行政事業(yè)單位中央預(yù)算管理一體化實施的問題及對策

摘要：財政預(yù)算管理一體化的目標(biāo)是建立健全預(yù)算制度，使之更加規(guī)范化、透明化科學(xué)化，并指導(dǎo)預(yù)算單位進(jìn)行全面預(yù)算績效管理的實施。加強(qiáng)財務(wù)工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和預(yù)算制度改革的銜接，用信息化手段將基礎(chǔ)信息、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行和單位核算結(jié)合到一起，使得預(yù)算單位整個業(yè)務(wù)流程集成統(tǒng)一、協(xié)同高效，提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。做好預(yù)算管理一體化的實施是推進(jìn)財政預(yù)算管理水平的重要途徑。預(yù)算管理一體化與全面預(yù)算績效管理的有效銜接以及預(yù)算管理一體化實施過程出現(xiàn)的問題成為預(yù)算單位亟需解決的問題。扎實做好預(yù)算管理一體化實施工作是提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和透明度，有效支撐進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革和全面實施預(yù)算績效管理各項任務(wù)及時落地見成效，推動預(yù)算管理水平提高的有效途徑。本文通過對行政事業(yè)單位中央預(yù)算管理一體化實施進(jìn)行相關(guān)分析，梳理出預(yù)算管理一體化實施的意義、實施的成效及出現(xiàn)的制度體系、后臺維護(hù)、模塊整合、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性等方面的分析，提出實施預(yù)算管理一體化的策略，為提升行政事業(yè)單位中央預(yù)算管理一體化水平提供參考。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；一體化黨的在十九屆五中全會提出“加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障?！边@將對預(yù)算管理制度改革進(jìn)一步深化、建立當(dāng)代財稅體制形成重要的推動作用，能夠有效地解決當(dāng)前中央財政預(yù)算管理中出現(xiàn)的各類系統(tǒng)條塊繁多、不夠統(tǒng)一、國庫集中支付的內(nèi)容相對固化、績效考核不夠完善等問題，為財政預(yù)算管理更加規(guī)范化、科學(xué)化、高效化提供重要的支撐和保障。在此背景下，中央財政整合預(yù)算管理流程，以預(yù)算管理制度為核心，數(shù)字化運(yùn)行為手段，建立了中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。一、行政事業(yè)單位中央預(yù)算一體化實施的意義（一）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)從2019年起財政部開始部署在全國范圍推進(jìn)預(yù)算一體化的實施工作，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)利用數(shù)字化信息技術(shù)將預(yù)算編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及決算報表的編制統(tǒng)一納入系統(tǒng)中進(jìn)行操作。中央財政將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署為首要任務(wù)，堅持在財政支出中的優(yōu)先“三?！鳖愔С?，既?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，利用一體化系統(tǒng)統(tǒng)籌中央預(yù)算單位申請的預(yù)算合理安排各級預(yù)算，突出重點(diǎn)，牢固樹立政府“過緊日子”的要求，建立節(jié)約型財政保障機(jī)制，嚴(yán)格控制一般性支出，保障國家重點(diǎn)項目的支出，突出重點(diǎn)，精打細(xì)算，使國家經(jīng)濟(jì)布局更加優(yōu)化、合理。（二）完善財政資金的直達(dá)機(jī)制預(yù)算管理一體化系統(tǒng)作為橋梁將預(yù)算單位和中央財政有效的結(jié)合到一起。預(yù)算單位根據(jù)實際支出安排在一體化系統(tǒng)中進(jìn)行資金支付申請，財政部門根據(jù)流程在后臺進(jìn)行審批，直接將資金支付到使用單位。完善了直達(dá)資金分配審核的流程，真正做到了資金從國庫到使用單位整個過程的全方位監(jiān)督、管理，減少了中間的環(huán)節(jié)，為避免資金的擠占挪用，提高資金使用的精準(zhǔn)性和高效性提供了有效的保證。（三）加強(qiáng)預(yù)算單位預(yù)算管理規(guī)范化水平按照一體化中預(yù)算編制的要求，預(yù)算單位在編制預(yù)算時，牢固樹立“先有項目再有預(yù)算”的理念，建立項目庫，將項目作為單位預(yù)算管理的基本單元全部納入項目庫中。對未納入預(yù)算項目庫的項目一律不得安排預(yù)算；對項目實施全生命周期管理，實現(xiàn)預(yù)算編制、資金撥付、政府采購、資產(chǎn)登記入賬等的全鏈條管理。