極端氣候下全球氣候治理的合作與博弈

2023年以來，全球極端天氣日趨頻繁，人為引起的氣候變化所導(dǎo)致的極端氣候事件已經(jīng)成為常態(tài)。世界氣象組織正式確認(rèn)，2023年是有記錄以來最熱的年份，全球平均氣溫較工業(yè)化前水平高出1.45±0.12℃，進(jìn)一步逼近甚至超過《巴黎協(xié)定》所設(shè)立的1.5℃溫控目標(biāo)。在這一年中，全球應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)取得了重要進(jìn)展：中美共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》（以下簡稱“陽光之鄉(xiāng)聲明”），為加強(qiáng)全球氣候治理注入信心；《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(huì)（COP28）推動(dòng)達(dá)成“阿聯(lián)酋共識(shí)”。然而，未來全球氣候治理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。中美兩國作為全球兩個(gè)最大的溫室氣體排放國，在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上回歸合作，有望打開全球氣候治理的新局面。在COP28開幕前，中美共同發(fā)布“陽光之鄉(xiāng)聲明”，宣布啟動(dòng)中美“21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動(dòng)工作組”，確定了在能源轉(zhuǎn)型、甲烷、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳城市等重點(diǎn)領(lǐng)域的具體合作計(jì)劃與項(xiàng)目，推動(dòng)了合作的機(jī)制化、具體化、務(wù)實(shí)化。這份聲明具有兩大重要意義。一方面，中美氣候合作傳遞了兩國共同推動(dòng)全球氣候治理的積極信號(hào)。近年來，中美關(guān)系陷入低谷。自2022年8月雙方因政治原因暫停氣候商談，至2023年7月美國總統(tǒng)氣候特使約翰·克里訪華，中美氣候合作停滯了將近一年。在這樣復(fù)雜的國際政治背景下，雙方能夠在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上再次達(dá)成一致，顯示出兩國在必要時(shí)刻超越政治分歧、攜手應(yīng)對(duì)全人類共同挑戰(zhàn)的決心。中美氣候合作“回暖”向世界釋放出關(guān)鍵信息——?dú)夂蚝献鞑粦?yīng)被政治或意識(shí)形態(tài)所裹挾，各國應(yīng)當(dāng)擱置分歧共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。另一方面，中美氣候合作為全球氣候治理指明方向。中美兩國作為應(yīng)對(duì)全球氣候變化的引領(lǐng)者，擁有應(yīng)對(duì)氣候變化的資金、技術(shù)和人才等關(guān)鍵資源，雙方合作將為破解氣候治理難題提供重要支持。在目標(biāo)與方向上，中美一致同意推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，支持到2030年將全球可再生能源裝機(jī)增至三倍，并加快煤油氣發(fā)電的替代。在具體行動(dòng)領(lǐng)域，雙方將推動(dòng)能源效率、碳捕集利用和封存、甲烷及其他非二氧化碳溫室氣體排放、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源利用效率等方面關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展?！瓣柟庵l(xiāng)聲明”中的多項(xiàng)成果在“阿聯(lián)酋共識(shí)”中均有所體現(xiàn)。2023年12月13日，COP28在“加時(shí)”一天后順利閉幕。這場大會(huì)以“團(tuán)結(jié)、行動(dòng)、落實(shí)”為主題，就《巴黎協(xié)定》首次盤點(diǎn)、減緩、適應(yīng)、資金、損失與損害、公正轉(zhuǎn)型等多項(xiàng)議題達(dá)成“阿聯(lián)酋共識(shí)”。此次大會(huì)有兩大亮眼成果。一是氣候融資方面取得積極進(jìn)展。COP28開幕首日，大會(huì)就批準(zhǔn)了啟動(dòng)和運(yùn)行損失與損害基金的計(jì)劃，確定了資金的來源，各國同意基金先由世界銀行托管。