精準(zhǔn)扶貧法治化轉(zhuǎn)向分析

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關(guān)鍵詞：社會權(quán)；基本權(quán)利功能；精準(zhǔn)扶貧

新時期黨中央為全面建設(shè)小康社會，解決貧困問題，提出了精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展戰(zhàn)略。隨著扶貧工作縱深推進(jìn)，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作成為必然要求。然而自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來，從扶貧依據(jù)到扶貧模式再到扶貧績效考核等方面，基本上都依靠政策展開，缺乏可靠的權(quán)利保障機(jī)制和科學(xué)、穩(wěn)定的制度規(guī)范。實(shí)踐中，大多表現(xiàn)為很多真正的貧困者不能被準(zhǔn)確地識別出來，幫扶措施缺乏制度依據(jù)，扶貧工作缺乏監(jiān)督、考核等弊端，以上種種缺憾造成令人唏噓的悲劇。例如：2021年貴州畢節(jié)5男孩悶死于垃圾箱事件、2021年河南蘭考縣孤兒收留所火災(zāi)事件、2021年甘肅康樂縣的楊改蘭案（8•26低保案）等。這反映出當(dāng)前扶貧政策在權(quán)利保障、解決貧困問題上的不足和乏力。傳統(tǒng)上對于貧困的認(rèn)知主要從經(jīng)濟(jì)收入的角度進(jìn)行，鮮有從公民權(quán)利的視角進(jìn)行分析。自從經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞•森提出了以“權(quán)利方法”看待貧困的理論后，越來越多的學(xué)者開始從權(quán)利保障的角度研究貧困問題。[1]3-12雖然阿馬蒂亞•森并未指明是何種權(quán)利或者權(quán)利的內(nèi)容，但得益于人權(quán)法學(xué)者的推進(jìn)，從公民的基本權(quán)利尤其是社會保障權(quán)利出發(fā)有助于深層次地解決貧困難題。社會權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，主要包括物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)等內(nèi)容。社會權(quán)保障既是貧困者生存和發(fā)展的制度規(guī)范依據(jù)，也是國家脫貧戰(zhàn)略深度發(fā)展的助推器。本文結(jié)合精準(zhǔn)扶貧過程中存在的權(quán)利保障弱化、法律制度構(gòu)建不完善以及對能力扶貧的理性認(rèn)知不足等問題，從社會權(quán)的組成結(jié)構(gòu)（權(quán)利主體、義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容）、功能體系出發(fā)，將社會權(quán)保障與扶貧法律制度構(gòu)建相對接，構(gòu)建起可靠的扶貧權(quán)利保障機(jī)制和穩(wěn)定的扶貧法律制度，對貧困對象增權(quán)賦能，從深層次上幫助貧困對象解決貧困問題。

一、社會權(quán)保障對扶貧法治化的作用機(jī)理

美國學(xué)者洪朝輝認(rèn)為?！敖?jīng)濟(jì)貧困是社會權(quán)利貧困的折射和表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)貧困的深層次原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素的不足，更重要的是社會權(quán)利的貧困。”[2]物質(zhì)幫助權(quán)（憲法45條）、受教育權(quán)（憲法46條）、勞動權(quán)（憲法42條）作為社會權(quán)利的重要組成部分，是公民在教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療等方面得以享受社會資源的保障，當(dāng)此類資源不能得到公平配置時，公民則難以發(fā)展“免于貧困的能力”，以至于陷入貧困的不利境地。[3]基于扶貧初級階段的推進(jìn)成效，有必要適時、科學(xué)地構(gòu)建以基本權(quán)利為框架的制度保障，將扶貧戰(zhàn)略縱深推進(jìn)，發(fā)揮扶貧更大的功效。

