第11章中央立法

第十一章中央立法第一節(jié)中央立法概述第二節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)立法第三節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法第四節(jié)國(guó)務(wù)院立法第五節(jié)國(guó)務(wù)院部門立法1第一節(jié)中央立法概述一、中央立法釋義二、中央立法的地位和作用2一、中央立法釋義（一）中央立法的含義中央立法，指特定的中央國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。（二）中央立法的特征1、中央立法具有更高等級(jí)的效力。它產(chǎn)生的憲法和法律。效力等級(jí)一般高于地方立法產(chǎn)生的法，是地方立法的重要依據(jù)。沒(méi)有國(guó)家憲法和全國(guó)性法律的授權(quán)，地方立法不得同中央立法相抵觸。2、中央立法具有更大的調(diào)整范圍。政治、經(jīng)濟(jì)、法制、軍事、文化、外交以及其他各個(gè)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，中央立法都可以規(guī)范。3、中央立法具有更重要的內(nèi)容和形式。中央立法有許多是關(guān)系一國(guó)根本制度和整個(gè)國(guó)家國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)。3二、中央立法的地位和作用中央立法擔(dān)負(fù)的直接任務(wù)，是以憲法、法律、行政法規(guī)等重要法的形式及其他規(guī)范性法律文件，為國(guó)家、社會(huì)和公民生活的各個(gè)基本方面、基本環(huán)節(jié)，提供必要的法的規(guī)范。1、中央立法是一國(guó)立法體制的前提性環(huán)節(jié)。立法體制的宏觀框架和主要方面都要由國(guó)家憲法和憲法性法律作出規(guī)定。在單一制國(guó)家，只能由憲法和憲法性法律規(guī)定，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件無(wú)權(quán)作此規(guī)定。在聯(lián)邦制國(guó)家，各成員國(guó)或各州也有憲法和憲法性法律，但這些法律與聯(lián)邦憲法和憲法性法律一般不得相左。4二、中央立法的地位和作用2、中央立法是一國(guó)立法體制的主導(dǎo)性環(huán)節(jié)。首先，中央立法本身是一國(guó)立法體制的首要的、重要的組成部分。如在我國(guó)，中央立法作為整體對(duì)所有地方立法都起主導(dǎo)作用。中國(guó)的中央立法權(quán)包括立憲權(quán)、立法律權(quán)、立行政法規(guī)權(quán)和立部門規(guī)章權(quán)等。立憲權(quán)和立法律權(quán)高于所有地方立法權(quán)，立行政法規(guī)權(quán)高于一般地方立法權(quán)。特別行政區(qū)立法和民族自治地方立法雖然具有特殊性，但它們總體上受制于中央立法是毋庸置疑的。其次，一國(guó)立法體制的基本原則，只能由中央立法規(guī)定。最后，中央立法承擔(dān)的是最重要的立法任務(wù)。3、中央立法是一國(guó)立法體制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。首先其立法是地方立法的主要根據(jù)之一。其次其解決的問(wèn)題是一國(guó)帶有全局性的基本問(wèn)題。5第二節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)立法一、全國(guó)人大立法的含義和特征二、全國(guó)人大的立法權(quán)三、全國(guó)人大的立法范圍四、全國(guó)人大立法的完善6一、全國(guó)人大立法的含義和特征（一）全國(guó)人大立法的的含義全國(guó)人民代表大會(huì)立法，是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力可以及于中國(guó)全部主權(quán)范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。（二）全國(guó)人大立法的特征1、全國(guó)人大立法具有最高性。（1）全國(guó)人大是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。與西方國(guó)家立法、行政、司法既相互獨(dú)立又相互制衡的大體平行的地位不同，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)塔形體系，全國(guó)人大居于最高層，是該體系的中心，政府和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)。（2）全國(guó)人大行使最高的立法權(quán)，包括立憲權(quán)、立法律權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)等。（3）全國(guó)人大產(chǎn)生的憲法和法律，在中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力。72、全國(guó)人大立法具有根本性。（1）內(nèi)容上調(diào)整的是根本性、全局性的關(guān)系，解決的是特別重要的、根本性的問(wèn)題。（2）形式上，產(chǎn)生的國(guó)家根本大法憲法、法律和其他重要法律。（3）全國(guó)人大立法是立法體制的核心，其他立法一般要以它為依據(jù)或不能與其相抵觸。3、全國(guó)人大立法具有完整性。（1）權(quán)力行使完整。