該基金從當(dāng)日開始運(yùn)行，至?xí)h閉幕時(shí)已籌集到數(shù)億美元。損失與損害基金的成立一波三折，在2022年沙姆沙伊赫氣候大會(huì)的最后一刻才通過決議，設(shè)立該基金。損失與損害基金協(xié)議的達(dá)成是沙姆沙伊赫氣候大會(huì)的一項(xiàng)重要成就，它關(guān)注到了發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的差距，承認(rèn)了氣候責(zé)任的不平等，為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化提供了重要助力。在氣候融資方面，截至?xí)h閉幕時(shí)，大會(huì)共籌集了850多億美元的氣候資金。其中，阿聯(lián)酋宣布建立300億美元的氣候基金；澳大利亞、愛沙尼亞、意大利、葡萄牙、瑞士和美國承諾為綠色氣候基金增資35億美元；最不發(fā)達(dá)國家基金和氣候變化特別基金的新增認(rèn)捐超過1.5億美元；氣候適應(yīng)基金獲得近1.88億美元的新增投資承諾。此外，“阿聯(lián)酋共識(shí)”敦促發(fā)達(dá)國家緊急全面實(shí)現(xiàn)到2025年每年籌集1000億美元?dú)夂蛸Y金的目標(biāo)。二是首次達(dá)成有關(guān)化石燃料退出的全球性共識(shí)?；剂系氖褂檬窃斐蓺夂蜃兓闹饕颉ｊP(guān)于化石燃料的使用問題是此次大會(huì)最主要的談判焦點(diǎn)，各締約方就案文是否包括“逐步減少”或“逐步淘汰”化石燃料展開了激烈辯論，使得大會(huì)進(jìn)入“加時(shí)”階段。最終各方同意在協(xié)議文本中納入有關(guān)化石燃料的表述，就制定“轉(zhuǎn)型脫離”（transition

away）化石燃料的路線圖達(dá)成一致。在歷經(jīng)了多年的阻礙之后，化石燃料作為造成氣候變化的主要原因，首次被寫入了聯(lián)合國氣候大會(huì)的成果文件，這被視為化石燃料時(shí)代“終結(jié)的開始”，也是此次大會(huì)的最大亮點(diǎn)。2023年以來，極端氣候日趨頻繁。圖為2023年11月，連日暴雨導(dǎo)致肯尼亞遭遇洪災(zāi)?！稗D(zhuǎn)型脫離”化石燃料確認(rèn)了未來全球應(yīng)對(duì)氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的根本路徑。在具體舉措中，“阿聯(lián)酋共識(shí)”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快煤電淘汰步伐；到2030年將全球可再生能源容量增加兩倍，全球年均能效增加一倍；在全球范圍加快實(shí)現(xiàn)凈零排放的能源系統(tǒng)，在本世紀(jì)中葉之前或左右使用零碳和低碳燃料；加快發(fā)展零碳和低碳排放技術(shù)，包括發(fā)展可再生能源、核能以及碳捕捉利用和封存等減排技術(shù)；到2030年加速并大幅減少全球非二氧化碳的排放，特別是甲烷排放；加速減少道路運(yùn)輸排放；盡快取消低效的化石燃料補(bǔ)貼等目標(biāo)。盡管全球氣候治理取得了重要進(jìn)展，但氣候變化領(lǐng)域的政治色彩卻一再強(qiáng)化，單邊主義、保護(hù)主義傾向不斷顯現(xiàn)，目前世界各國的氣候行動(dòng)計(jì)劃尚不足以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。首先，氣候變化的應(yīng)對(duì)與貿(mào)易保護(hù)主義的結(jié)合正在改變?nèi)驓夂蛑卫砀窬?。碳定價(jià)是應(yīng)對(duì)氣候變化的有效工具。但由于國際碳定價(jià)合作的缺乏，各國間碳定價(jià)的差異可能促使其引入碳關(guān)稅，進(jìn)而掀起新一輪貿(mào)易保護(hù)主義潮流。歐盟率先推出了全球首個(gè)碳關(guān)稅計(jì)劃——碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM），該機(jī)制于2023年10月正式生效。目前，已有不少西方國家考慮推出碳關(guān)稅機(jī)制。2023年6月，美國民主黨和共和黨多名參議員聯(lián)合推出了一項(xiàng)名為“2023年提供可靠、客觀、可核查的排放強(qiáng)度和透明度的法案”（PROVE

