香港特別行政區(qū)的對外締約權(quán)及有關(guān)問題

香港特別行政區(qū)的對外締約權(quán)及有關(guān)問題

鄧中華一九九七年一七月一舊我國對香港恢復(fù)行使主權(quán)后，根據(jù)中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明和香港特別行政區(qū)基本法的有關(guān)規(guī)定，香港特別行政區(qū)將享有高度自治，在對外交往方而亦享有一定的權(quán)利。但是，由于香港特區(qū)只是中華人民共和國的一個地方實體，其對外交往權(quán)必然受到一定的限制，而其對外締結(jié)協(xié)定的程序也因其地位而有獨特之處。本文試就這兩個方面的問題進行探討。一、香港特別行政區(qū)的對外締約權(quán)“條約是至少兩個國際法主體意在原則上按照國際法產(chǎn)生、改變或廢」卜相互間權(quán)利義務(wù)的意思表示的一致”①這是當(dāng)代國際法學(xué)家對“條約”下的定義。在傳統(tǒng)國際法中，普遍認(rèn)為主權(quán)是締約權(quán)的唯一依據(jù)，也就是說，只有主權(quán)國家才是條約的締結(jié)主體，因此，“條約”僅限于“國家與國家之間關(guān)于它們的相互權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的書面形式的協(xié)議”;②甚至一九六九年《維也納條約法公約》也把“條約”界定為“國家間所締結(jié)的并受國際法支配的國際書面協(xié)定……”③但是，早在《維也納條約法公約》制定前，條約的制定主體就已超出了國家的范圍。一個最有說服力的例子就是一個國際組織可以與國家或其它國際組織締結(jié)條約。例如，《聯(lián)合國憲章》第四十三條授權(quán)聯(lián)合國同各會員國締結(jié)軍事援助協(xié)定，并規(guī)定這種協(xié)定應(yīng)由各簽字國按其憲法程序予以批準(zhǔn);第六十三條授權(quán)經(jīng)社理事會得同各國政府間的專門機構(gòu)簽訂建立合作關(guān)系的協(xié)定;第一百O五條規(guī)定，聯(lián)合國為在會員國領(lǐng)土內(nèi)享受!：達(dá)成其宗旨時所必需的特權(quán)及豁免，得同各會員國締結(jié)協(xié)定。從實踐中看，聯(lián)合國的確簽汀過許多上述幾個方面的協(xié)定。④除了國際組織外，有些聯(lián)邦國家中的成員邦也在有限的范圍內(nèi)擁有對外締約權(quán)。例如前蘇聯(lián)憲法第十八條甲款規(guī)定：“每個加盟共和國有權(quán)同外國發(fā)生直接關(guān)系，并同它們締結(jié)協(xié)定和交換外交、領(lǐng)事代表?！备鶕?jù)聯(lián)邦德國《基本法》（憲法）第三十二條的規(guī)定，各州在有立法權(quán)的范圍內(nèi)，取得聯(lián)邦政府的認(rèn)可后，可以同外國締結(jié)條約;而根據(jù)《瑞士憲法》第八條，同外國締結(jié)同盟和條約，完全屬于聯(lián)邦的職權(quán)。但是，根據(jù)該憲法第九條，例外地，各州保留權(quán)利同外國締結(jié)關(guān)于公共經(jīng)濟、邊境關(guān)系和警察事項的條約，但這些條約不得包含有損于聯(lián)邦或其他州的權(quán)利的任何事項⑤。事實上，條約的締結(jié)主體除了主權(quán)國家、國際組織、聯(lián)邦的成員國外，還有被保護國、事實七已獨立的殖民地、交戰(zhàn)團體和反政府武裝團體等。⑥由于這些問題與本文的討論無直接關(guān)系，故不詳述。雖然從以上的討論中我們得出一個國家內(nèi)的地方實體可以成為條約的締結(jié)主體，但我們不能立即得出香港特區(qū)是條約締結(jié)主體的結(jié)論，因為一個地方實體能否成為國際條約締結(jié)主體，或者說J'否對外締約僅，從恨卞十?應(yīng)該肴國內(nèi)法址內(nèi)給戶具必要的報儀，因為“條約的締結(jié)適用國際法，但締約機關(guān)的資格則決定于有關(guān)的國家的國內(nèi)法?！雹呦愀厶貏e行政區(qū)基木法第十三條規(guī)定：“中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)。?