（一）社會權(quán)保障的結(jié)構(gòu)體系是法治扶貧的邏輯起點(diǎn)。

1.社會權(quán)保障的權(quán)利主體主要是社會貧弱群體。社會權(quán)的權(quán)利主體根據(jù)社會權(quán)保障的前提不同而有所區(qū)分，具體可以分為兩類：一類是貧困對象，譬如，失業(yè)工人、喪失勞動能力的老年人、貧困家庭的學(xué)生、生活上沒有保障的殘疾人等，當(dāng)其自身陷入貧困境地時，可以行使給付請求權(quán)，請求國家給予物質(zhì)幫助、就業(yè)輔助、教育扶持等等救濟(jì)。另一類是以滿足社會成員的共同價值需求或盡可能增加社會成員的利益為前提的公民，如國家為提高全民教育水平對全日制研究生提供助學(xué)金。[4]140-151不論哪類群體，都享有獲得國家救濟(jì)和照顧的權(quán)利，從而得以更好地生存和發(fā)展。

2.社會權(quán)保障的義務(wù)主體以國家為主、社會組織為輔。國家是社會權(quán)保障扶貧深入進(jìn)行的主要參與者，國家義務(wù)是社會權(quán)保障的有效形式，社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)以國家積極作為為保障權(quán)利提供了必要準(zhǔn)備。需要獲得救濟(jì)、照顧的貧困對象享有請求國家給予其物質(zhì)援助、教育幫助或就業(yè)幫助的權(quán)利，國家對通過自身努力仍陷入貧困境地的權(quán)利主體負(fù)有提供物質(zhì)、文化、服務(wù)等利益需求的義務(wù)。社會組織是社會權(quán)保障扶貧工作順利發(fā)展的輔助者。從我國憲法45條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)來看，年老、疾病、全部或部分喪失勞動能力的公民有從國家和社會獲得幫助、救濟(jì)的權(quán)利，那么，貧困對象也享有請求社會組織、企事業(yè)單位給予金錢、服務(wù)等幫助的權(quán)利，社會組織、企事業(yè)單位有給予貧困對象物質(zhì)救濟(jì)等幫助的義務(wù)。

3.社會權(quán)保障的內(nèi)容能夠與扶貧的內(nèi)容相對應(yīng)銜接。社會權(quán)在不同國家的憲法中具有不同的表現(xiàn)形態(tài)。例如：美國稱為福利權(quán)、日本稱為生存權(quán)、德國稱為社會保障權(quán)、國際法律文件中規(guī)定為適足生活水準(zhǔn)權(quán)，不論哪種形態(tài)，都具有以解決貧困者生存及提升貧困對象發(fā)展能力為重點(diǎn)的內(nèi)容。同樣，我國《憲法》第42、45、46條明確規(guī)定了勞動權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)的基本權(quán)利，構(gòu)成了社會權(quán)的重要內(nèi)容，這些內(nèi)容是公民在教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療等方面得以享受社會資源的保障?！吧鐣?quán)應(yīng)為公民依法享有的要求國家對其物質(zhì)、文化生活積極促成并提供相應(yīng)的服務(wù)”[5]。相比于自由權(quán)，社會權(quán)是密切關(guān)乎公民的生存狀態(tài)和生活質(zhì)量的基本權(quán)利，國家先從初級階段確保公民的基本生存需求，再從深層次上提升公民的發(fā)展能力，進(jìn)一步滿足公民的文化、精神等需求。

4.社會權(quán)是扶貧法治構(gòu)建的規(guī)范基礎(chǔ)。社會權(quán)屬于憲法上的基本權(quán)利，而憲法是法律制度的規(guī)范根基，是故，社會權(quán)的結(jié)構(gòu)體系（權(quán)利主體、義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)）是扶貧法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，規(guī)范著扶貧法律制度的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，影響著扶貧識別對象、幫扶方式的精準(zhǔn)度。立足于社會權(quán)保障的結(jié)構(gòu)體系，扶貧的主體包括國家、社會組織、事業(yè)單位等，扶貧的權(quán)利享有者是那些通過自身努力仍然陷入貧困境地的貧困者。社會權(quán)保障正是以保障貧困者的人格尊嚴(yán)為價值目標(biāo)，以貧困對象的社會權(quán)利保障為制度構(gòu)造，以國家對貧困者的幫扶義務(wù)為核心的法律制度續(xù)造過程。國家側(cè)重于能力扶貧的權(quán)利保障方式，通過向貧困對象提供教育、就業(yè)、資金、服務(wù)等等幫助，提升貧困對象免于貧困的發(fā)展能力，使社會權(quán)的價值在扶貧工作中充分發(fā)揮，具體作用機(jī)理如下圖一所示。[6]