IT法案），要求就法案涵蓋的產(chǎn)品收集美國及其他主要經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)品平均排放數(shù)據(jù)，并建立公開數(shù)據(jù)庫。11月，美國共和黨參議員比爾·卡西迪提出“外國污染費(fèi)”相關(guān)法案，提議對(duì)從溫室氣體高排放國家進(jìn)口的產(chǎn)品征收費(fèi)用，主要針對(duì)排放量超過美國的國家的商品。12月，英國政府正式宣布將從2027年起實(shí)施英國CBAM。碳關(guān)稅的推出將深刻影響全球氣候治理格局。2022年12月，七國集團(tuán)（G7）正式宣布成立氣候俱樂部，旨在建立以“國際目標(biāo)碳價(jià)”為核心的氣候同盟，對(duì)非會(huì)員國的進(jìn)口商品統(tǒng)一征收碳稅。氣候俱樂部在COP28期間正式啟動(dòng)。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家還將氣候問題與貿(mào)易掛鉤，向最不發(fā)達(dá)國家施加減排的壓力。2023年1月，歐盟發(fā)起建立“貿(mào)易部長氣候聯(lián)盟”，該聯(lián)盟的成員來自發(fā)達(dá)國家和最不發(fā)達(dá)國家（包括小島嶼國家），旨在推動(dòng)全球聯(lián)合行動(dòng)，確定有助于應(yīng)對(duì)氣候變化的貿(mào)易政策，進(jìn)而促進(jìn)有利于減緩和適應(yīng)氣候變化的商品、服務(wù)和技術(shù)的貿(mào)易與投資。這意味著未來一些具有低碳先發(fā)優(yōu)勢和本身碳排放較少的國家很可能聯(lián)合起來，以“貿(mào)易促減排”為由向發(fā)展中排放大國施加更大的減排壓力。由于核心議題存在嚴(yán)重分歧，原計(jì)劃于2023年12月12日中午前達(dá)成協(xié)議的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(huì)（COP28）進(jìn)入“加時(shí)”階段。圖為COP28舉辦地阿聯(lián)酋迪拜世博城。其次，清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全化傾向加劇綠色產(chǎn)業(yè)競爭。一方面，美歐等主要經(jīng)濟(jì)體相繼發(fā)布具有歧視性的貿(mào)易保護(hù)政策，以保護(hù)本土清潔能源產(chǎn)業(yè)的競爭力。美國的《通脹削減法案》包括多項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目，以促進(jìn)美國建立所謂“獨(dú)立自主”的新能源產(chǎn)業(yè)鏈；歐盟推出《凈零工業(yè)法案》，旨在確保到2030年，至少40%的清潔技術(shù)需求在歐洲本土制造。另一方面，獲取充足的關(guān)鍵礦產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的重要條件，該領(lǐng)域正在成為國際博弈的新戰(zhàn)場。2020年以來，西方發(fā)達(dá)國家將關(guān)鍵礦產(chǎn)原材料供應(yīng)上升至國家安全戰(zhàn)略高度，積極打造國際聯(lián)盟化、本土化、彈性化的關(guān)鍵原材料供應(yīng)鏈。2023年，歐盟、澳大利亞、英國、加拿大等多國出臺(tái)或更新了關(guān)鍵原材料戰(zhàn)略；G7峰會(huì)發(fā)布聯(lián)合聲明，提出建立彈性供應(yīng)鏈，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采、加工和回收等供應(yīng)鏈的負(fù)責(zé)任、可持續(xù)、透明投資，并提議建立“關(guān)鍵礦產(chǎn)俱樂部”，主要目的在于排除中國對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的影響。西方國家的行為可能使世界失去打造更具包容性和可持續(xù)的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的機(jī)會(huì)，這將阻礙氣候變化和能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，全球應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的現(xiàn)有行動(dòng)仍然不足。COP28雖然完成了《巴黎協(xié)定》首次全球盤點(diǎn)，但結(jié)果不容樂觀。在減緩方面，盤點(diǎn)后的結(jié)果文件強(qiáng)調(diào)了持續(xù)存在的排放差距——到2030年全球仍面臨203億～239億噸二氧化碳當(dāng)量的執(zhí)行缺口。在適應(yīng)方面，文件指出雖然全球適應(yīng)氣候變化的信心有所提升，但大多數(shù)努力都是碎片化、漸進(jìn)式、針對(duì)特定部門的，并且