第十四講-發(fā)展中國家的公共管理

第十四講發(fā)展中國家的公共管理

——以中國政府體制改革為例發(fā)展中國家的傳統(tǒng)模式一、政府的角色1、凱恩斯主義的影響2、社會主義的影響二、官僚制模式1、殖民地的官僚制傳統(tǒng)2、發(fā)展中國家不充分的政治制度3、官僚制的生產(chǎn)模式4、精英主義傾向三、公共企業(yè)1、政府成為經(jīng)濟發(fā)展的主角2、公共企業(yè)僅僅服務(wù)于管理者和勞動者的利益3、公共企業(yè)控制經(jīng)濟4、公共企業(yè)盈利、投資回報率低，缺乏戰(zhàn)略5、民營化改革的困難四、發(fā)展行政1、前殖民地國家行政理論和模式的借用2、新公共管理的興起3、現(xiàn)實性問題的存在公共管理改革一、政府角色的變化1、向最小化政府的轉(zhuǎn)化2、新公共管理的改革3、世界銀行對政府角色的定位：（1）確立法律基礎(chǔ)；（2）保持健康的政策環(huán)境；（3）基本社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資；（4）保護弱勢群體（5）保護環(huán)境二、管理方面的變化中國政府體制改革的內(nèi)容橫向改革——政府機構(gòu)改革——實質(zhì)：調(diào)整政府、市場與社會以及政府內(nèi)部職能部門之間的關(guān)系縱向改革——中央與地方關(guān)系改革——地方政府間關(guān)系改革（如：省管縣改革）——實質(zhì)：調(diào)整各級政府之間的職能劃分

政府機構(gòu)改革第一部分主要內(nèi)容對以往改革的回顧與評價目前存在的主要問題大部制改革介紹與評價一、對以往改革的回顧與評價1、歷程回顧改革開放以來的6次機構(gòu)改革為標(biāo)志。轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)，提高效率—1982年改革，主要解決機構(gòu)臃腫、人浮于事、新老交替問題。政府部門100-61個，編制減25%，職數(shù)減67%，取消終身制?！?988年改革，第一次提出建立商品經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變職能，公務(wù)員制度。政府部門由72-68個，編制減20%—1993年改革，提出建立市場經(jīng)濟。繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能，政企分開，部門86-59個，編制減20%

—1998年改革，力度最大，健全宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管部門，精簡了9個專業(yè)部門，部門72-52個，編制減50％（有水分）—2003年改革，轉(zhuǎn)變職能，行政審批制度改革，機構(gòu)變動不大，組建商務(wù)部、國資委、發(fā)改委—2008年改革，整合分散的行政職能和機構(gòu)，推行大部委制，減少交叉和重復(fù)設(shè)置，整合以民生為重點的公共服務(wù)與社會管理部門，組建國家能源局、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障局、環(huán)境保護部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等2、機構(gòu)改革的特點建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府體制。經(jīng)濟改革的方向，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。與此相適應(yīng)，行政改革，就是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府體制漸進改革。與西方國家和轉(zhuǎn)軌國家不同，我國采取逐步推進策略，規(guī)律5年1次從中央到地方。

單一制決定的，反之則改不動3、改革評價爭論?；九袛唷獧C構(gòu)編制大大精簡。機構(gòu)100—50個，50%；編制5.1-1.67萬，67.3%。雖出現(xiàn)精簡—膨脹循環(huán)，但反復(fù)小，下降趨勢（圖一二）—政府職能有重大轉(zhuǎn)變。標(biāo)志是初步建立了市場經(jīng)濟體制，健全了宏觀調(diào)控體系和市場監(jiān)管體系，政企、政社、政事大體分開（圖三、四）—促進經(jīng)濟社會發(fā)展。衡量改革的根本標(biāo)準(zhǔn)。GDP年均增長9%，翻幾番，總量第4，人均收入2300＄。這與政府改革密不可分圖1國務(wù)院機構(gòu)歷史演變圖2中央政府人員編制歷史演變圖3.國務(wù)院機構(gòu)各類組織數(shù)量變化

（1949-2007）圖4.各類組織在當(dāng)年機構(gòu)總數(shù)中%

（1949-2007）二、目前存在的主要問題1、政府職能轉(zhuǎn)變不到位在政府與市場、政府與社會關(guān)系上，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，仍然管了一些不該管也管不好的事，一些該管的事沒有管好管住政府越位：過多干預(yù)微觀經(jīng)濟社會干預(yù)微觀經(jīng)濟。通過審批項目、土地批租、價格管制，行政壟斷、插手信貸等，干預(yù)微觀經(jīng)濟，替代了市場配置資源的功能。有的既管宏觀又管微觀，既搞規(guī)劃又搞審批，且審批積極性過大，審批到縣級。干預(yù)市場運行。以市場主體角色，既當(dāng)“運動員”又做“裁判員”，地方保護、市場分割盛行，影響全國統(tǒng)一市場形成干預(yù)社會事務(wù)。在文化、體育、培訓(xùn)、社會生活等領(lǐng)域，包辦了許多社會可自主治理的事務(wù)政府缺位：自己該管的事沒有管好忽視環(huán)境資源保護。

世界上污染最嚴(yán)重10個城市，5個在中國。許多地方為發(fā)展經(jīng)濟，不惜犧牲環(huán)境資源。根源是考評不科學(xué)，GDP是量化的、硬性的、比重過大；其他是模糊的、軟性的、比重過小。這勢必以GDP論英雄，一俊遮百丑市場監(jiān)管嚴(yán)重缺位。

假煙假酒假藥假學(xué)歷。假冒偽劣泛濫成災(zāi)實現(xiàn)社會公正不到位。

城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距越來越大。對此，市場解決不了，只能靠政府，通過二次分配、稅收調(diào)節(jié)等來減少，但做的不夠公共服務(wù)供給不足。