全國(guó)人大對(duì)它所立之法，既有完整的制定權(quán)和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán)，也有提案、審議、表決和決定公布權(quán)。（2）既有權(quán)立法，也有權(quán)監(jiān)督整個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)是否合憲、違憲。（3）既有立法權(quán)，也有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法。（4）內(nèi)容廣泛，涉及各個(gè)部門和領(lǐng)域。4、全國(guó)人大立法具有獨(dú)立性。（1）全國(guó)人大所立之法既不存在被其他國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷的問(wèn)題，也不需要報(bào)其他國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案。（2）與全國(guó)人大常委會(huì)相比較，雖然全國(guó)人大常委會(huì)可以補(bǔ)充和修改全國(guó)人大制定的法律，但行使這一職權(quán)受到諸多限制，并且補(bǔ)充和修改時(shí)通過(guò)修改決定進(jìn)行的，而憲法規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。與國(guó)家主席相比較，雖然國(guó)家主席可以公布全國(guó)人大制定的法律，但憲法規(guī)定這種公布要根據(jù)全國(guó)人大的決定來(lái)進(jìn)行。國(guó)家主席無(wú)權(quán)獨(dú)立決定是否公布法律，而一旦國(guó)家主席違背全國(guó)人大的決定，全國(guó)人大即有權(quán)對(duì)其予以罷免。對(duì)民族自治地方而言，雖然可以對(duì)全國(guó)人大的法律變通執(zhí)行，但是這種變通都是附有條件的。對(duì)特別行政區(qū)而言，雖然其法律可以與全國(guó)人大的法律不一致，但這種不一致所以合法，是因?yàn)槿珖?guó)人大允許這種情況存在，并且這種不一致也是附條件的。（3）全國(guó)人大立法的完整性，也保證立了全國(guó)人大立法的獨(dú)立性。二、全國(guó)人大的立法權(quán)（一）立憲完整的立憲，內(nèi)容一般包括：制定憲法；變動(dòng)憲法；公布憲法；解釋憲法；廢止憲法。對(duì)已有憲法的國(guó)家來(lái)說(shuō)，只要其政權(quán)未被推翻或顛覆，立憲主要指變動(dòng)、公布和解釋憲法。我國(guó)憲法規(guī)定了全國(guó)人大行使修改憲法的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋憲法的職權(quán)。實(shí)踐中，全國(guó)人大的立憲活動(dòng)主要包括四方面內(nèi)容：（1）制定完全新的憲法。如1954年憲法的制定；（2）變動(dòng)憲法，對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行大的修改、補(bǔ)充或刪除等并予以公布。如1975年、1978年和1982年三部憲法的產(chǎn)生；（3）變動(dòng)憲法，對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行小的、局部的或個(gè)別條款的修改、補(bǔ)充和刪除等并予以公布。如1988年、1993年、1999年和2004年的修憲；（4）公布憲法或公布修改憲法的決議和修正案。10（二）制定和變動(dòng)法律法律，是中國(guó)法的形式體系中的二級(jí)大法。而法律又分為基本法律和其他法律兩種。基本法律調(diào)整和解決國(guó)家、社會(huì)和公民生活中具有重大意義的社會(huì)關(guān)系和問(wèn)題，如刑法、民法、婚姻法、訴訟法等即為基本法律?；痉纱蠖嗫梢苑Q為法典。其他法律調(diào)整和解決其他國(guó)家、社會(huì)和公民生活中的某一方面的社會(huì)關(guān)系和問(wèn)題，其調(diào)整范圍比較窄，內(nèi)容較為具體，如商標(biāo)法、專利法、環(huán)境保護(hù)法等。其他法律可以稱為一般法律。全國(guó)人大制定和變動(dòng)基本法律，而全國(guó)人大常委會(huì)制定和變動(dòng)一般法律。（三）立法監(jiān)督（1）有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。根據(jù)《立法法》規(guī)定，這一立法監(jiān)督權(quán)包含以下兩個(gè)內(nèi)容：改變或撤銷人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?；撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背《憲法》和《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)的自治條例和單行條例。（2）有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施。（四）其他三、全國(guó)人大的立法范圍立法范圍，主要指立法主體行使立法權(quán)時(shí)，可以就哪些事項(xiàng)實(shí)行立法調(diào)整。這是立法主體的立法權(quán)在內(nèi)容方面的表現(xiàn)。（一）全國(guó)人大立憲的調(diào)整范圍（二）全國(guó)人大的法律調(diào)整范圍的變遷13（三）法律的專屬調(diào)整范圍根據(jù)《立法法》規(guī)定，下列事項(xiàng)只能由法律調(diào)整：I.國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)；II.