組織預(yù)算單位根據(jù)本單位項目類別按中長期規(guī)劃確定實施周期和項目總額，分年度編制項目預(yù)算。推進(jìn)項目的評審機(jī)制，對目標(biāo)設(shè)置的合理性、組織實施能力和條件、預(yù)期社會經(jīng)濟(jì)效益展開評價。安排合理，突出重點(diǎn)，提高預(yù)算統(tǒng)一化、規(guī)范化的管理水平。（四）強(qiáng)化對預(yù)算單位執(zhí)行的把控根據(jù)財政下達(dá)的預(yù)算批復(fù)情況，預(yù)算單位利用一體化系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算的執(zhí)行。一體化系統(tǒng)的程序設(shè)置，按指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行限定，做到有預(yù)算的才能支出，避免超預(yù)算、無預(yù)算支出的現(xiàn)象發(fā)生。精準(zhǔn)控制預(yù)算指標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)范核算管理，杜絕了未按程序申請擅自調(diào)整預(yù)算使用的情況，加強(qiáng)了資金使用的全流程監(jiān)控。利用一體化系統(tǒng)快速監(jiān)測到預(yù)算單位的結(jié)余資金，加快了中央財政對結(jié)余資金回收的力度，縮短了收回的時間，提高財政資金的使用效率和使用安全性。二、行政事業(yè)單位中央預(yù)算一體化實施的成效（一）預(yù)算編制傳統(tǒng)的財政預(yù)算編制使用“網(wǎng)絡(luò)版中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)”中相應(yīng)模塊進(jìn)行編報。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在吸取傳統(tǒng)預(yù)算編制優(yōu)勢的同時在一上預(yù)算編制前將預(yù)算單位所有項目按資金性質(zhì)進(jìn)行分類統(tǒng)一納入到項目庫中進(jìn)行項目申報，整合替代財政部現(xiàn)有的預(yù)算編制信息系統(tǒng)，規(guī)范了預(yù)算項目的分類以及各類項目的管理流程等，實現(xiàn)了應(yīng)用集中部署和統(tǒng)一控制。一上預(yù)算編制中增加項目支出預(yù)算明細(xì)表，明確了資金使用的范圍；二上預(yù)算編制時增加了政府采購計劃表和資產(chǎn)配置表，將權(quán)限分配給資產(chǎn)管理部門。這項程序的改變加強(qiáng)了財務(wù)處與資產(chǎn)管理部門之間的配合，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行時國庫集中支付管理的針對性與準(zhǔn)確性，提高了預(yù)算管理的科學(xué)性，捋清了單位預(yù)算編制的原則、內(nèi)容、流程等。（二）預(yù)算執(zhí)行一是改變了資金支付的流程。傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行是各部門及預(yù)算單位根據(jù)財政部二下批復(fù)的項目及預(yù)算數(shù)按實際工作安排執(zhí)行預(yù)算，支付時先由預(yù)算單位向代理銀行發(fā)出指令，代理銀行根據(jù)支付令將資金墊支給使用單位，每日清算時再向人民銀行提交清算申請，人民銀行通過后臺系統(tǒng)進(jìn)行識別與代理銀行進(jìn)行資金結(jié)算。這種流程會導(dǎo)致資金清算的額度不足產(chǎn)生財政與代理銀行間的資金清算利息。一體化系統(tǒng)的引入改變了之前的程序，預(yù)算單位申請額度后將額度發(fā)送到代理銀行，再進(jìn)行支付程序。這樣有效避免額度不足的問題。二是引入輔助核算，配合資金使用時的準(zhǔn)確性。在一體化系統(tǒng)的預(yù)算編制時，預(yù)算單位需對政府采購計劃及資產(chǎn)配置進(jìn)行填報，在執(zhí)行過程中涉及政府采購的資金支付，預(yù)算單位政府采購部門先根據(jù)申報的指標(biāo)與計劃對政采合同進(jìn)行錄入、審核，根據(jù)一體化流程將形成的政采合同傳導(dǎo)至預(yù)算執(zhí)行模塊中，預(yù)算單位財務(wù)部門再根據(jù)采購部門提供的信息核對無誤后進(jìn)行資金的支付。這一流程的設(shè)計加強(qiáng)了預(yù)算單位各部門之間的相互監(jiān)督和協(xié)作，保證內(nèi)控的有效實施。三是添加相應(yīng)功能便于查詢。一體化系統(tǒng)在預(yù)算執(zhí)行的資金支付中引入了預(yù)算指標(biāo)的選取支付的功能，財政部根據(jù)每月申報的用款計劃下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，在資金支付過程中根據(jù)預(yù)算指標(biāo)的選取完成支付。通過各項目指標(biāo)的完成情況，預(yù)算單位可以隨時掌握項目預(yù)算執(zhí)行的情況，避免部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目間的擠占，為全面預(yù)算績效管理創(chuàng)造條件。四是加入了公務(wù)卡報銷業(yè)務(wù)、委托收款業(yè)務(wù)。