溫飽解決后，教育、醫(yī)療、社保需求快速增長，但政府投入不足2、機構(gòu)設(shè)置不合理公共服務(wù)部門薄弱。教育、社保、流動人口、公共安全等部門，職能、經(jīng)費和編制，相對不足，工作無法到位部門職能交叉、政出多門。農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后，涉及14個部委局；文化口有3～4正部機構(gòu)；一條河管理，水利局管農(nóng)村段，環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政局管河道，國土局管地下水，河管辦管綜合治理，“九龍治水”政事不分。銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)和電監(jiān)等政府監(jiān)管機構(gòu)，承擔(dān)行政職能，卻劃歸事業(yè)單位序列，受到質(zhì)疑3、行政成本過高按照國際貨幣基金組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，行政管理費用占財政支出的水平，高收入國家9.5%；上中等收入國家12.3%；中下等收入國家14.9%；低收入國家18.1%以我國2004年行政費用為例，占財政支出19.38%，不僅高于發(fā)達國家，而且也高于世界水平，說明行政成本較高。見附表表1建國以來各時期行政管理費占財政支出比重單位：億元時期行政管理費財政支出占財政支出比重（%）一五112.181320.5212.72二五133.162238.185.95調(diào)整時期76.421185.816.44三五134.272510.605.35四五196.711917.945.02五五280.065282.445.30六五587.417483.187.85七五1520.6612865.679.72八五3355.9024387.4613.76九五8933.2257043.4615.662001—200417827.0594092.5718.95（平均）4、權(quán)力腐敗問題數(shù)額越來越大。以前幾萬，現(xiàn)千萬、億。涉案人員級別越來越高。以前處局，現(xiàn)省部級，一把手（見附表）窩案串案越來越多。以前個人偷干，現(xiàn)合伙干?；ハ喾奖?，互不揭發(fā)，心照不宣。河北李真一案，廳級7名、縣級67個，40個一把手。黑龍江韓貴芝案，涉及幾十干部原因：權(quán)力行使缺乏監(jiān)督制約。腐敗大都利用招投標(biāo)，土地審批、干部使用等權(quán)力進行，但監(jiān)督制約不力。2003-07年查處省部級貪官35個上海市原市委書記陳良宇貴州省原省委書記劉方仁國家電力公司原總經(jīng)理高嚴(yán)安徽省原副省長王懷忠國土資源部原部長田鳳山山東省委原副書記、青島市委書記杜世成北京市原副市長劉志華國家統(tǒng)計局原局長邱曉華國家食品藥品監(jiān)管局原局長鄭筱萸三、新一輪改革需要解決的問題十七大，二中全會，國務(wù)院和地方機構(gòu)改革方案，提出了改革的目標(biāo)和原則。如何推進改革，有許多需要研究解決的問題目標(biāo)選擇：建設(shè)服務(wù)型政府改革核心：轉(zhuǎn)變政府職能（社會管理、公共服務(wù)）機構(gòu)改革：大部制政府人員：多還是少縱向改革：中央與地方關(guān)系（一）目標(biāo)選擇：建設(shè)服務(wù)型政府什么是服務(wù)型政府？十七大提出“加快行政管理體制，建設(shè)服務(wù)型政府”，明確了新一輪政府改革的目標(biāo)從性質(zhì)上講，是以為人民服務(wù)為宗旨的政府，做什么、如何做，取決于人民的意愿從職能上講，是以公共服務(wù)為主要職能的政府，更加重視社會管理和公共服務(wù)從管理上講，是管理與服務(wù)有機結(jié)合的政府?！胺?wù)中心”就是典型。形式是管理，實質(zhì)是服務(wù)對服務(wù)型政府的不同觀點我們一直提全心全意為人民服務(wù)，提法是否多此一舉？以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)展是硬道理，提法會不會沖淡這個中心？只有先發(fā)展經(jīng)濟，才有實力來提供公共服務(wù)。我國還不發(fā)達，提法是否過早？法治、責(zé)任、高效等等，都是政府改革的目標(biāo)，提法會不會以偏概全、顧此失彼？基本看法1、并非多此一舉。重管理輕服務(wù)、重發(fā)展輕服務(wù)，是普遍存在的問題。服務(wù)型提法，可增強政府服務(wù)理念，服務(wù)意識2、與發(fā)展經(jīng)濟并不矛盾。在市場經(jīng)濟條件下，直接發(fā)展經(jīng)濟是企業(yè)的事，政府應(yīng)通過為企業(yè)服務(wù)、創(chuàng)造良好環(huán)境，推動經(jīng)濟發(fā)展，而不是替代企業(yè)、市場。服務(wù)型提法，有利于推動職能轉(zhuǎn)變3、提法并不早。以前發(fā)展是必要的，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展了，溫飽解決了，就要關(guān)注公共服務(wù)，關(guān)注民生4、各種目標(biāo)并不矛盾。各種提法是相互促進關(guān)系，并行不悖。服務(wù)型提法，可突出重點（一）改革核心：轉(zhuǎn)變政府職能政府職能，不僅決定著政府機構(gòu)、財政分配、管理方式，而且對其他體制改革，對經(jīng)濟社會發(fā)展，有至關(guān)重要影響基本要求：一方面，不能越位，不該政府做的事不做。凡是市場、企業(yè)、社會可做是事，政府不要干預(yù)，還在做的要轉(zhuǎn)移出去；另一方面，不能缺位，該政府做的事一定要做好。主要是全面履行4項職能：宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)1、政府職能界定