（二）社會權(quán)的基本權(quán)利功能是扶貧法治構(gòu)建的支撐。

1.社會權(quán)的主觀權(quán)利功能。德國憲法理論上的基本權(quán)利功能為構(gòu)建扶貧的法治規(guī)范層級提供了強(qiáng)大的權(quán)利根基，加快了扶貧法治之治的進(jìn)程。[7]基本權(quán)利的主觀權(quán)利功能將社會權(quán)中的各項(xiàng)權(quán)利當(dāng)作具有法律實(shí)效性的具體權(quán)利，賦予公民請求權(quán)基礎(chǔ)的受益權(quán)功能。當(dāng)公民生活陷入貧困境地時，享有請求國家機(jī)關(guān)履行給付義務(wù)以滿足其基本的物質(zhì)、服務(wù)需求的權(quán)利。以物質(zhì)幫助權(quán)為例，受益權(quán)功能表現(xiàn)為國家落實(shí)物質(zhì)性、資訊性的給付義務(wù)。國家提供資金、衣物、食品的幫助，滿足公民基本生活需求；國家提供醫(yī)療設(shè)備、教育條件、水電、交通、能源以及發(fā)展資金滿足公民的發(fā)展需求；國家公布真實(shí)有效信息、提供咨詢平臺，保障公民獲得準(zhǔn)確的就業(yè)、教育等信息。社會權(quán)主觀權(quán)利之受益權(quán)功能為精準(zhǔn)扶貧法治化的權(quán)利保障提供了理論支撐，國家落實(shí)具象層面的給付義務(wù)以滿足貧困者的權(quán)利需求。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧，國家的幫扶義務(wù)不囿于單一的資金幫扶，還包含以能力扶貧、權(quán)利保障為核心的多維度給付義務(wù)，具體表現(xiàn)為職業(yè)培訓(xùn)、教育救助、醫(yī)療幫助等幫扶。此外，在推進(jìn)扶貧法治化過程中，社會權(quán)的受益權(quán)功能還要求立法機(jī)關(guān)有必要完善扶貧信息公開制度，從抽象立法層面保障公民的知情權(quán)，相關(guān)政府部門對扶貧對象關(guān)于扶貧工作提出的詢問、建議有給予明確的解釋、回答的義務(wù)。

2.社會權(quán)的客觀價值功能?；緳?quán)利的功能除了國家在具象層面的積極給付義務(wù)外，還衍生出國家在抽象層面上的制度建設(shè)、保護(hù)義務(wù)等內(nèi)容的客觀價值功能，其存在的必要性與正當(dāng)性在于保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?；緳?quán)利客觀價值之國家保護(hù)義務(wù)主要關(guān)注于立法、行政機(jī)關(guān)在保障社會權(quán)利過程的不同義務(wù)，對立法、行政機(jī)關(guān)的具體行為起到規(guī)范作用。[8]結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作，社會權(quán)的客觀價值功能一方面要求立法機(jī)關(guān)通過立法為公民社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度條件，以制度保障權(quán)利，在社會權(quán)客觀價值的理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建扶貧制度體系來規(guī)范扶貧活動，優(yōu)化社會權(quán)的保障機(jī)制設(shè)計(jì)，促使貧困對象的社會權(quán)利在扶貧工作中得以實(shí)現(xiàn)；另一方面又要求行政機(jī)關(guān)落實(shí)給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)的給付義務(wù)涵蓋教育輔助、就業(yè)幫助、醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。社會權(quán)利的主觀權(quán)利功能與客觀價值功能（如下圖二所示）相契合，尤其是社會權(quán)的受益權(quán)功能與國家保護(hù)義務(wù)是扶貧工作縱深發(fā)展的“助推器”，共同作用為扶貧實(shí)施可靠的權(quán)利保障機(jī)制和構(gòu)建穩(wěn)定的制度規(guī)范提供了理論依據(jù)。

