監(jiān)察的職官，列國(guó)史官負(fù)有監(jiān)察責(zé)任。

2、特點(diǎn)一，沒有專職監(jiān)察官員，無專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)的行使大多是有關(guān)職能部門的兼職行為。但監(jiān)察職能已包含在國(guó)家組織與國(guó)家事務(wù)之中。二，監(jiān)察職能的運(yùn)行長(zhǎng)期批著宗教神權(quán)的外衣。三、監(jiān)察與考課混雜，監(jiān)察職掌不清晰。二、戰(zhàn)國(guó)、秦漢、魏晉南北朝時(shí)期監(jiān)察制度的形成與確立

1、戰(zhàn)國(guó)——監(jiān)察制度初步形成專門性的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員應(yīng)運(yùn)而生。監(jiān)郡（縣）御史；諫官。成文法典的頒行，為監(jiān)察的展開提供了依據(jù)。2、秦漢監(jiān)察制度的形成、確立秦朝全面建立起了御史監(jiān)察制度中央監(jiān)察機(jī)關(guān)稱御史大夫寺，各郡設(shè)置監(jiān)御史，隸屬于御史府，簡(jiǎn)稱郡監(jiān)。在軍隊(duì)里設(shè)有軍監(jiān)。

漢代在秦朝基礎(chǔ)上，奠定了古代監(jiān)察制度的基礎(chǔ)。

（1）漢代建立了多元化的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。分兩個(gè)系統(tǒng)，三大組織機(jī)構(gòu)：御史府（臺(tái)），丞相司直，司隸校尉。（2）監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性增強(qiáng)。西漢后期，御史中丞為臺(tái)長(zhǎng)，御史臺(tái)實(shí)際上從行政系統(tǒng)分離出來。司隸校尉名義屬司空，行使監(jiān)察權(quán)卻是獨(dú)立的，與司空沒有關(guān)系。（3）建立完整的地方監(jiān)察制度。設(shè)十三州刺史和司隸校尉，監(jiān)察郡國(guó)守相、豪強(qiáng)?？ひ韵碌谋O(jiān)察由郡守負(fù)責(zé)，具體執(zhí)行監(jiān)察職能的官員是督郵。（4）制訂了監(jiān)察法規(guī)。漢初有“察辭詔凡九條”；漢武帝制定《刺史六條》。是漢代監(jiān)察制度確立的重要標(biāo)志。（5）形成監(jiān)察組織之間的相互監(jiān)察制度。一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵魚百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也（《通典·職官十四》3、魏晉南北朝時(shí)期監(jiān)察制度的發(fā)展（特點(diǎn)）（1）御史臺(tái)完全獨(dú)立，御史中丞地位顯赫，御史臺(tái)組織機(jī)構(gòu)日趨完整。出現(xiàn)“風(fēng)聞奏事”制度

（2）尚書左丞成為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察組織。（3）改司隸校尉為刺史，監(jiān)察權(quán)歸并于御史臺(tái)和尚書左丞。中央監(jiān)察權(quán)趨于集中。（4）刺史轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓俸?，地方監(jiān)察不健全。宋有典簽。（5）諫官組織、諫官制度初步形成。（門下、集書?。?/p>

三、隋唐宋元監(jiān)察制度的成熟

1、隋朝監(jiān)察制度行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng)，仍然由尚書省負(fù)責(zé)，尚書左仆射執(zhí)掌尚書省內(nèi)部監(jiān)察，并負(fù)有糾察御史監(jiān)察錯(cuò)誤的責(zé)任。行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng)：御史臺(tái)（中央），司隸臺(tái)（大夫，別駕，刺史、從事，分察畿內(nèi)、外），謁者臺(tái)。諫官，組織統(tǒng)一，隸屬于門下省。2、唐朝監(jiān)察制度的健全（創(chuàng)新）（1）御史臺(tái)建立三院（臺(tái)院：侍御史；殿院：殿中侍御史；察院：監(jiān)察御史）組織系統(tǒng)，并為宋元諸朝所繼承。御史職責(zé)糾察百官。（2）諫官制度發(fā)展成熟，形成臺(tái)、諫并立的格局。諫官組織上未獨(dú)立，分隸中書、門下二省，職責(zé)是規(guī)諫皇帝，指正時(shí)政得失。（3）重新建立并健全地方監(jiān)察體制。劃全國(guó)為十道、十五道，為監(jiān)察區(qū)。（監(jiān)察御史六條巡查地方；巡察使、按察使等監(jiān)察本道。）（4）行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察：尚書丞：掌辯六官之儀，糾正省內(nèi)，劾御史舉不當(dāng)者。臺(tái)院，相當(dāng)于御史臺(tái)的總部或辦公廳。設(shè)侍御史四至六人，以“知雜事侍御史”為一院之長(zhǎng)。臺(tái)院執(zhí)掌糾彈中央百官，推鞫獄訟，以及處理御史臺(tái)內(nèi)的日常事務(wù)。殿院，設(shè)殿中侍御史六至九人，主要職能有：“掌殿庭供奉之儀”，即糾察朝會(huì)活動(dòng)中的違禮行為；巡察京畿內(nèi)不法之事；與臺(tái)院同掌推鞫獄訟事務(wù)；監(jiān)察倉庫出納。察院，設(shè)監(jiān)察御史十至十五人。職掌范圍廣泛，權(quán)限很大。主要職能：一是以六條巡察地方。二是監(jiān)督太府、司農(nóng)等中央財(cái)政部門的出納。三是分察尚書六部，實(shí)為明朝六科給事中的濫觴。四是糾察刑獄，即司法監(jiān)察。五是糾察朝廷禮儀。六是監(jiān)察屯田、鑄錢、嶺南選補(bǔ)等事務(wù)。唐代諫官在組織上尚未獨(dú)立：門下省的諫官主要有：左散騎常侍、左諫議大夫、給事中、左補(bǔ)闕、左拾遺。中書省地諫官主要有：右散騎常侍、右諫議大夫、右補(bǔ)闕、右拾遺。諷諫，大事廷議，小則上封事。