四項政府職能的具體化建立經(jīng)濟社會制度框架。在這個框架下企業(yè)、市場和社會可正常運行宏觀經(jīng)濟調(diào)控。防止大起大落統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和貧富差距保護資源環(huán)境。應(yīng)作單獨一項職能提出來市場監(jiān)管。統(tǒng)一競爭市場體系提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。（公共服務(wù)均等化）促進社會公平正義。改善民生、收入分配等維護社會秩序2、財政支出主要用于公共服務(wù)財政是政府活動的反映，是衡量政府職能的量化指標(biāo)。一個政府在做了什么，只要看看財政支出就一目了然市場經(jīng)濟條件下，投資經(jīng)營、創(chuàng)造財富，主要是企業(yè)的事。政府的基本職能是公共服務(wù)，財政支出也應(yīng)主要用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，特別是無形的、人的發(fā)展的投入，如教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)。成熟市場經(jīng)濟國家的財政支出，公共服務(wù)在70%以上，經(jīng)濟建設(shè)不到10%

。圖5美國聯(lián)邦政府支出結(jié)構(gòu)變化

國防51%其他14%農(nóng)業(yè)7%運輸4%利息13%保健1%社會保障福利11%教育1%國防45%其他5%農(nóng)業(yè)3%運輸5%利息9%保健7%社會保障福利22%教育4%1950年1970年國防27%其他6%農(nóng)業(yè)1%運輸2%利息15%保健13%社會福利保障33%教育3%1990年圖表明，社保福利從50年11%增加到90年的33%，比重最大。醫(yī)療保健增加，1%-7%-13%。加上教育3%，基本服務(wù)占50%。再加國防達76%圖6州和地方政府支出結(jié)構(gòu)州和地方政府支出，比重較大的是教育，占40%，人均1870美元。第二大支出是社會福利，占20%，高速建設(shè)第三，占8%。其他32%支出，也大多用于其他公共服務(wù)，如警察服務(wù)、垃圾處理、污水供水等

教育(40%)所有其他項目(32%)公共福利救濟(20%)高速公路(8%)我國的財政支出結(jié)構(gòu)在我國，近年來政府的公共服務(wù)投入，呈增長趨勢，經(jīng)濟減少到28%上下，科教文衛(wèi)支出30%出頭，升第一位，但比重仍然偏低，成為公共服務(wù)供給不足的重要原因教育，據(jù)財政部、教育部和國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2005年比2004年教育經(jīng)費支出，不升反降，有23個省區(qū)出現(xiàn)下降醫(yī)療保障，據(jù)衛(wèi)生部2006年統(tǒng)計，政府支出僅占17%，社會支出占29.3%，個人支出占53.6%，大多數(shù)人看病是自掏腰包。原因是醫(yī)療保障僅覆蓋到1.3億城鎮(zhèn)職工、5000萬公務(wù)員和事業(yè)單位職工，2億多人，農(nóng)村人口大部分沒有。近兩年情況有改變，開始建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度

轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，要求建立公共財政體制，使財力向公共服務(wù)傾斜，進一步加大對公共服務(wù)的投入比重，建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系

3、推行政府績效管理政府不僅要提供服務(wù)，而且要高效率的提供服務(wù)，取得實際效果在我國，公共服務(wù)存在著重投入輕產(chǎn)出、重形式輕結(jié)果的現(xiàn)象。有的好像很忙，投入很大，但并沒取得惠及人民成效。近年來一些地方試行績效評估，改革方案也倡導(dǎo)。如何結(jié)合我國情況，有許多問題值得研究在國外，錢花了但事沒辦好現(xiàn)象，也屢見不鮮。有些服務(wù)雖免費，但質(zhì)量不高、態(tài)度不好，如許多老人寧愿在家，也不愿去政府辦的養(yǎng)老院。績效管理是國際流行趨勢。（三）機構(gòu)改革：大部制機構(gòu)改革是政府體制改革的重要內(nèi)容十七大提出實行大部門體制，突破了以往精簡機構(gòu)的做法，明確了新的改革思路新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革，在實行大部制方面邁出重要步伐，減少正部級機構(gòu)4個，新設(shè)大部門5個，調(diào)整機構(gòu)15個，優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，成為最大亮點，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響什么大部制？為什么是大部制？如何推進大部制改革？是需要研究的問題，也是各級政府關(guān)心的課題1、什么是大部制？大部制，又稱大部門體制，是指將職能相近的部門，整合重組為一個較大部門。這種綜合設(shè)置機構(gòu)形式，就是大部制。有利有弊利是減少職能交叉，政出多門，精簡機構(gòu)。弊是部門大不好管理，監(jiān)督難。

主要特征：（1）寬職能廣領(lǐng)域。大部門類似合并同類項，管理職能較寬，業(yè)務(wù)領(lǐng)域較廣。例如，運輸部是海陸空都管，文化部是文化、廣電、出版、體育都管（2）適用于政府組成部門。國外稱內(nèi)閣部門，一般15～20個，發(fā)展中國家20～30個。而其他行政機構(gòu)，如獨立機構(gòu)、直屬機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)等，管理事務(wù)單一，專業(yè)性強，不采用大部制

（3）整合形式不拘一格。大部制由部門整合而成，至于誰和誰結(jié)婚、離婚，無一定之規(guī)。比如“環(huán)境機構(gòu)”，英國是環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部，德國是環(huán)境保護與核安全部，日本是單設(shè)環(huán)境省，美國是獨立機構(gòu)。規(guī)律是先同一領(lǐng)域，后不同領(lǐng)域，比如交通先海陸空部門，后擴大到氣象、旅游等部門（4）不斷調(diào)整完善。從國際經(jīng)驗看，大部制不是一步到位的，也不是一成不變，而是根據(jù)不同時期需要，不斷調(diào)整，逐步完善，但在總體框架內(nèi)進行調(diào)整，機構(gòu)總數(shù)保持穩(wěn)定(看圖)表3國外內(nèi)閣部門和其他機構(gòu)設(shè)置情況

