新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展演變與建設(shè)進(jìn)程

PAGE5新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展演變與建設(shè)進(jìn)程中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是具有中國(guó)特色的社會(huì)結(jié)構(gòu)形式，近年來(lái)在中國(guó)轟轟烈烈開(kāi)展的“新農(nóng)村”建設(shè)正是在這一背景下的產(chǎn)生的新一輪城鄉(xiāng)建設(shè)熱點(diǎn)，從某種程度上看，這也是一次涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)形式、政策體系、住房建設(shè)、保障體系等等方面的一次影響深遠(yuǎn)、全面的社會(huì)變革。政策背景中國(guó)從1958年開(kāi)始實(shí)施的戶籍制度，通過(guò)戶籍制度把我國(guó)城市和農(nóng)村分成兩個(gè)社會(huì)，即城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村的居民因?yàn)閼艏牟煌碛胁煌拇?。中?guó)的戶籍制度是中國(guó)人口管理的基本制度，每個(gè)中國(guó)公民都必須有相應(yīng)的戶口本，這一政策甚至早于身份證制度，也就是說(shuō)，戶口對(duì)中國(guó)公民一生的影響某種程度上甚至大于身份證。有了一個(gè)好的戶口（出生地），相應(yīng)的工作、教育、醫(yī)療、保障條件也許就要好上很多，這一點(diǎn)，在上世紀(jì)六七十年代物資匱乏的時(shí)代顯得尤為關(guān)鍵。上世紀(jì)80年代以后，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革進(jìn)展迅猛，人口的流動(dòng)成為社會(huì)發(fā)展的必須，中國(guó)實(shí)行了一系列戶籍改革措施，如暫住證、藍(lán)本戶口等等，雖然造成了許多問(wèn)題，但仍然一直在磕磕碰碰中前行，許多歷史遺留問(wèn)題到現(xiàn)在依然在某種程度上制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在中國(guó)大地上蔚為奇觀的民工潮、春節(jié)返鄉(xiāng)潮就是戶籍政策與經(jīng)濟(jì)模式掣肘的典型現(xiàn)象，由此還有一個(gè)中國(guó)獨(dú)有的名詞：“春運(yùn)”，這個(gè)簡(jiǎn)單詞匯后面所包含的社會(huì)問(wèn)題耐人尋味。在城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”結(jié)構(gòu)下，城市和農(nóng)村的居民因?yàn)樯矸莶煌碛胁煌拇?。比如勞?dòng)和社會(huì)保障制度，城市居民通常由政府所屬的有關(guān)單位安排住房、就業(yè)、食品供應(yīng)等等。我國(guó)土地制度同時(shí)就是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村基本的失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；再如社會(huì)管理體制，城市和鄉(xiāng)村也是兩個(gè)不同的體系，它們也在阻礙城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村鄉(xiāng)村的公共設(shè)施則不僅很少，而且非常簡(jiǎn)陋。而按照現(xiàn)行的城市管理體制，即使原屬農(nóng)村鄉(xiāng)村的那塊“地面”進(jìn)了城，城市當(dāng)局也是不管它們的公共設(shè)施建設(shè)的。當(dāng)然，不只是公共設(shè)施建設(shè)，城市在“化”農(nóng)村的時(shí)候，除了要農(nóng)村的土地，別的是什么都不管的。又如教育管理體制，城鎮(zhèn)的學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民子女要上城鎮(zhèn)的學(xué)校，就要按照城市學(xué)生自由擇校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收取對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)數(shù)額巨大的贊助費(fèi)以及其他費(fèi)用。凡此種種，不僅造成了城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)上的對(duì)立，某種程度上甚至成為了許多社會(huì)矛盾的隱患，農(nóng)民工在城市被孤立、被排斥，而城市的發(fā)展恰恰又離不開(kāi)大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，這種社會(huì)轉(zhuǎn)型期的陣痛已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。