一中央人民政府授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)?！边@是對香港特區(qū)對外交往權(quán)的原則規(guī)定，劃分了哪些權(quán)利由中央政府行使，哪些權(quán)利由中央政府授予香港特區(qū)行使：與香港特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，由中央人民政府負(fù)責(zé)竹理，依照基木法屬于外交事務(wù)以外的對外事務(wù)由中央人民政府授權(quán)香港自行處理”在這一原則規(guī)定之后，基本法第七章專汽就香港的對外事務(wù)作了規(guī)定”第一百五一｝一條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以‘中國香港'的名義，一單獨地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，雛訂和履行有關(guān)協(xié)議”。事實上，除本條件外，基刁、法在涉及具休問題時對香港的對外締約權(quán)也作了具體的規(guī)定，如第一百一十六條規(guī)定，香港特區(qū)可以“中國香港”的名義參加《關(guān)稅及貿(mào)易營、協(xié)定》、關(guān)于國際紡織品貿(mào)易安排等有關(guān)國際組織和國際貿(mào)易協(xié)定，包括優(yōu)惠貿(mào)易安排;第一百三十三條規(guī)定，香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具休授權(quán)，可（一）續(xù)簽或修改原有的民用航空運輸協(xié)定和協(xié)議;（二）談判簽訂新的民用航空運輸協(xié)定，為在香港特區(qū)注冊并以香港為主要營業(yè)地的航空公司提供航線，以及過境和技術(shù)停降權(quán)利;（三）同沒有簽訂民用航空運輸協(xié)定的外國或地區(qū)談刊簽訂臨時協(xié)議。第九寸六條規(guī)定:在中央人民政府協(xié)助或授權(quán)下，香港特區(qū)可與外國就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排。香港特區(qū)擁有較廣泛的對外締約權(quán)是由其在中國國內(nèi)法中的地位決定的。菜木法規(guī)定，除國防和外交由中央人民政府負(fù)責(zé)管理外，香港特區(qū)享有高度的自治權(quán)，包括行政竹理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。而香港擁有行政竹理和眾法權(quán)的范圍包括很廣，可以說社會生活中除國防、外交以外的所有事務(wù)都包括在內(nèi)，如財政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、T廿也、航運、民用航空、教育、科學(xué)、文化、休育、宗教、勞工和社會服務(wù)等等。反過來看，聯(lián)邦制度下的各成員，雖然其與聯(lián)邦之問采取“分權(quán)原則”，但實際卜各成員國所擁有的行政竹理和立法權(quán)相對而言是窄小的。以前蘇聯(lián)為例，雖然蘇聯(lián)憲法規(guī)定各加盟共和國都是獨立的國家，幾乎擁有一個主漢國家所擁有的一切行政和立法權(quán)力，但在實際上，各加恨共和國所擁有的權(quán)力十分有限，遠(yuǎn)不如九七年后的香港特別行政區(qū)。美國的聯(lián)邦制度可說呈現(xiàn)今世界聯(lián)邦制的典型代衷，根據(jù)其憲法，各州擁有的權(quán)力和實際行使的權(quán)力都比其它聯(lián)邦囚家的成員邦大，但與香港特區(qū)還是不能科l比，一個典型的例子就是香港特區(qū)的財政完全獨立，稅收不上繳‘卜央，而在美國聯(lián)邦政府與州政府之間則實行分稅制，即一部分歸聯(lián)邦政府，一部分歸州政府。由此可見，香港擁有的自治權(quán).在目前世界各國的中央一與地方政府的關(guān)系中是最大的，甚至超過了聯(lián)邦制國家一個州的權(quán)力。⑧正是由于香港特區(qū)在如此j'一泛的領(lǐng)域中擁有白行管理和立法的權(quán)利。［l.