（三）社會權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)的效果是精準(zhǔn)扶貧的評判尺度。精準(zhǔn)扶貧的效果不僅僅在于精準(zhǔn)識別貧困對象、采取精準(zhǔn)的幫扶方式給予貧困者物質(zhì)上的幫助、照顧，更在于通過制度構(gòu)建和賦權(quán)保障貧困者的社會權(quán)利，提升貧困對象的反貧困能力，從根源上幫助貧困對象解決貧困難題，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入“最難啃的硬骨頭”階段，要想實(shí)現(xiàn)“真扶貧”的脫貧效果，有必要加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧的評判尺度。貧困對象社會權(quán)保障的效果和實(shí)現(xiàn)的程度是精準(zhǔn)扶貧實(shí)施成效的衡量尺度，通過保障社會權(quán)確保貧困對象的基本生活需求，提升貧困對象的生存與發(fā)展能力。傳統(tǒng)上對于貧困的認(rèn)知主要從經(jīng)濟(jì)收入的角度進(jìn)行，局限于經(jīng)濟(jì)貧困，但究其本源，經(jīng)濟(jì)貧困何嘗不是權(quán)利保障的不足造成貧困對象缺乏發(fā)展的能力和機(jī)會。與其從經(jīng)濟(jì)收入角度評判精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果，不如從權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)的效果來衡量精準(zhǔn)扶貧。美國學(xué)者洪朝輝將社會權(quán)利貧困界定為：“某些特定的個人或群體難以享受社會、法律所明示的適足數(shù)量、質(zhì)量方面的就業(yè)、教育、健康、住房、分配、被救濟(jì)、遷徙、晉升等，并且由于社會權(quán)利的被剝奪而陷入絕對貧困或相對貧困的境地”，而教育、就業(yè)、物質(zhì)幫助正是社會權(quán)的規(guī)制范疇，這更加印證了貧困問題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利的闕如，更重要的是社會權(quán)利保障的不足與乏力。[9]新時代的貧困問題不單單是收入貧困的問題，更嚴(yán)重的是權(quán)利的闕如，是貧困者缺乏發(fā)展的能力與機(jī)會。從社會權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)的效果來衡量精準(zhǔn)扶貧，在于強(qiáng)化以賦權(quán)為核心的社會權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)的效果，將貧困對象的社會權(quán)保障效果、脫貧的持久性作為考核的重要方面，是精準(zhǔn)扶貧的重要評判尺度。

二、扶貧法治化轉(zhuǎn)向的困境

社會權(quán)的理論依據(jù)為精準(zhǔn)扶貧法治轉(zhuǎn)向提供了分析進(jìn)路，在依法治國的大背景下，堅(jiān)持走扶貧法治道路是實(shí)現(xiàn)社會權(quán)保障的重要方式，是新時期扶貧工作縱深發(fā)展的必然選擇。但令人遺憾的是，從當(dāng)前來看，精準(zhǔn)扶貧法治化仍存在著扶貧效率主導(dǎo)化抑制了權(quán)利保障的價值、政策的靈活性優(yōu)勢忽視了法律制度建設(shè)的需要以及對能力扶貧的理性認(rèn)知不足等困境。

（一）扶貧效率主導(dǎo)性目標(biāo)抑制了權(quán)利保障的價值。自2021年“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略提出以來，扶貧工作取得了一定的減貧成就，但遺憾的是，隨著扶貧工作的縱深發(fā)展，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向的扶貧工作存在著一些弊端。例如：在“政績考核”的驅(qū)動下，部分官員為追求“高效脫貧”“快速脫貧”的脫貧成效，忽視了貧困對象的權(quán)利需求，出現(xiàn)濫用職權(quán)、違法違紀(jì)的權(quán)力失范問題。有的官員在扶貧項(xiàng)目選擇上根據(jù)個人偏好或主觀隨意性，大搞“成效快、時間短”的項(xiàng)目，忽視貧困對象的長期發(fā)展，以至于貧困對象的權(quán)利保障虛置，“年年脫貧年年貧”的現(xiàn)象屢見不鮮。高扶貧效率主導(dǎo)化有悖于扶貧的初衷，一味地追求扶貧效率偏離了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的原本之義，抑制了貧困對象的權(quán)利保障價值，造成扶貧識別不夠精準(zhǔn)。[10]此外，有的政府官員為追求扶貧效率，大搞形式主義扶貧，對本該采取教育、就業(yè)扶貧的貧困對象采用簡單粗暴的物質(zhì)給付方式，忽視了教育、就業(yè)扶貧等非物質(zhì)扶貧方式對貧困對象權(quán)利保障的深遠(yuǎn)意義，加劇扶貧資源分配的不合理、不公平。根據(jù)一份調(diào)查報告顯示，具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的村莊分配到較多的扶貧資源，具有經(jīng)濟(jì)劣勢的村莊卻沒能夠分配到較多的扶貧資源。權(quán)利保障的價值在于平等地滿足公民基本的生活與發(fā)展需求，扶貧效率主導(dǎo)下追求的高效率扶貧往往極易忽視貧困對象的真實(shí)權(quán)利需求，加劇了扶貧的不平等現(xiàn)象。[11]