各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；III.民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；IV.犯罪和刑罰；V.對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；VI.對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；VII.民事基本制度；VIII.基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；IX.訴訟和仲裁制度；X.必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。此為全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律專屬調(diào)整范圍。但究竟全國(guó)人大與常委會(huì)之間對(duì)上述事項(xiàng)立法的界限或范圍，還有待進(jìn)一步研究。四、全國(guó)人大立法的完善（一）將法定立法權(quán)同應(yīng)然立法權(quán)、實(shí)然立法權(quán)一致起來(lái)立法權(quán)實(shí)際上有三種區(qū)分：法定立法權(quán)，即通過(guò)《憲法》、《立法法》和其他憲法性法律確定立法主體所能行使的立法權(quán)；應(yīng)然立法權(quán)，即根據(jù)立法主體的性質(zhì)、地位、設(shè)置目的等情況可以推定它應(yīng)當(dāng)能夠行使的立法權(quán)。全國(guó)人大是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，最高立法主體，它在立法權(quán)限劃分體制中應(yīng)當(dāng)行使具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性的立法權(quán)，這是它的應(yīng)然立法權(quán)。實(shí)然立法權(quán)，即立法主體實(shí)際行使的立法權(quán)。一方面，全國(guó)人大的法定立法權(quán)和應(yīng)然立法權(quán)在實(shí)然立法權(quán)中有相當(dāng)體現(xiàn)；另一方面，全國(guó)人大的法定立法權(quán)和應(yīng)然立法權(quán)，有的在實(shí)踐中沒(méi)有充分發(fā)揮作用，例如立法監(jiān)督權(quán)，迄今仍然難以發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大行使立法監(jiān)督權(quán)以監(jiān)督立法活動(dòng)是否合憲、是否違憲的實(shí)例。15因此，應(yīng)當(dāng)做到：注意充分發(fā)揮全國(guó)人大立法監(jiān)督的作用。注意中國(guó)法的體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮基本法律的作用。有的部門法尚無(wú)全國(guó)人大制定的基本法律，或者雖有基本法律而沒(méi)有統(tǒng)一的綜合性法典。注意根據(jù)法定立法權(quán)立法，使全國(guó)人大的立法活動(dòng)都有法的根據(jù)。（二）在立憲方面改變大的變動(dòng)頻仍、小的變動(dòng)沒(méi)有統(tǒng)一形式和規(guī)格的狀況大的變動(dòng)，如75年、78年、82年三次，7年間3次大幅變動(dòng)憲法，這在別的國(guó)家是很少見(jiàn)的，也有損于憲法作為根本大法的威嚴(yán)。小的變動(dòng)沒(méi)有統(tǒng)一形式和規(guī)格。避免這種情形應(yīng)做到：（1）在指導(dǎo)思想上不要把大幅變動(dòng)憲法作為一個(gè)新時(shí)期開(kāi)始的特別重要的標(biāo)志，應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和根本性；（2）在情況發(fā)生變化時(shí)，確需對(duì)憲法做某些變動(dòng)時(shí)，應(yīng)適時(shí)、適當(dāng)?shù)刈儎?dòng)；（3）在適時(shí)、適當(dāng)對(duì)憲法內(nèi)容作局部或少許變動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意采取統(tǒng)一的形式和規(guī)格。6次局部變動(dòng)，兩次為決議，四次為修正案。（三）完善全國(guó)人大的立法監(jiān)督制度。（四）正確劃定基本法律的范圍第三節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)

常務(wù)委員會(huì)立法一、全國(guó)人大常委會(huì)立法的含義和特征二、全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)三、全國(guó)人大常委會(huì)的立法范圍四、全國(guó)人大常委會(huì)立法的完善19一、全國(guó)人大常委會(huì)立法的含義和特征全國(guó)人大常委會(huì)立法，是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。全國(guó)人大常委會(huì)立法與全國(guó)人大立法共同構(gòu)成中國(guó)國(guó)家立法的整體，是中國(guó)中央立法的非常重要的方面。它在中國(guó)立法體制中，以地位高、范圍廣、任務(wù)重、經(jīng)?；途哂邢喈?dāng)完整性、獨(dú)立性為其主要特征。