香港的社會制度與內(nèi)地不同，為確保香港特區(qū)能繼續(xù)保持與世界齊國、各地區(qū)以及有關(guān)國際組織的交往，因此有必要賦子其相應(yīng)的對外交往權(quán)，包括締結(jié)協(xié)定的權(quán)力。二、香港特別行政區(qū)對外締約權(quán)的限制在國際法中，主權(quán)國家在行使其對外締約權(quán)時，除受國際法規(guī)定的一些限制（如不得締結(jié)對作締約國施加義蕪的條約）“1、，般不受f〔何l垠制?而香港特L'只是，［，l月的一個地方行政區(qū)，其對外締約權(quán)必然因其地位而受到一定的限制。但由于基本法對香港特區(qū)行使對外締約權(quán)沒作出明確具體的限制，因此有必要對此進行研究。（一）締約權(quán)范圍。華本法對香港特區(qū)的締約權(quán)范圍沒作出明確的限制。不過，根據(jù)基本法的規(guī)定，與香港特區(qū)有關(guān)的國防、外交事務(wù)由中央人民政府負(fù)責(zé)竹理，因此，香港特區(qū)不得與外國、一各地區(qū)、國際組織簽訂屬于國防和外交事務(wù)方而的協(xié)定。但是，除國防、外交外，香港墾否可以在其余所有方而對外締結(jié)協(xié)定?基本法第一百五十一條所列明的香港有權(quán)對外締結(jié)協(xié)定的領(lǐng)域足“經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等”，顯然這些領(lǐng)域不能包括社會生活的全部。那么，是否可以理解在這此領(lǐng)域外香港就沒有對外締約權(quán)?這里涉及到憲法學(xué)__L的所謂“剩余權(quán)力”（residealpower）問題。在憲法學(xué)卜，關(guān)于“剩余權(quán)力妙問題有不同的規(guī)定和實踐:在聯(lián)邦制國家中，對于聯(lián)邦權(quán)力一般采取列舉方式，即某一權(quán)力是否屬于聯(lián)邦，以憲法是否規(guī)定將此權(quán)授予聯(lián)邦政府，否則就屬于齊邦。因此，聯(lián)邦國家中的“剩余權(quán)力”都屬于各邦。而在單一制國家中，由于地方的權(quán)刊都由中央賦予，除憲法規(guī)定屬于地方的權(quán)力外，未列舉的權(quán)力都屬于中央。因此所有“乘叮余權(quán)力”都屬于中央。就香港特區(qū)而言，由于中國是單一制國家，因此所有的“剩余權(quán)力”都屬于中央。⑨但是，這一原則是否適用丁;喬港的對外締約權(quán)七，也即說，除基本法中所列的經(jīng)、貿(mào)等方面香港享有對外締約權(quán)外，在氣｝1木法沒有列明的其它方而是否亨有締約權(quán)?對一此，筆名認(rèn)為不能簡單地作出結(jié)淪。首先，雖然堪本法對吞港特區(qū)的權(quán)力作了明確的規(guī)定（第二條），但同時又對中央政府的權(quán)力作了明確規(guī)定，如第卜分條規(guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)竹理與香港特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，第十四條規(guī)定「｝，火人民政府負(fù)責(zé)竹尹!【香港特區(qū)的防務(wù);第卜七條規(guī)定吞港特區(qū)制定的法律須報全國人大常委會備案，備案不形響該法律的生效。!f1此可見，大些木法對權(quán)力!，l｛JklJ分不是‘簡單地采取單一制式的劃分，而是單一制與聯(lián)邦制兩者兼有:既列明香港特區(qū)的權(quán)力，又.列明中央政府的權(quán)力，叩因此對于剩余權(quán)力就不能簡一單地采用單一制的劃分法。第二，一個地公實體的對外締約權(quán)與其對內(nèi)立法權(quán)是相互密l刀聯(lián)系的，不可想象其東沒有對內(nèi)認(rèn)法權(quán)的情況下.擁有對外締約僅。反過來就喬港特區(qū)來說，如其有對內(nèi)祝法權(quán)而沒石相應(yīng)的對夕卜締約權(quán)，則其對內(nèi)立法權(quán)也就得不到充分行使，因為香港特區(qū)實行'了內(nèi)地不1.J的社會制度，如將中央人民政府與外國簽訂的協(xié)定適用于它，則對它的立法權(quán)可能產(chǎn)生不利影響。