（二）政策的靈活性優(yōu)勢忽略了法律制度建構(gòu)的需要。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧主要依靠政策之治，黨中央頒布的扶貧文件主要有1994年的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2021年）》、1996年的《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》、1998年的《關(guān)于切實(shí)做好扶貧開發(fā)工作的通知》、2021年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2021-2021年）》、2021年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2021-2021年）》、2021年的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、2021年的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，這些扶貧文件屬于政策規(guī)制的范疇，不具有法律規(guī)范效力。[12]就中央立法而言，扶貧的規(guī)范依據(jù)主要是“通知”“決定”“計(jì)劃”等政策，尚未形成高位階的扶貧相關(guān)法律規(guī)范。就地方立法而言，偶有一些地方扶貧條例，如2021年的《重慶市農(nóng)村扶貧條例》、2021年的《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》以及同年的《貴州市大扶貧條例》等等，這都可以觀察出扶貧規(guī)范缺乏穩(wěn)定、科學(xué)的立法保障。[13]法律的穩(wěn)定性優(yōu)勢強(qiáng)調(diào)法律對權(quán)利的保障不會被隨意剝奪，對權(quán)力的運(yùn)行起到規(guī)范作用。將扶貧工作納入法治軌道在于保證扶貧的穩(wěn)定性、連續(xù)性，保障扶貧工作不會因時因事而輕易被中斷、終止。較之法律，政策具有靈活性和及時性的優(yōu)勢，可以根據(jù)時事的變化及時調(diào)整對策，但這種因時因事而制定的政策往往缺乏穩(wěn)定性和周延性，在具體操作中出現(xiàn)理解上的“偏好”和行動上的“側(cè)重”，權(quán)力機(jī)關(guān)在識別貧困、項(xiàng)目選擇上存在主觀隨意性和個人偏好，造成執(zhí)行與目標(biāo)之間的差距，偏離精準(zhǔn)之義。例如：某些政府干部和村領(lǐng)導(dǎo)徇私舞弊、濫用職權(quán)挪用資金、優(yōu)親厚友；將扶貧工作集中于“精準(zhǔn)填寫表格”；扶貧項(xiàng)目的落實(shí)、扶貧資金方面不到位；搞數(shù)字、表格的假脫貧形式；貧困者存在“等、靠、要”的依賴思想。諸多問題暴露出依靠政策為主指導(dǎo)扶貧易導(dǎo)致貧困對象識別不精準(zhǔn)、幫扶方式不到位、扶貧主體思想滯后、扶貧考核監(jiān)督缺乏制度保障等弊端，從而使扶貧效果的穩(wěn)定性、連續(xù)性大打折扣。