國別內(nèi)閣部門其他機構(gòu)說明美國1556獨立機構(gòu)（另11個總統(tǒng)辦事機構(gòu)）日本1298獨立行政法人（事業(yè)單位）98個，屬于各中央省廳。德國1436獨立機構(gòu)，對各部部長負(fù)責(zé)。英國19150執(zhí)行機構(gòu)，直接對部長負(fù)責(zé)。法國15--稱“獨立管理機構(gòu)”。數(shù)量不詳。俄羅斯1610政府直屬機構(gòu)，直接向總理負(fù)責(zé)。澳大利亞167隸屬于總理與內(nèi)閣府，直接向總理負(fù)責(zé)。韓國1813政府直屬機構(gòu)，直接向總理負(fù)責(zé)。印度491816個獨立機構(gòu)，2個獨立部門。表4美國聯(lián)邦政府獨立機構(gòu)名稱

非洲開發(fā)基金會考績制度保護委員會海事委員會中央情報局國家信用合作管理局礦業(yè)安全和健康評估委員會和平工作隊國家藝術(shù)、人文基金會政府道德辦公室美國消費品安全委員會海外私人投資公司聯(lián)邦勞資關(guān)系局國家和社區(qū)服務(wù)組織國家勞工關(guān)系委員會國家航空航天局防御核設(shè)施安全委員會國家仲裁委員會國家檔案局環(huán)境保護局國家科學(xué)基金國家首都規(guī)劃委員會平等就業(yè)機會委員會人事管理辦公室國家交通安全委員會美國進出口銀行特別顧問辦公室核管理委員會農(nóng)業(yè)信貸管理局退休基金福利擔(dān)保公司職業(yè)安全與健康評估委員會農(nóng)業(yè)信貸管理局美國郵政局國土安全部聯(lián)邦通信委員會田納西河谷管理局證券及交易委員會農(nóng)業(yè)信貸管理局小企業(yè)管理局人權(quán)委員會聯(lián)邦儲蓄保險公司社會保障局征兵系統(tǒng)聯(lián)邦選舉委員會美國貿(mào)易和發(fā)展局鐵路退休工人委員會聯(lián)邦儲備委員會美國國際開發(fā)局聯(lián)邦住房信貸委員會聯(lián)邦退休儲蓄投資委員會美國國際貿(mào)易委員會郵政資費委員會聯(lián)邦貿(mào)易委員會核設(shè)施安全防護委員會聯(lián)邦仲裁與調(diào)解局聯(lián)邦總務(wù)署美國商品期貨交易委員會

表5德國直屬和間接行政機構(gòu)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和食品局聯(lián)邦繪圖和測繪局聯(lián)邦統(tǒng)計署聯(lián)邦刑事警察局（又稱德國聯(lián)邦調(diào)查局）聯(lián)邦民役署聯(lián)邦行政管理署聯(lián)邦地理科學(xué)和原材料研究所聯(lián)邦水文地理研究所財政監(jiān)管局聯(lián)邦原材料研究和試驗研究所聯(lián)邦職業(yè)安全和健康研究所聯(lián)邦自然保護局聯(lián)邦雇員保險協(xié)會聯(lián)邦建筑和區(qū)劃署專利和商標(biāo)署

聯(lián)邦建筑和區(qū)劃署聯(lián)邦機動交通署國家雇員局聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和林業(yè)生物科學(xué)研究中心聯(lián)邦核保護署聯(lián)邦環(huán)境局聯(lián)邦信息技術(shù)安全署聯(lián)邦憲法保護署聯(lián)邦經(jīng)濟和出口控制署聯(lián)邦外國難民識別署聯(lián)邦未定財產(chǎn)問題管理署技術(shù)支持組織聯(lián)邦林業(yè)和林產(chǎn)品研究中心聯(lián)邦自然技術(shù)研究所羅伯特·科赫研究所聯(lián)邦稅務(wù)署以及德國聯(lián)邦卡特爾署聯(lián)邦統(tǒng)計署聯(lián)邦營養(yǎng)研究中心表6日本政府部門調(diào)整情況（2002年）現(xiàn)有省調(diào)整情況內(nèi)閣府由原總理府、經(jīng)濟企劃廳和防衛(wèi)廳合并而成總務(wù)省由原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并而成文部科學(xué)省由原文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并而成厚生勞動省由原厚生省和勞動省組合而成財務(wù)省原大藏省更名為財務(wù)省經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省原通商產(chǎn)業(yè)省更名為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省環(huán)境省由環(huán)境廳升格形成法務(wù)省未作調(diào)整外務(wù)省未作調(diào)整農(nóng)林水產(chǎn)省未作調(diào)整國土交通省原運輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并而成，規(guī)模最大后防衛(wèi)廳升格為內(nèi)閣部，共12個2、為什么進行大部制改革？（1）適合市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟條件下，要求政府宏觀管理，不是行業(yè)管理，大部制適應(yīng)了這一管理要求。交通運輸部、工業(yè)和信息化部等，就是如此（2）減少職能交叉。大部制整合職能相近的機構(gòu)，可使相近事務(wù)盡可能由一個部門管理，減少部門職能交叉，政出多門（3）保持精干。履行職能需設(shè)機構(gòu)。傳統(tǒng)社會，政府職能簡單，機構(gòu)也少，中國僅吏、戶、刑、兵、禮、工6個部門，美國建國時僅國務(wù)院、財政和陸軍3個部門?，F(xiàn)代社會，政府管的事多，機構(gòu)也多。但不能無限擴張。怎么辦？大部制，既保證履職需要，又防止機構(gòu)膨脹3、大部制改革的思路