因此，在香港有立法權(quán)的范圍內(nèi)，雖然畢本法沒有明確規(guī)定這一范圍內(nèi)的所有對外締約權(quán)的歸屬問題，但不能簡單按單一制的做法歸屬」七中央人民政府第三，九一l聲卜前香港對外簽訂一J'一些協(xié)定，并通過認(rèn)法使這此協(xié)定在吞港適川，如果這些協(xié)定涉及到基本法沒有明確規(guī)定的“剩余權(quán)力”，而九七年后將這些剩余權(quán)力歸屬，!，央，則這些協(xié)定以及有關(guān)立法在九七年后就將因沒有締約權(quán)來源而難以繼續(xù)適用。因此，筆者認(rèn)為，對于香港對外締約權(quán)中的剩余權(quán)力問題，不能采取“剩余權(quán)力”獷一l中央的原則處理。那么應(yīng)該采取什么方式處理呢?德國在此問題J幾給我們提供了一個很好的方式:德國《纂本法》（憲法）第三十二條規(guī)定，各邦在有立法權(quán)的范圍內(nèi)，取得聯(lián)邦政府的認(rèn)可后，可以同外國締結(jié)條約。看來，采用德國的方式是可取的:香港的對外締約權(quán)以其立法權(quán)為限，對其有權(quán)億法的事務(wù)，香港都有對外締約權(quán)，這對確保喬港充分行使應(yīng)法權(quán)也是有利的。另一方而，對于香港立法權(quán)以外的事務(wù)，香港沒有締約權(quán)，這樣又能在整體權(quán)力劃分仁體現(xiàn)中國的一切剩余權(quán)力歸中央的原則。（二）協(xié)定的內(nèi)界。香港特區(qū)｝余在所能對外締結(jié)協(xié)定的拋困萬面受到一定的限制外，在其締結(jié)的協(xié)定中亦有一定的限制。這些限制仁要包括兩個，萬而。（::）香港特區(qū)與外國簽訂的協(xié)定必須符合香港的非主權(quán)地區(qū)地位。由于香港特區(qū)是中國的一個地方實體，因而其所締結(jié)的協(xié)定在內(nèi)容上必須符合這一地位。因此:對于一般國際協(xié)定中具有的某些協(xié)定，如締約各方將有關(guān)條約的解釋或適用的爭議提交團際法院解決的規(guī)定，顯然在香港對外締結(jié)的協(xié)定中不能采用。因為根據(jù)《國際法院規(guī)約》的規(guī)定，在國際法院得為訴訟當(dāng)事國者，限于國家。（b）香港特區(qū)對外簽訂的協(xié)定不得損害中國國家利益。因為香港雖然擁有較大的自治權(quán)并有一定的對外締約權(quán)但它畢竟是中國的一個地方行政區(qū)，因此它的一切行為，包括對外締結(jié)的協(xié)定不能損害中國國家利益。（三）一些特殊的限制。例如攏木法第一百三十三條規(guī)定:香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可續(xù)簽或修改原有的，談判簽訂新的民用航空協(xié)定或臨時協(xié)議，但香港對外談判簽訂這類協(xié)定或協(xié)議時有一個限制，即“不涉及往返、經(jīng)停中國內(nèi)地而只往返、經(jīng)停香港的定期航班”，@而對于涉及中華人民共和國其他地區(qū)同其他國家和地區(qū)的往返并經(jīng)停香港特區(qū)的航班，和涉及香港特區(qū)同其他國家和地區(qū)的往返并經(jīng)停中華人民共和中其他地區(qū)航班的民用航空運輸協(xié)定，則由中央人民政府簽訂。0三、香港特別行政區(qū)對外締結(jié)協(xié)定的程序國際條約締結(jié)程序一般包括淡判、約文的起草和議定、簽署、批準(zhǔn)，有的條約在批準(zhǔn)后還需由雙方互換批準(zhǔn)書并自互換批準(zhǔn)書之日起生效。就香港而一言，其對外簽訂協(xié)定的程序在某些方而火然與國際條約的締結(jié)程序一樣，如談判、簽署。但是，香港特區(qū)的對外締約權(quán)是中央政府授予的，并非其本身固有的權(quán)利，因此其在具體行使締約權(quán)時，是否還需中央政府的授權(quán)?與之相關(guān)的另一個問題是，香港特區(qū)在締結(jié)協(xié)定后，是否還需經(jīng)中央政府批準(zhǔn)協(xié)定才能生效?