二、發(fā)展進(jìn)程新農(nóng)村的建設(shè)首先是一個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域問(wèn)題。改革開(kāi)放以前，中國(guó)的城市化進(jìn)程非常緩慢，其進(jìn)程主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）政府是城市化動(dòng)力機(jī)制的主體；(2)城市化對(duì)非農(nóng)勞動(dòng)力的吸納能力很低；(3)城市化的區(qū)域發(fā)展受高度集中的計(jì)劃體制的制約；(4)勞動(dòng)力的職業(yè)轉(zhuǎn)換優(yōu)先于地域轉(zhuǎn)換；(5)城市運(yùn)行機(jī)制具有非商品經(jīng)濟(jì)的特征。這種城市化的結(jié)果，是形成了城鄉(xiāng)之間相互隔離和相互封閉的“二元社會(huì)”。這里所說(shuō)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是指政府對(duì)城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，而對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民則實(shí)行“統(tǒng)制”，即由財(cái)產(chǎn)制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老制度、勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、甚至婚姻制度等具體制度所造成的城鄉(xiāng)之間的巨大差異，構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，阻止了農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng)。中國(guó)自上世紀(jì)70年代以來(lái)一直在大力推進(jìn)城市化進(jìn)程。21世紀(jì)之前，中國(guó)的城市化進(jìn)程大致可以分為三個(gè)階段（以下資料來(lái)自范恒山《中國(guó)城市化進(jìn)程》2009）1）1978-1984年，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主要?jiǎng)恿ν苿?dòng)城市化階段。這個(gè)階段的城市化帶有恢復(fù)性性質(zhì)，“先進(jìn)城后建城”的特征比較明顯。第一，表現(xiàn)在大約有2000萬(wàn)上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年和下放干部返城并就業(yè)，高考的全面恢復(fù)和迅速發(fā)展也使得一批農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入城市；第二，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的開(kāi)放和迅速發(fā)展，使得大量農(nóng)民進(jìn)入城市和小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)大量城鎮(zhèn)暫住人口；第三，這個(gè)時(shí)期開(kāi)始崛起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展；第四，國(guó)家為了還過(guò)去城市建設(shè)的欠帳，提高了城市維護(hù)和建設(shè)費(fèi)，結(jié)束了城市建設(shè)多年徘徊的局面。這個(gè)階段，就人口來(lái)看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個(gè)百分點(diǎn)。1985-1991年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革雙重推動(dòng)城市化階段。這個(gè)階段以發(fā)展新城鎮(zhèn)為主，沿海地區(qū)出現(xiàn)了大量新興的小城鎮(zhèn)。1992-2000年，城市化全面推進(jìn)階段，以城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為主要?jiǎng)恿Α?992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入90年代以后，我國(guó)城市化，已從沿海向內(nèi)地全面展開(kāi)。1995年底與1990年相比，建制市已從467個(gè)增加到640個(gè)，建制鎮(zhèn)則從12000個(gè)增加到16000多個(gè)；從人口來(lái)看，城市化水平也從1990年的26.41%提高到28.62%。