（1）積極穩(wěn)妥推進。一方面，選擇意見集中的領(lǐng)域，實行大部制，有所突破。另一方面，要循序漸進，有的可過渡，不追求一步到位（2）抓住職能統(tǒng)一，合并同類。不是越大越好，也不是越少越好，關(guān)鍵是職能有機統(tǒng)一。模式有兩種：一種是將職能相近部門整合為一個大部門；另一種是不調(diào)整機構(gòu)，使一項職能一個部門管理，如明確牽頭部門，也體現(xiàn)了大部制思想。（3）加強組織立法。大部制是對政府體制的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范?！叭ā狈桨赣袪幾h

4、地方大部制地方大部制可從實際出發(fā)，因地制宜，不搞“一刀切”，不要求上下對口，發(fā)揮地方積極性、創(chuàng)造性。深圳市：交通局，統(tǒng)管海陸空；文化局，管理文化廣電新聞出版等；農(nóng)林局，管大農(nóng)業(yè)；城管局，相當(dāng)市政園林、城管、綜合執(zhí)法3個局海南?。航煌◤d負(fù)責(zé)航空鐵路和道路交通；人事勞動保障廳，負(fù)責(zé)人事勞動和社保；文化廣電出版體育廳，主管大文化事務(wù)成都市：水務(wù)局，統(tǒng)管供水、排水、污水、防洪、農(nóng)林水利等事務(wù)，不再“多龍治水”重慶市：4個農(nóng)業(yè)部門整合為一個（四）政府人員：多還是少政府人員多少，是相對的。一般用與總?cè)丝谥?，即“官民比”來衡量。政府人員有廣義和狹義之分。狹義指黨政機關(guān)工作人員，即國家公務(wù)員，在國外指文官；廣義指財政供養(yǎng)人員，“吃皇糧”的人,包括事業(yè)單位，國外包括教師和醫(yī)生政府人員與三個因素成正比例關(guān)系：人口多少、職能大小、經(jīng)濟發(fā)展水平高低。判斷人員多少，需縱向和橫向比較才能得出結(jié)論戰(zhàn)后，經(jīng)濟發(fā)展、職能增加和人口增長，世界各國得政府規(guī)模都有所擴大發(fā)達國家，政府規(guī)模成倍擴大，美國1949-1990年間，政府雇員增3倍，日本增長1倍多我國建國后，政府人員增長4倍多，從1953年的274萬人，增加到現(xiàn)在的1100多萬人據(jù)統(tǒng)計資料，我國公務(wù)員（黨政機關(guān)人員）共1100萬人，官民比1：111；財政供養(yǎng)人員共5000萬人，官民比1∶26。這與我國人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、政府職能擴大，大體相適應(yīng)（參見表）政府人員數(shù)量：縱向比較表7建國以來公務(wù)員數(shù)量發(fā)展變化單位：萬人年份公務(wù)員數(shù)量年末總?cè)丝谡伎側(cè)丝?官民比1953274.458,7960.4671:2141956294.362,7800.4691:2131961315.166,4570.4741:2111966283.074,2060.3811:2621971326.984,7790.3851:2601976379.693,2670.4071:2461981506.7100,0720.5061:1981986873.0107,5070.8121:12319911136.0115,8230.9801:10219961093.0122,3890.8931:11220011101.0127,6270.8231:12220051181.5130,7560.9041:111政府人員多還是少：橫向比較官方統(tǒng)計資料測算：狹義官民比，我國明顯低于發(fā)達國家，與印度、南非大致相當(dāng)。同口徑比較，我國公務(wù)員數(shù)量，不像有些人強調(diào)那樣多廣義官民比：我國1∶26，與發(fā)達國家接近，作為發(fā)展中國家供養(yǎng)人員過多。原因之一，在于國外“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，我國事業(yè)單位“養(yǎng)事還養(yǎng)人”（見表）表8部分國家公務(wù)員數(shù)量及官民比情況（單位：萬）年份國別人口（億）廣義公務(wù)員廣義官民比狹義公務(wù)員狹義官民比2002美國2.921001:1419221:152007英國0.65441:112531:241996德國0.85101:164631:182003法國0.63131:202611:242004日本1.33691:352551:501999加拿大0.32801:1167.61:452004新加坡0.0423.81:186.151:691995印度9.4----6001:1562006南非0.41041:4334.51:1302005中國1350501:2611811:111結(jié)論和看法我國狹義官民比，比發(fā)達國家要少，與我國現(xiàn)階段發(fā)展水平適應(yīng)，不存在過多問題我國廣義官民比，與發(fā)達國家接近，與我國發(fā)展水平相比偏高政府人員結(jié)構(gòu)存在“三多三少”缺陷：經(jīng)濟部門人員偏多，服務(wù)部門人員偏少；機關(guān)事業(yè)單位后勤工勤、管理人員偏多，專業(yè)人員偏少；縣鄉(xiāng)政府人員偏多，中央政府人員偏少縱向政府體制改革：