（一）授權(quán)問題墓本法第一百五十一條規(guī)定香港特區(qū)可在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國香港”名義一單獨對外簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，這一規(guī)定應(yīng)理解為中央人民政府對香港特區(qū)的總授權(quán)。那么，香港特區(qū)如欲在某個具體領(lǐng)域?qū)ν夂炗唴f(xié)定時，是否需得到中央人民政府的具體授權(quán)?在某幾個方而，這個問題比較清楚，例如在民用航空方而，基本法第一百三十三條規(guī)定香港特區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可以續(xù)簽或修改原有的協(xié)定，并可淡判簽訂新的民航協(xié)定或臨I才協(xié)議，而第一百三十四條規(guī)定中央人民政府授權(quán)香港特區(qū)政府同其他“氣局商淡并簽訂有關(guān)執(zhí)行第一百三十二條所指的民航協(xié)定和臨時協(xié)議的各項安排。也就是說，香港如欲與某個國家簽訂民航協(xié)定，僅依據(jù)墓本法第一百三十三條還不夠，還需得到中央人民政府的具體授權(quán)，才能與某個國家或地區(qū)簽訂民航協(xié)定或臨時協(xié)定，但在簽訂有關(guān)執(zhí)行民航協(xié)定和臨時協(xié)議的各項安排時，則無需得到中央人民政府的具體授權(quán);在司法互助方而，華本法第九十六條規(guī)定:在中央人民政府協(xié)助或授權(quán)下，香港特區(qū)政府可與外國就司法互助關(guān)系作出適用安排;在互免簽證方面，第一百五十五條規(guī)定:中央人民政府協(xié)助或授權(quán)香港特區(qū)政府與各國或各地區(qū)締結(jié)互免簽證協(xié)議。這里的“授權(quán)”顯然是指具體授權(quán)。但是，在其它領(lǐng)域，這個問題就不清楚，例如，香港特區(qū)如欲在文化領(lǐng)域與外國簽訂文化交流協(xié)定，是否需要中央人民政府在這個領(lǐng)域再次授權(quán)?再進一步，如果前面問題的答復(fù)是肯定的，香港特區(qū)政府在具體與某個國家或地區(qū)談判簽訂文化交流等協(xié)定前是否還需得到中央人民政府更具體的授權(quán)?九七年前，香港對外談判締結(jié)協(xié)定需得到英國政府的具體授權(quán)，這個具體授權(quán)既包括在某個具體領(lǐng)域的授權(quán)，還包括對香港具體與某個國家談判締結(jié)協(xié)定的授權(quán)。例如一九九O年十二月三日，英國外交及聯(lián)邦事務(wù)大臣在給香港總督的授權(quán)書中表示:“??為此，聯(lián)合王國政府授權(quán)予你代表香港處理以下對外關(guān)系:在引渡領(lǐng)域和刑事司法互助j專它領(lǐng)域與附件所列的，香港與之有作出此類安排的實際需要的任何國家和地區(qū)談判、締結(jié)和實施協(xié)定???！痹诟郊袆t列出了具體的國家。看來九七年后香港特區(qū)政府對外談判締結(jié)協(xié)定繼續(xù)采用目前的方式是沖適的，因為一方面香港特區(qū)政府是中國的一個地方政府，其對外締約權(quán)從性質(zhì)上講共中央授予的，因此，由中央人民政府具體授權(quán)更能體現(xiàn)香港特區(qū)作為非主權(quán)地區(qū)的地位;另一方面，基本法對香港特區(qū)對外締約權(quán)的規(guī)定只是國內(nèi)法的規(guī)定，如香港特區(qū)政府僅以此作為其有權(quán)對外締結(jié)協(xié)定的依據(jù)，則談判他方對香港特區(qū)締結(jié)協(xié)定的合法性以及實施協(xié)定的能力和程度可能有一定的疑慮（特別是在重要的協(xié)定，如民航協(xié)定、移交逃犯協(xié)定等），⑩而中央人民政府給予香港特區(qū)政府具體授權(quán)，則可排除這種疑慮，因為這種授權(quán)雖然也屬于國內(nèi)法的性質(zhì)，但其明確了香港特區(qū)在某一領(lǐng)域擁有締約權(quán)以及締約權(quán)的程度;再一個方面，香港與某個國家或地區(qū)簽訂協(xié)定不僅關(guān)系到香港與該國或該地區(qū)之間的關(guān)系，對中國與該國或該地區(qū)的關(guān)系也有一定的影響，因此，香港是否應(yīng)與該國或該地區(qū)簽訂協(xié)定，何時與該國或該地區(qū)簽訂協(xié)定除了從香港的具體情況考慮外，還應(yīng)從國家的外交角度予以考慮。