通過代理銀行在一體化后臺的審核維護(hù)，將預(yù)算單位提交的支付申請與托收指令資金直接劃轉(zhuǎn)到報銷人員與托收單位，加快資金的支付，減少了財務(wù)相關(guān)人員往返銀行間辦理業(yè)務(wù)的時間，提高了工作效率。（三）績效管理一體化系統(tǒng)根據(jù)各部門及預(yù)算單位的特點(diǎn)，構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的預(yù)算管理考核體系，對預(yù)算管理的指標(biāo)、指標(biāo)值、分值有了相映的規(guī)定。使預(yù)算單位選取指標(biāo)時更加規(guī)范統(tǒng)一，涵蓋范圍廣泛，不斷提高預(yù)算管理績效評價的效果。在一體化中建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算管理體系，健全預(yù)算績效管理制度，硬化預(yù)算績效管理約束，將績效管理深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。一體化管理要求對新增項目和重大項目要開展事前績效評估，重點(diǎn)論證立項的必要性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性等，增強(qiáng)項目立項的科學(xué)性。同時預(yù)算單位可以利用好績效評價結(jié)果，做好與歷史執(zhí)行數(shù)據(jù)比對分析，切實提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量，為績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等信息公開奠定工作基礎(chǔ)。中央財政根據(jù)預(yù)算單位申報的預(yù)算，劃定范圍，突出重點(diǎn)，確保財政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。（四）預(yù)算監(jiān)督一體化系統(tǒng)強(qiáng)化了財務(wù)人員的監(jiān)督管理職能。預(yù)算單位可根據(jù)自身不斷完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，保證內(nèi)部控制制度有效運(yùn)行，嚴(yán)守資金安全底線。將預(yù)算管理從項目立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任明確到人、落實到崗，形成協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，有效對接，監(jiān)督合力。有效防控業(yè)務(wù)和管理風(fēng)險，使信息溝通渠道暢通，規(guī)范好長效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。（五）信息共享預(yù)算管理一體化系統(tǒng)能夠反映單位的基礎(chǔ)信息、會計核算、資產(chǎn)管理等相關(guān)信息，逐步實現(xiàn)財政部門、各級主管部門、稅務(wù)、人民銀行、審計、市場監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)規(guī)定權(quán)限的信息共享共用。強(qiáng)化各級部門對所屬單位預(yù)算的監(jiān)管力度，落實各單位的主體責(zé)任。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束時，按照政府信息公開和財政部預(yù)算信息公開的有關(guān)規(guī)定和要求，做好預(yù)算信息社會公開的工作，接收社會的監(jiān)督，達(dá)到信息共享的目的。三、行政事業(yè)單位中央預(yù)算一體化實施的問題（一）一體化制度體系一是缺少具體操作指南。由于一體化正處在起步實施階段，在系統(tǒng)的搭建和實際的操作等各個環(huán)節(jié)均缺少具體的指南與操作流程，導(dǎo)致預(yù)算單位使用時出現(xiàn)很多問題。例如，某些預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財政指標(biāo)下達(dá)的不全，預(yù)算單位沒有統(tǒng)一的操作手冊，致使資金支付后監(jiān)測后臺出現(xiàn)預(yù)警的情況；軟件開發(fā)公司客服前后咨詢結(jié)果不一致，無法進(jìn)行下一步的處理；一體化系統(tǒng)操作時，由于數(shù)據(jù)量大，環(huán)節(jié)繁瑣，沒有相關(guān)操作指南的指導(dǎo)，致使業(yè)務(wù)人員只能憑借個人理解進(jìn)行相關(guān)操作。不能保證業(yè)務(wù)的統(tǒng)一準(zhǔn)確性，既提升操作的錯誤率，降低了工作的效率。二是系統(tǒng)模式固有化，不能覆蓋所有情況。在一體化系統(tǒng)中進(jìn)行預(yù)算編制時，系統(tǒng)提供的指標(biāo)體系相對單一受限，不能涵蓋所有的預(yù)算單位的實際情況，在實際編制預(yù)算時固定的指標(biāo)值很難對項目的績效進(jìn)行考量，添加暫時性指標(biāo)值進(jìn)行衡量又失去了原先制定標(biāo)準(zhǔn)的意義。