（三）能力扶貧替代經(jīng)濟(jì)扶貧的理性認(rèn)知不足。雖然阿馬蒂亞•森的理論對于精準(zhǔn)扶貧以能力扶貧來保障權(quán)利提供了借鑒思路，但鑒于長期以來經(jīng)濟(jì)扶貧幫助貧困者的理念根深蒂固，對能力扶貧在解決貧困問題的認(rèn)識上有所偏頗，以至于精準(zhǔn)扶貧還囿于“授人以魚”的幫扶形式，對非物質(zhì)因素造成能力貧困的理性認(rèn)知有所忽視。對能力扶貧理性認(rèn)知的不足桎梏著社會權(quán)基本權(quán)利價值的發(fā)揮，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)扶貧方式也容易使貧困者產(chǎn)生“等扶貧、靠扶貧資源”的依賴心理，缺乏脫貧動力。以低保政策為例，社會救助上的表現(xiàn)形式主要是國家通過財政給付，為貧困村民提供最低生活保障金，這種經(jīng)濟(jì)救助的形式雖然在一定程度上保障了貧困者的最低生活需求，但由于缺乏深層次的能力扶貧等等提升貧困群體的反貧困能力，減貧效果并不顯著。目前，對貧困的學(xué)理認(rèn)識從之前單一的收入貧困發(fā)展到以教育、醫(yī)療、健康、生活水準(zhǔn)等指標(biāo)的“多維貧困理論”。收入貧困是多維貧困的因素之一，多維貧困維度中的教育、醫(yī)療、健康、生活水準(zhǔn)作為社會權(quán)保障的領(lǐng)域，側(cè)重于提升貧困對象免于貧困的能力扶貧，正是精準(zhǔn)扶貧工作深化進(jìn)行的重中之重。[14]是故，要想從根源上解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧，要通過社會賦權(quán)激發(fā)貧困者的內(nèi)生動力，采取多維幫扶方式，完善幫扶項(xiàng)目的多樣性、齊全性，提升貧困者的教育、就業(yè)、醫(yī)療等能力，從深層次上幫助貧困者解決貧困問題。

三、我國精準(zhǔn)扶貧法律制度的構(gòu)建層級與重點(diǎn)

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在法律制度構(gòu)建、能力扶貧、權(quán)利保障等方面有待完善，要想解決精準(zhǔn)扶貧存在的困境，有必要運(yùn)用法治思維、法治方式，借助社會權(quán)保障的主觀權(quán)利與客觀價值功能，實(shí)施可靠的權(quán)利保障機(jī)制和構(gòu)建穩(wěn)定的扶貧制度規(guī)范，推動精準(zhǔn)扶貧從政策之治向法治之治轉(zhuǎn)變。

（一）法律制度的構(gòu)建層級。從憲法到普通法律。精準(zhǔn)扶貧的法律制度構(gòu)建層級應(yīng)以憲法中社會權(quán)的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利主體、義務(wù)主體等結(jié)構(gòu)為邏輯起點(diǎn)，完善憲法對基本權(quán)利的內(nèi)容規(guī)定，使物質(zhì)幫助權(quán)的救助形式不限于單一的物質(zhì)幫助，還包含服務(wù)（教育輔助、就業(yè)培訓(xùn)）等內(nèi)容，周延下位法對基本權(quán)利的調(diào)整對象，構(gòu)建完整的扶貧制度層級體系。

1.以憲法為框架，發(fā)揮社會權(quán)的基本權(quán)利客觀價值?！稇椃ā分幸晕镔|(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)為核心內(nèi)容的社會權(quán)利對于規(guī)范扶貧、保障貧困弱勢群體的生存與發(fā)展能力提供了理論支撐。以憲法為框架的社會權(quán)確立了國家救濟(jì)弱勢貧困者的實(shí)施準(zhǔn)則，有利于深層次發(fā)揮社會權(quán)的客觀價值功能，但遺憾的是，扶貧依據(jù)的社會權(quán)利主體（通過自身努力生活仍陷入貧困境地的貧困者）、權(quán)利內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)）、權(quán)利客體（物質(zhì)幫助、救濟(jì)）尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。基于社會權(quán)保障的結(jié)構(gòu)體系、客觀價值功能，扶貧立法有必要堅(jiān)持以社會權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為重點(diǎn)，從憲法上的基本權(quán)利保障到扶貧相關(guān)法上的具體權(quán)利保障路徑來設(shè)計(jì)出扶貧法律制度構(gòu)建層級，實(shí)現(xiàn)扶貧法律制度創(chuàng)新。憲法作為根本大法，在扶貧法律制度構(gòu)建層級中處于根本地位，具有規(guī)范其他扶貧下位立法的作用，扶貧法律制度的構(gòu)建層級首先應(yīng)以保障憲法中的公民基本權(quán)利（尤其是公民的社會權(quán)利）為依托，周延物質(zhì)幫助權(quán)的內(nèi)容，將物質(zhì)救助的內(nèi)容不限于物質(zhì)層面，還應(yīng)包含教育救助、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療等服務(wù)幫助、照顧貧困權(quán)利者，使社會權(quán)利的主體、內(nèi)容在扶貧制度上得以發(fā)揮更強(qiáng)的作用。