不過，香港對外締結(jié)協(xié)定需經(jīng)授權(quán)應(yīng)被看作是一項原則，而不宜一味堅持所有協(xié)定都需經(jīng)中央授權(quán)。除了基本法明確規(guī)定者外，至于哪些協(xié)定需經(jīng)中央授權(quán)，則應(yīng)視協(xié)定所涉事項的性質(zhì)而定。一般來說，如果協(xié)定所涉事項具有較強的主權(quán)性質(zhì)，或?qū)ο愀厶貐^(qū)具有重大影響，應(yīng)經(jīng)中央政府授權(quán)，而除此以外其它協(xié)定則可無需具體授權(quán)。（二）豐匕準(zhǔn)問題條約法對條約生效的時間有不同的規(guī)定。有的協(xié)定自簽署之日起生效，有的需在批準(zhǔn)之日起生效，有的需在互換批準(zhǔn)書之后生效，有的在條約中規(guī)定特定的時間生效。但是，基本法對香港特區(qū)政府簽訂的協(xié)定是否需要批準(zhǔn)沒作規(guī)定。這樣就在批準(zhǔn)問題上留下一個漏洞。批準(zhǔn)在條約締結(jié)程序中的“最主要的作用是使締約國的主管行政當(dāng)局有時間對已經(jīng)簽署而事關(guān)重要的條約進一步審查借以對締結(jié)該約的利弊得失作出深思熟悉的結(jié)論。⑧就香港特別行政區(qū)來說，由于它不是主權(quán)國家，其所擁有的締約權(quán)由巾央政府授予。并且有一定的限制，因而批準(zhǔn)的作用除上述外，還有審查其所簽協(xié)定位否逾越其締約權(quán)限的日的;另一方面，基本法第十七條規(guī)定香港特區(qū)立法機關(guān)制定的法律須報全國人民代衣大會常務(wù)委員會備案。人大常委會在征詢其所屬的香港特區(qū)基本法委員會后，如認(rèn)為吞港特區(qū)立法機關(guān)制定的任何法律不符合塔刁石j:交J，i，央管理的事務(wù)及'｝，央一fIl否港特區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回經(jīng)發(fā)回的法律、1叩人效。！日r適用J飛古港的條約需轉(zhuǎn)變?yōu)橄愀郾镜胤刹?能實施，如在條約生效并轉(zhuǎn)變?yōu)橄愀鄯珊蟊蝗珖舜蟀l(fā)回?zé)o效，則香港特區(qū)需承擔(dān)不履行條約的責(zé)任。因此，采用對條約進行批準(zhǔn)的程序可防范于先，并使其后有關(guān)立法被人大常委會發(fā)回的可能性降到最低程度。因此，從這個意義上，批準(zhǔn)的程序?qū)ο愀厶貐^(qū)來說是必要的。然而批準(zhǔn)權(quán)具體由誰來行使，是香港特區(qū)立法機關(guān)還是中央政府?從表面上看由香港特區(qū)立法機構(gòu)批準(zhǔn)是符合情理的，因為談判和簽署協(xié)定的特區(qū)行政機構(gòu)應(yīng)受到特區(qū)立法機構(gòu)的制衡。但是，還是基于上述需要批準(zhǔn)程序的理由，香港特區(qū)締結(jié)的協(xié)定是否超越其授權(quán)范圍的最有決定權(quán)者是中央機關(guān)，因此由中央機關(guān)行使批準(zhǔn)權(quán)是合適的。這樣又產(chǎn)生另一個問題中央機關(guān)具體由誰來行使這一批準(zhǔn)權(quán)?是全國人大常委會還是國務(wù)院?一般來說，條約的批準(zhǔn)權(quán)都在立法機關(guān)，在中國就是全國人大及其常委會。隨著國際交往的增多，許多國家采取簡化批準(zhǔn)程序的做法，即重要的條約需由立法機關(guān)批準(zhǔn)，而一般條約只需經(jīng)過政府核準(zhǔn)aP-proyal）即可。0在我國，也不是所有條約都需經(jīng)過批準(zhǔn)，有些條約經(jīng)國務(wù)院核準(zhǔn)即可0。考慮到國際和我國的實踐以及九七年前香港亦無批準(zhǔn)的程序，似乎可以將此權(quán)交由國務(wù)院行使。畢竟，香港簽訂的協(xié)定，其重要性和影響不如中央政府簽訂的協(xié)定。值得指出的是，上述由國務(wù)院核準(zhǔn)程序與具體授權(quán)一樣，應(yīng)該是一個原則規(guī)定，不