中央與地方關(guān)系第二部分主要內(nèi)容理論指導(dǎo)原則國外做法和經(jīng)驗中國縱向政府體制改革需解決的問題涉及職能、結(jié)構(gòu)、權(quán)限等，其中職能是核心。只有把這個問題理清了，才能根本上理順中央地方關(guān)系，使縱向改革順利進行一、理論指導(dǎo)原則中央地方職能劃分，需遵循一些理論上的指導(dǎo)原則:效率原則。如鐵路航空能源等，規(guī)模經(jīng)濟，中央集中管，比地方分散管，更有效率，屬中央職能受益范圍。如公用、治安等，受益對象是當(dāng)?shù)毓?，屬地方職能外部性原則。如教育正外部性，地方不愿；污染有負(fù)外部性，外地管不了，需中央介入，屬共有職能公平（均等化）原則。如再分配、區(qū)域發(fā)展，地方能力有限，也不愿為他人“買單”，這類職能不應(yīng)地方承擔(dān)，最好是中央財力與職能相匹配（事權(quán)財權(quán)）原則。有多少職能，有多少財力二、國外的做法和經(jīng)驗美國聯(lián)邦制國家，3級政府，聯(lián)邦、州、地方（市縣郡區(qū)）。在法定范圍內(nèi)州和地方不受聯(lián)邦干預(yù)縱向職能上分聯(lián)邦事務(wù)、州事務(wù)、地方事務(wù)和共同事務(wù)?？v向財政上聯(lián)邦支出占一半達53%，州次之達26%，地方再次之占23%。州和地方收入中，有30%來自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付，間接控制地方雖然聯(lián)邦國家，但許多方面反而是高度統(tǒng)一的。例如，社會保障是“終身制”，工作就有。一卡通，全國統(tǒng)籌、領(lǐng)取、通用。原因在于中央統(tǒng)一管理德國聯(lián)邦制國家。4級政府：聯(lián)邦、州、縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不是隸屬關(guān)系縱向職能上分為國家事務(wù)和地方自治事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。與美國不同，教育、治安屬州職能，如大中小學(xué)幾乎都是州立（歐洲大陸如此）縱向財政上聯(lián)邦支出60%，州24%，地方僅16%，中央占大頭法國中央集權(quán)的單一制國家。4級政府：中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。特點是“雙軌制”，有兩套并立機構(gòu)，中央垂直、地方互不隸屬。實行有限地方自治（分權(quán)利弊）縱向職能上分國家事務(wù)、地方自治事務(wù)、中央地方共同管理事務(wù)三大塊縱向財政上中央支出占81%，地方僅19%，比重遠(yuǎn)大于其他國家日本單一制國家。3級政府：中央，都道府縣（省）和市町村。地方自治，各級政府不是隸屬關(guān)系縱向職能上分國家事務(wù)、地方自治事務(wù)、中地共管事務(wù)。特點是分工非常明確，如中央事務(wù)交地方，必須支付費用縱向財政上與其他發(fā)達國家不同，稅收中央占70%；支出大部歸地方，占70%，來自中央轉(zhuǎn)移支付。財權(quán)集中中央，事權(quán)分散地方

國際經(jīng)驗總結(jié)1、實行地方自治并保持中央控制一般設(shè)中央、?。ㄖ荩┖偷胤?級政府，如美日，有的4級政府，如德法。政府之間不是隸屬關(guān)系，而是協(xié)作、合作關(guān)系普遍實行地方自治，但自治程度不同，英美日是高度地方自治，法國等是有限地方自治；在同一國家中，城市自治高于農(nóng)村自治和分權(quán)是相對的，中央通過立法、司法、財政和行政，保持對地方的控制2、政府間職能分為三大部分中央專有職能，是管理全國性事務(wù)，即關(guān)系國家主權(quán)、國家整體利益和需要國家統(tǒng)一管理的公共事務(wù)，由中央政府直接管理地方專有職能，是管理地方自治事務(wù)，即與地方利益直接相關(guān)的公共事務(wù)，由地方政府自主管理，不受上級干預(yù)中央地方共有職能，是管理跨區(qū)域公共事務(wù)，即地方無力獨自完成的、跨區(qū)域性的、客觀上無法分清歸屬的事務(wù)，中央地方共同管理。（表1）表1國外中央地方職能分工框架

專有職能共有職能中央政府國防外交、國家安全、貨幣銀行、宏觀經(jīng)濟政策、社會保障、全國交通運輸、國家級基礎(chǔ)設(shè)施等國家事務(wù)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)保、災(zāi)害救助等；跨區(qū)域的道路交通、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施等共有事務(wù)地方政府地方性經(jīng)濟服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)、道路交通、住房、公用事業(yè)、福利、治安、消防等地方自治事務(wù)表2政府間共有職能劃分框架職能中央政府省州政府地方政府醫(yī)療保健三級醫(yī)療保健二級醫(yī)療保健初級醫(yī)療保健公共教育大學(xué)教育大學(xué)中等教育初等和中等教育社會保障全國社會保障地方社會福利地方社會福利基礎(chǔ)設(shè)施國家級道路郵電通訊能源省級道路地方道路供水供電供氣等資源環(huán)境全國資源環(huán)境省級資源環(huán)境排污垃圾處理等公共安全國家安全省級安全地方保安、消防3、各級政府支出主要用于公共服務(wù)市場經(jīng)濟國家各級財政支出，主要限定于“市場失靈”的公共服務(wù)領(lǐng)域美德法日4國中央支出加權(quán)平均：一般公務(wù)5%，經(jīng)濟活動5%，“其他‘16.6%，3項合27%，此外都屬于公共服務(wù)支出，至少73%地方公共服務(wù)支出比重更大，如亞利桑那州80%，紐約市94.7%。其他大致如此，說明政府職能主要是提供公共服務(wù)4、中央在全國財政支出中居主導(dǎo)地位國家政府支出政府收入中央政府地方政府中央政府地方政府美國56446436加拿大40605644英國7228928法國81198713德國60407030瑞典66346832西班牙66348812澳大利亞51497327各國平均70.6129.39～70～30根據(jù)國際貨幣資金組織數(shù)據(jù)，中央財政支出的比值，發(fā)達國家是70%，世界平均是35%，發(fā)展中國家平均是15%三、中國縱向改革需研究解決的問題各級政府職能配置條塊關(guān)系政府間財政關(guān)系減少行政層級加強政府組織立法