中國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展模式在進(jìn)入21世紀(jì)后開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，一般來(lái)說(shuō)原因大致來(lái)自?xún)煞矫妗Ｊ紫仁侵袊?guó)的城市化進(jìn)程是伴隨著經(jīng)濟(jì)模式改革進(jìn)行的，而這狹義的農(nóng)民新村是一個(gè)特殊的建設(shè)類(lèi)型，也是一個(gè)遍及全國(guó)的普遍現(xiàn)象。自從上世紀(jì)九十年代下半段以來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)投資力度的加大，全國(guó)各地的農(nóng)民新村建設(shè)也迅猛發(fā)展。山東、湖北、江蘇、浙江、海南和重慶等地成為第一批小城鎮(zhèn)建設(shè)的試點(diǎn)地區(qū)，涉及國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)鎮(zhèn)1887個(gè)。四川的村鎮(zhèn)建設(shè)起步晚、發(fā)展快。隨著各地政府和建設(shè)部門(mén)加大工作力度，多種渠道吸收資金，農(nóng)民新村的建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。成都市幅員面積12390平方公里，人口997萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口669.7萬(wàn)人，約190萬(wàn)戶，分布于4582個(gè)行政村。全市農(nóng)村宅基地人均66平方米，超過(guò)規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)一倍多。從2001年到2004年，四川省已建成的農(nóng)民新村已經(jīng)有1940個(gè)，入住新村農(nóng)戶13.31萬(wàn)戶，以平均每戶3.5人計(jì)，至少涉及人口19.97萬(wàn)人。當(dāng)前成都周邊地區(qū)農(nóng)民新村中，主要的建筑類(lèi)型是低層聯(lián)立式住宅和低層獨(dú)立式住宅，成都近郊區(qū)則大多是多層公寓式住宅。成都市“在《成都市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》基礎(chǔ)上，完成了50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、90個(gè)中心村和農(nóng)村居民聚居點(diǎn)規(guī)劃……在市域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民聚居點(diǎn)和中心村規(guī)劃528個(gè)，在建224個(gè)，已集中農(nóng)戶16700戶；涌現(xiàn)出一批設(shè)施基本配套，建筑具有特色，有一定規(guī)模的新村”。（資料來(lái)源：2004年成都年鑒）“2004年，成都市確立以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大戰(zhàn)略部署來(lái)統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作，牽頭組織市級(jí)有關(guān)部門(mén)制定并出臺(tái)了社保、就業(yè)、教育等16個(gè)配套文件，同時(shí)通過(guò)加大招商引資，規(guī)范農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和加強(qiáng)農(nóng)民新村建設(shè)等方式，推動(dòng)了工業(yè)向園區(qū)集中，土地向業(yè)主集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中?！?004年，成都市對(duì)“三農(nóng)”投入總計(jì)近170億元，其中民間資金112億元，投入農(nóng)民新居建設(shè)的資金占到民間投資總額的11.28%。成都市金牛區(qū)，為了讓全區(qū)農(nóng)民集中居住，重點(diǎn)進(jìn)行了農(nóng)村新村建設(shè)。預(yù)計(jì)2005年6月底，將完成撤鄉(xiāng)建街道的工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)管理體制向街道管理體制的轉(zhuǎn)變。金牛鄉(xiāng)的高家、淳風(fēng)、清水，洞子口鄉(xiāng)的新橋、古柏，天回鄉(xiāng)的大灣、明月、金華8個(gè)村成為建設(shè)試點(diǎn)村。