2.完善扶貧具體法律制度。制度構(gòu)建的特點(diǎn)在于保障權(quán)利，扶貧的制度構(gòu)建影響著扶貧的調(diào)整對象、權(quán)利保障的范圍、幫扶措施。（1）制定扶貧相關(guān)的法律。長期以來依靠政策指導(dǎo)扶貧，扶貧的相關(guān)法律少之又少，與扶貧相關(guān)的法律有《社會保險法》、2021年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》83條、84條、85條、86條、92條，但尚未存在完善的《社會救助法》。是故，針對扶貧中法律供給不足的問題，有必要完善與扶貧相關(guān)的社會救助法、社會福利法、扶貧法等相關(guān)法，構(gòu)建健全的扶貧法律制度體系，彌補(bǔ)長期以來依靠政策的扶貧模式。其次，扶貧的法律制度構(gòu)建絕不是孤立的，它是在憲法基本權(quán)利的理論框架下，結(jié)合相關(guān)社會救助法等法律，實(shí)現(xiàn)扶貧法與其他法律制度之間的銜接與創(chuàng)新。扶貧過程伴隨著財政預(yù)算、對扶貧的資金投入，財政預(yù)算與扶貧資金的投入額度直接關(guān)系到扶貧工作的實(shí)施狀況，因此，完善與扶貧相關(guān)的財政法對于確保精準(zhǔn)扶貧的穩(wěn)定實(shí)施具有推動作用。再者，貧困問題也與稅收存在一定的關(guān)聯(lián)，貧困對象的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)程度過重也會加劇貧困問題，因此，完善與扶貧立法相關(guān)的稅收法也至關(guān)重要。綜上，扶貧具體法律制度構(gòu)建應(yīng)在符合憲法的基礎(chǔ)上，完善社會救助法、社會福利法、財稅法、稅收法等相關(guān)扶貧立法，確保扶貧工作穩(wěn)定、科學(xué)實(shí)施。[15]（2）完善相關(guān)扶貧法律的調(diào)整對象。扶貧相關(guān)法的調(diào)整對象是法律制度創(chuàng)新的基石，關(guān)乎著扶貧法在主體、內(nèi)容上的功能發(fā)揮。扶貧相關(guān)法調(diào)整的對象是扶貧法律關(guān)系，具體是指法律規(guī)范在調(diào)整扶貧過程中形成的扶貧權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要包含扶貧的法律關(guān)系主體（權(quán)利主體、義務(wù)主體）、扶貧的法律關(guān)系內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)）、扶貧的客體（權(quán)利義務(wù)指向的對象）三方面。扶貧法律關(guān)系的主體涵蓋權(quán)利主體和義務(wù)主體，權(quán)利主體是扶貧權(quán)利的享有者特指貧困對象，義務(wù)主體是扶貧的承擔(dān)者，主要指國家、社會組織、企事業(yè)單位，周延扶貧的義務(wù)主體有利于進(jìn)一步發(fā)揮社會組織、單位等在扶貧中的作用。由于憲法對物質(zhì)幫助權(quán)內(nèi)容規(guī)定的不周延，扶貧的內(nèi)容大多局限于金錢、物質(zhì)救濟(jì)的形式，欠缺對貧困對象的教育投資、醫(yī)療保障、能力提升等方面救助。是故，有必要周延扶貧法的調(diào)整內(nèi)容，國家對貧困者提供必要的物質(zhì)救濟(jì)、生活幫助（住房補(bǔ)助）、服務(wù)（教育投資、醫(yī)療保障）、文化等非物質(zhì)幫助，滿足貧困者的權(quán)利需求。