1、各級政府的職能配置主要問題：一是上下職能一般粗。除國防外交外，各級政府的職能配置幾乎一樣，上級有的，下級也有，呈“桶式結(jié)構(gòu)”二是缺乏明確的責(zé)任界定，一件事情往往上下都負(fù)責(zé)，又都不負(fù)責(zé)，出了問題說不清是誰的責(zé)任。比如，宏調(diào)歸誰？應(yīng)屬中央專有，因只有中央才具貨幣、利率的手段和權(quán)力，地方則沒有，但許多地方認(rèn)為自己也有，層層搞調(diào)控16屆3中提出要合理劃分4項職能在中央和地方的分工，但遲遲沒進展。17屆2中《意見》有突破，提出中央和地方職能的重點如何劃分？

參照國際經(jīng)驗，分中央專有、地方專有、中央地方共有3大塊：經(jīng)濟調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控，應(yīng)屬中央。省級是地區(qū)性。市縣鄉(xiāng)為經(jīng)濟服務(wù)市場監(jiān)管，有三種看法。應(yīng)各級共有，但中央側(cè)重規(guī)則，地方側(cè)重執(zhí)法。金融等歸中央社會管理，再分配歸中央，省級有些地區(qū)性的；就業(yè)、穩(wěn)定等歸共有；其他歸地方公共服務(wù)，全國性的歸中央；地方性的歸地方；跨區(qū)域的或外部性的，歸共有，但分工不同2、條塊關(guān)系（1）問題：雙重體制（政府、部門）與條塊矛盾這種體制，計劃經(jīng)濟，按計劃、產(chǎn)品、行業(yè)管理，一根針插到底，中央集權(quán)，地方只是執(zhí)行，矛盾不突出；市場經(jīng)濟，地方有自主權(quán)、有地方利益，現(xiàn)在仍實行條塊矛盾突出一方面中央過于集中，如審批到縣，層層跑項目資金；另一方面，地方保護、市場分割盛行，中央政策受阻。中地關(guān)系“一放就亂一管就死”（2）各種觀點：平衡點、取消雙重體制、自治（3）思路選擇：以職能劃分為基礎(chǔ)理順條塊關(guān)系中央職能，地方垂直管理，機構(gòu)、經(jīng)費、業(yè)務(wù)都?xì)w中央，如國安、郵政、鐵路、民航、金融監(jiān)管、海關(guān)等地方職能，以塊自主管理，機構(gòu)、經(jīng)費、業(yè)務(wù)都?xì)w地方，如地方建設(shè)、交通、公用、衛(wèi)生、治安等共有職能，實行分級管理，分工合作，中央側(cè)重立法、政策、監(jiān)管，地方側(cè)重實施、管理和執(zhí)行，如教育、醫(yī)療、土地、資源、救災(zāi)、環(huán)保、穩(wěn)定等

3、政府間財政關(guān)系94分稅制，收入70/30%，中央占大頭，地方占小頭；支出55/45%，正相反。存在問題：層級職能與財力不對稱。一是轉(zhuǎn)移支付不到位。15%差額部分，靠轉(zhuǎn)移支付，但層層截留挪用。二是按上繳返還，窮還是窮，地區(qū)差距拉大。中央財政高速增長、省級財權(quán)喜氣洋洋、地級財權(quán)勉勉強強、縣鄉(xiāng)財權(quán)寅吃卯糧責(zé)權(quán)劃分不明晰。出現(xiàn)財力層層上移，責(zé)任層層下移，縣鄉(xiāng)財政困難。而且，上級經(jīng)常出臺增資政策卻不提供配套資金，“上級請客、下級買單”核心公共服務(wù)上下錯位。教育、衛(wèi)生、社保，具較強外部性、普惠性、再分配性，一般中央要承擔(dān)較大支出比重，但目前明顯偏低，成為服務(wù)供給不足一個成因。這種結(jié)構(gòu)安排，不僅與理論相背離，而且也與國際慣例相去甚遠(yuǎn)。見附表表3主要國家各級政府核心公共服務(wù)支出比重

國家教育醫(yī)療保障社會保障與福利中央省州地方中央省州地方中央省州地方美國4.8543.9351.2255.2533.9510.8071.5420.338.12德國6.7771.6421.5871.6813.6314.6977.4611.3811.17澳大利亞31.1168.760.1353.9045.420.6991.007.681.32俄羅斯15.310.0084.6915.550.0084.4586.480.0013.52法國62.820.0037.1897.810.002.1991.280.008.72英國36.540.0063.46100.000.000.0088.920.0011.08平均43.8513.1043.0562.259.0928.3285.873.7910.34中國7.9616.0675.982.7297.288.1050.0841.82改革方向：調(diào)整縱向支出結(jié)構(gòu)

按照財力與職能相匹配原則，一級政府承擔(dān)多少支出責(zé)任，就應(yīng)有多少財政收入為保障，確保收支平衡，如果出臺增支政策應(yīng)提供配套資金對政府間事權(quán)財權(quán)劃分作出明確的法律界定，穩(wěn)定預(yù)期增加中央財政對社保、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的支出比重制定基本公共服務(wù)國家最低標(biāo)準(zhǔn)、中央和省級政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，減少城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，實現(xiàn)均等化