今年，金牛區(qū)將在金牛鄉(xiāng)淳風(fēng)村、清水村建設(shè)兩河社區(qū)，修建40萬(wàn)平方米的農(nóng)民集中居住點(diǎn)，可安置7000名村民；還將在天回鄉(xiāng)拓展新城區(qū)，修建40萬(wàn)平方米的新社區(qū)，可集中安置金華、明月、大灣等村的7000名村民；此外還將在洞子口鄉(xiāng)古柏村修建31萬(wàn)平方米的農(nóng)民新村，集中安置5000名農(nóng)民。在此前，金牛區(qū)已在高家村規(guī)劃建設(shè)了20萬(wàn)平方米的集中居住區(qū)，在天回鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)了10萬(wàn)平方米的海濱小區(qū)，在金牛鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)了20萬(wàn)平方米的近郊民居。僅金牛鄉(xiāng)農(nóng)民新村（又名近郊民居、郎家山小區(qū)）就占地380畝，投資3.1億元，預(yù)期總建筑面積28.16萬(wàn)平方米。成都市新都區(qū)2003年以來(lái)規(guī)劃建設(shè)了13個(gè)集中安置小區(qū)，占地面積1500畝，建筑面積160萬(wàn)平方米，建立了22個(gè)農(nóng)民新村示范點(diǎn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口6.6萬(wàn)，其中已建成的集中安置小區(qū)3個(gè)，安置農(nóng)民16224人。犀浦鎮(zhèn)已建成和在建的農(nóng)民新村有晨風(fēng)村、犀池村、楊柳村、玉泉村、玉龍村、新城區(qū)村，已入住農(nóng)戶3000多戶。其中能容納1600戶農(nóng)戶的新城區(qū)中心村被成都市建委列為“成都市農(nóng)戶小康住宅示范點(diǎn)”，成為省市農(nóng)民小康住宅的樣板。雙流區(qū)2003年底城市化率達(dá)到29%，全區(qū)已建成農(nóng)民小區(qū)66個(gè)，總建筑面積161萬(wàn)平方米，安置拆遷農(nóng)民18855戶，計(jì)2.9萬(wàn)人，其他渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力共約13萬(wàn)人。除了成都地區(qū)以外，川東、川南、川西等其它地區(qū)的農(nóng)民新村的建設(shè)也在迅速發(fā)展。廣安以鄧小平故居的紅色旅游開(kāi)發(fā)為契機(jī)，三年來(lái)全市新建農(nóng)民新村75個(gè)，農(nóng)房投資38億元人民幣，包括牌坊、金獅、金安等農(nóng)民新村。其中建成入住30戶以上的農(nóng)民新村45個(gè)，共遷建農(nóng)戶12.79萬(wàn)戶。通過(guò)新村建設(shè)，全市農(nóng)村戶均節(jié)約土地333平方米，共增加有效耕地面積1657公頃。其中牌坊農(nóng)民新村是目前中國(guó)西部已建成的最大的農(nóng)民新村。鄰水縣2004年已全面建成甘壩聯(lián)合農(nóng)民新村，高灘石馬河農(nóng)民新村，八耳黃桷樹(shù)農(nóng)民新村等20個(gè)農(nóng)民新村，累計(jì)投入資金4266.5萬(wàn)元，建筑面積達(dá)16.1549萬(wàn)平方米。（注：以上相關(guān)數(shù)據(jù)散見(jiàn)于各報(bào)章及文獻(xiàn)，在此不一一注明）六、建設(shè)模式在現(xiàn)階段農(nóng)民新村的建設(shè)模式中有統(tǒng)撤統(tǒng)建，統(tǒng)撤自建，自撤自建等建設(shè)方式。其中，“撤”是拆遷的意思，屬于農(nóng)民新村建設(shè)中前提籌劃的范疇；“建”是指后期的建設(shè)，有統(tǒng)一建設(shè)和自主建設(shè)兩種方式?！敖y(tǒng)撤”與“自撤”是指由政府組織的統(tǒng)一拆遷和農(nóng)民自行進(jìn)行的分散式拆遷。拆遷方式的不同與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相關(guān)，主要涉及到農(nóng)民新村的建設(shè)起因。像都江堰“東北大學(xué)軟件學(xué)院”或“森宇音樂(lè)花園”等大型項(xiàng)目的建設(shè)一次性占地較多，拆遷量較大，其拆遷就是統(tǒng)一進(jìn)行，也就是“統(tǒng)撤”。而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村中農(nóng)民新村的建設(shè)則是由政府劃撥地塊，吸引各處分散農(nóng)戶集中建設(shè)，這樣的拆遷方式屬于“自撤”。另一方面，“統(tǒng)撤”與“自撤”還涉及到對(duì)農(nóng)民舊有住房的利用問(wèn)題。在“統(tǒng)撤”形式下，舊有住房由政府折價(jià)后統(tǒng)一進(jìn)行處理，一般不會(huì)用于新建住房的建設(shè)。而在“自撤”形式下，舊有建筑材料由農(nóng)民自行處理，如果是自行建設(shè)新房，往往會(huì)進(jìn)行再次利用，相比之下更利