3、宋朝監(jiān)察制度的特點(diǎn)（1）御史臺(tái)官少吏多。諫院成為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。臺(tái)、諫職責(zé)交叉，趨向合一。（2）地方監(jiān)察空前嚴(yán)密。監(jiān)司、通判與走馬乘受公事。（3）臺(tái)諫地位高獨(dú)立性較強(qiáng)。與“朝廷”相提并論。宰執(zhí)無權(quán)薦舉臺(tái)諫，宰執(zhí)被彈劾，即自動(dòng)停職待罪。臺(tái)諫可以風(fēng)聞言事，有“月課”，御史百日不言彈，罰“辱臺(tái)錢”。（4）監(jiān)察法規(guī)齊全：《御史臺(tái)儀》《御史臺(tái)令》《御史彈奏格》《監(jiān)司互察法》《監(jiān)察御史失察法》《監(jiān)察御史黜陟格》等。尚書都司：行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察，但其“御史房置簿，以書御史六曹官糾察之多寡當(dāng)否為殿最，歲終取旨升黜。4、元朝監(jiān)察制度的特點(diǎn)（1）臺(tái)諫機(jī)構(gòu)完全合一。元朝不設(shè)諫院，諫官職責(zé)合于御史。（2）從中央到地方監(jiān)察系統(tǒng)一體化。中央設(shè)御史臺(tái)，為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。地方仿照行省制，設(shè)行御史臺(tái)（外臺(tái)），御史臺(tái)和行臺(tái)分統(tǒng)二十二道肅政廉訪司，專司監(jiān)察，不兼它職。忽必烈：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的”。四、明清監(jiān)察制度的嚴(yán)密1、明朝監(jiān)察制度的變化（1）中央恢復(fù)臺(tái)諫并行體制，旨在加強(qiáng)對(duì)臣下的監(jiān)察廢御史臺(tái)，建立都察院,為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。側(cè)重于對(duì)中央其他職官和地方職官的糾劾。設(shè)六科給事中,直屬于皇帝，但六科給事中有“駁”無“封”，由言官變成監(jiān)察官。六科側(cè)重于對(duì)六部及其業(yè)務(wù)的監(jiān)察。（2）在地方建立多級(jí)交叉監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。省一級(jí)三司互相監(jiān)督，其中按察司主管刑獄和監(jiān)察，是地方固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。十三道監(jiān)察御史（與六科合稱“科道”）：協(xié)管中央機(jī)關(guān)的監(jiān)察；負(fù)責(zé)本道的監(jiān)察；交叉監(jiān)察其他道的一些府州。（十三道監(jiān)察御史，形式上歸都察院管轄，實(shí)際上只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)）；總督、巡撫兼有監(jiān)察地方的職能，初期屬中央對(duì)地方的監(jiān)察，后期演變?yōu)榈胤叫姓到y(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察。省之下有分巡道、分守道，既是省的派出機(jī)構(gòu)辦事區(qū)，也是監(jiān)察區(qū)，但當(dāng)時(shí)屬于臨時(shí)性質(zhì)。（3）廠衛(wèi)特務(wù)組織的特殊監(jiān)察2、清朝監(jiān)察制度

清朝監(jiān)察制度在明朝基礎(chǔ)上建立發(fā)展，突出皇帝的絕對(duì)權(quán)威。（1）六科并入都察院，監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，而言諫制度終于消亡，是絕對(duì)君主制發(fā)展的必然產(chǎn)物。都察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)：經(jīng)歷廳、都事廳、值月處，督催所下轄機(jī)構(gòu)：六科，十五道監(jiān)察御史，宗室御史處，稽查內(nèi)務(wù)府御史處，五城察院。（2）地方監(jiān)察采用明朝辦法，確立四級(jí)監(jiān)察體制，即十五道御史——督撫——按察司——巡道（督撫、布政使、按察使合稱“三大憲”，巡道與按察司一起通稱為“監(jiān)司”）。十五道初有“掌道”與“坐道”之分。河南、江南、浙江、山東、山西、陜西六道授印信，掌印者稱掌道。其余各道稱坐道。掌道兼管其他坐道。乾隆十四年，確定按省分道，都給印信，才名實(shí)相符。監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制秩卑權(quán)重，以卑察尊，以小馭大。“位卑則激昂，祿薄則愛惜身家之念輕”（《漢書·百官公卿表》），“而權(quán)重則整飭吏治之威重。”（清趙翼《郂余叢考》卷二十六）巡按。專官與特遣，各有利弊。風(fēng)聞言事。風(fēng)聞言事起于東晉，唐初御史有此特權(quán)。宋代列為“祖宗家