4、減少行政層級目前中國5級，比其他國家多1—2，必然增加成本，效率低下。討論中提出的觀點：取消市管縣；縮小省區(qū)；行政公署（減半）改革方向：減少地級，省直管縣市體制上市管縣沒起到帶動農(nóng)村作用，反而與縣爭奪資源，有的市占縣、市刮縣，有的小馬拉大車法律上不存在什么障礙財政上多數(shù)省份推行省管縣（浙江）行政上縣市治理能力提高，省可間接管理管理上現(xiàn)代道路、通訊，具備了技術(shù)條件國外做法和經(jīng)驗證明可行。如取消，2000縣市，32省，平均60個。能否管得過來？幅度過寬？例如，美國州450，德國州27，日本都道府縣69，澳州50，幅度都很大。我國也不例外可選縣市少的省試點，或省中部分縣市試點四、加強政府組織立法各級政府職能、組織、結(jié)構(gòu)、權(quán)限的調(diào)整，必然涉及法律修改完善應(yīng)加強政府組織立法，以法律界定政府間縱向關(guān)系，增強權(quán)威性，依法推進改革條件具備時，制定一部中央與地方關(guān)系的基本法律，使政府間關(guān)系走上法治軌道如何讓改革越改越好張千帆北京大學(xué)憲法與行政法研究中心什么是改革的“好”或“糟”任何合法的政府措施都必須以人民利益為目標(biāo)，人民利益是評價改革的最高標(biāo)準(zhǔn)，改革“好”就好在其促進人民的利益，讓人民滿意“糟”即意味著損害人民的利益改革“好得很”還是“糟得很”改革前十年：越改越好？利益沖突逐步加劇，直到……改革后二十年：對誰而言？對官員很好對百姓一分為二？表面上經(jīng)濟迅速增長基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模修建人民收入與消費水平不斷提高立法體系初步形成、法治理念深入人心實際上越改越糟？經(jīng)濟總量增長快，但人民幸福指數(shù)未提高社會資源、收入與機會的分配存在巨大不公，收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上物價上漲，畸高房價產(chǎn)生了眾多“房奴”、“蟻族”，眾多家庭被房子、教育、醫(yī)療“三座大山”壓得難以喘息濫征強拆造成了眾多沖突和悲劇，成為中國社會不安定和不安全的巨大隱患，重復(fù)建設(shè)、資源浪費和環(huán)境污染的勢頭未得到有效遏制，可持續(xù)發(fā)展的前景面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。越改越糟（續(xù)）法律體系初步形成，不少立法規(guī)定了保障人民權(quán)利的先進理念，但是這些法律難以得到有效落實行政權(quán)力尚未受到有效約束，公權(quán)濫用和貪污腐敗日趨嚴(yán)重；司法不公現(xiàn)象普遍存在，司法改革開始滿懷希望，十余年后卻走到了方向不明的十字路口；個別法律修改不但沒有進步，反而發(fā)生倒退，如代表法為什么改革會“好”或“糟”任何人都主要是理性自私的，任何理性人都首先會做對自己有利的事：誰是改革的主導(dǎo)者，改革就對誰有利。人民主導(dǎo)改革，改革就對人民有利；要讓改革對人民有利，人民必須成為改革的主導(dǎo)者，至少是參與者。只有在人民的主導(dǎo)和參與下，改革才能越改越好官員主導(dǎo)改革，改革就對官員更有利。如果官員主導(dǎo)了改革，人民不能通過憲法制度有效防止官員濫用公權(quán)和貪污腐敗，難免官員利用改革為自己謀利，而這樣的改革只能越改越糟。官員熱心“改革”不是好事近二十年的改革恰恰是由政府主導(dǎo)：1993年起實行的干部考核體制將官員命運和改革力度巧妙結(jié)合起來，地方GDP成了評價官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。地方領(lǐng)導(dǎo)要想升遷，至少得在GDP數(shù)字上過得去。作為客觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，GDP確實和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度及人民生活水平相關(guān)，但是一旦成為中央衡量各級官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，GDP增長不僅未必等同于社會財富增長，而且可能成為社會畸形發(fā)展的代名詞，進而蛻變成各級官員為自己謀利的工具。提高地方GDP的竅門招商引資、農(nóng)村城市化和城市改造基礎(chǔ)建設(shè)：建水庫、架橋、修路拆遷：造房或把舊房換新房賣地：把附加值較低的農(nóng)業(yè)變成工商業(yè)GDP思維的后果：各地大肆征地拆遷，美其名曰“發(fā)展”，實則擾亂社會正常生活秩序和經(jīng)濟自由發(fā)展規(guī)律，造成環(huán)境惡化、資源浪費乃至枯竭、大批失地農(nóng)民、城市“釘子戶”和未安置移民，引發(fā)大量“上訪”和群體性沖突，盲目“發(fā)展”和公權(quán)濫用成為中國社會穩(wěn)定的最大威脅。人民缺位，改革倒退2001年《城市房屋拆遷管理條例》：缺乏人民參與下發(fā)生的制度倒退：在沒有廣泛征求民意的情況下，將原先的實物補償改為貨幣補償，取消了先安置、后拆遷的原則授予地方政府和開發(fā)商不受控制的征地拆遷權(quán)力，形成了根深蒂固、難以撼動的地方既得利益堡壘造成全國成千上萬唐福珍式的個人悲劇和群體沖突。分稅制改革：財政聯(lián)邦主義？1994年分稅制改革：中國稅制的重要完善?一舉扭轉(zhuǎn)國家財政總收入占GDP比例以及中央財政占總財政比例逐年下降的雙重趨勢，開啟了這兩個比例逐年上升的“國進民退”時代，成為強化中央財政和國家作用的制度基礎(chǔ)。隨著強制征收和拆遷造成的社會悲劇愈演愈烈，城市拆遷條例和《土地管理法》的修改先后提上議事日程，才體會到“土地財政”的禍根早在1994年即已埋下：良性的稅制改革造成了不少地方入不敷出的分配后果，促使地方政府以“發(fā)展”的名義通過征地拆遷、壓低補償?shù)韧緩皆俅蜗蛉嗣裆焓止藏斦S為官員私人小金庫中國各級政府的財政總收入即使和發(fā)達國家相比不算低，除了財政預(yù)算之外政府還有各種名目的收費，這筆高達數(shù)萬億元的資金用到哪里去了？政府該投入的社會保障、醫(yī)療保險、義務(wù)教育、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護、食品衛(wèi)生等民生亟需的諸多領(lǐng)域遠(yuǎn)沒有達