（二）后臺維護(hù)和模塊整合目前由于一體化系統(tǒng)還在使用初期，受到數(shù)據(jù)銜接、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面的影響，系統(tǒng)的運(yùn)行環(huán)境不夠穩(wěn)定，時常出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯誤或無法導(dǎo)入等問題。例如，預(yù)算編報時測算依據(jù)明細(xì)資金與匯總金額出現(xiàn)尾差的誤差；查詢系統(tǒng)不夠完善造成預(yù)算單位對賬的不便；回單接收系統(tǒng)無法顯示打印次數(shù)，致使系統(tǒng)回單與原始單據(jù)匹配時出現(xiàn)困難；數(shù)據(jù)填寫時經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失需重復(fù)填寫，給財務(wù)人員付款造成很大的風(fēng)險，降低了財務(wù)人員的工作效率和一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的可信度。在一體化系統(tǒng)中進(jìn)行資金支付的錄入時，由于操作流程劃分過細(xì)，相近的支付業(yè)務(wù)需從不同的流程中進(jìn)行操作，過于繁瑣，不便處理。同時，審核崗審核錄入信息時無法從支付明細(xì)中查看到的所有信息，致使審核到的信息不完整，給支付造成一定風(fēng)險和困難。（三）與外關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性一是出現(xiàn)公務(wù)卡后臺消費(fèi)明細(xì)經(jīng)常出現(xiàn)缺失的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算單位在進(jìn)行公務(wù)卡支付業(yè)務(wù)時無法搜索到付款人的消費(fèi)明細(xì)，只能手工添加報銷人員的消費(fèi)記錄，建議后臺系統(tǒng)與銀行進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)的鏈接維護(hù)，避免造成錯還漏還的現(xiàn)象。二是預(yù)算單位在辦理額度退回業(yè)務(wù)時出現(xiàn)一體化系統(tǒng)存在資金退回滯后的現(xiàn)象，致使后續(xù)的付款業(yè)務(wù)不能及時辦理，延緩預(yù)算執(zhí)行的效率。四、完善行政事業(yè)單位中央預(yù)算一體化的對策（一）依照相關(guān)規(guī)范實施一是財政可以根據(jù)前期預(yù)算單位實施過程中集中反映的問題進(jìn)行梳理和歸納，改進(jìn)后建立統(tǒng)一的操作流程及實施規(guī)范，在預(yù)算單位間進(jìn)行信息共享，指導(dǎo)各單位對個業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行規(guī)范化操作。二是應(yīng)對績效指標(biāo)不夠全面的問題，匯總往期預(yù)算中暫存的臨時指標(biāo)，綜合行業(yè)內(nèi)相關(guān)專家的指導(dǎo)意見，制定暫行的指標(biāo)體系，形成適用于各類預(yù)算單位的績效考評。三是制定相關(guān)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，根據(jù)預(yù)算單位編制的預(yù)算，預(yù)算單位在一體化的預(yù)算執(zhí)行模塊進(jìn)行預(yù)算資金的支付。財政利用一體化系統(tǒng)后臺對預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)督，使預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制及績效考核有效結(jié)合起來，提高資金的使用效率，體現(xiàn)一體化的建立初衷。（二）提升技術(shù)能力一體化的管理和完善離不開數(shù)字化技術(shù)的運(yùn)用，以政策、制度為基礎(chǔ)加入數(shù)字化運(yùn)用。一是規(guī)范整合優(yōu)化預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程，推動預(yù)算制度規(guī)范系統(tǒng)、協(xié)同高效。二是提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的穩(wěn)定性，將單位基礎(chǔ)信息、會計核算、資產(chǎn)管理等信息快速準(zhǔn)確的反映出來，減少單位重復(fù)錄入的工作量。三是規(guī)范預(yù)算管理的數(shù)據(jù)化標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)預(yù)算單位的操作過程全部數(shù)字化、規(guī)范化，財政后臺對預(yù)算管理系統(tǒng)控制的精準(zhǔn)化。推動預(yù)算管理和財務(wù)管理工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而達(dá)到推進(jìn)數(shù)字化強(qiáng)國，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府的目標(biāo)。（三）培養(yǎng)優(yōu)秀人才一是組織單位相關(guān)部門人員學(xué)習(xí)一體化的規(guī)范、制度，掌握其內(nèi)涵和總體要求，在實際使用過程中嚴(yán)格按照