20二、全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大法定立法權(quán)主要包括：（1）制定和變動(dòng)法律權(quán)；（2）解釋憲法和法律權(quán)；（3）立法監(jiān)督權(quán)；（4）其他立法權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的立法活動(dòng)，就是運(yùn)用這四方面立法權(quán)，在它們所能調(diào)整的范圍內(nèi)進(jìn)行立法的活動(dòng)。21全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)之二：解釋憲法和法律根據(jù)《憲法》第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有解釋憲法和法律的權(quán)力?！读⒎ǚǖ?2條規(guī)定》：法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人大常委會(huì)解釋：（1）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（2）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確法律適用的。解釋憲法和法律實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)解釋產(chǎn)生的文件，分別為憲法性文件和法律性文件，是憲法和法律的組成部分。在西方，解釋憲法權(quán)通常不屬于議會(huì)。解釋法律，包括解釋全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)兩者的法律。全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)之三：立法監(jiān)督1、全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施。2、撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背《憲法》和《立法法》的自治條例和單行條例。3、裁決法律之間的沖突。法律之間人大常委會(huì)裁決。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的，國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定適用地方性法規(guī)；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大常委會(huì)裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致的，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)之四：接受備案和批準(zhǔn)（也是監(jiān)督的體現(xiàn)）1、省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。2、自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。3、自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。4、《立法法》補(bǔ)充規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例均須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。5、根據(jù)人大常委會(huì)授權(quán)制定的規(guī)范性法律文件，如果人大常委會(huì)的授權(quán)決定提出備案要求，也應(yīng)報(bào)備。三、全國(guó)人大常委會(huì)的立法范圍在《立法法》之前，中國(guó)憲法和憲法性法律沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法范圍作出列舉或限制或別種方式的規(guī)定。判斷當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)立法范圍的主要根據(jù)，也是憲法規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍和憲法規(guī)定的那些需要法律調(diào)整的事項(xiàng)。在《立法法》之后，全國(guó)人大常委會(huì)立法調(diào)整范圍在宏觀上得以明確，即前述只能由法律調(diào)整的10大事項(xiàng)。但是哪些由全國(guó)人大調(diào)整，哪些由全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)整仍不明確。25三、全國(guó)人大常委會(huì)的立法范圍《憲法》第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使21項(xiàng)職權(quán)。行使這些職權(quán)如需借助法律的作用，全國(guó)人大常委會(huì)便可以在這些職權(quán)范圍內(nèi)制定法律、實(shí)行立法調(diào)整。根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，需要由行使國(guó)家立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定一系列法律，其中一部分應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定，另一部分則可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定。這也是全國(guó)人大常委會(huì)立法在內(nèi)容上的調(diào)整范圍之所在。26四、全國(guó)人大常委會(huì)立法的完善（一）改變部分立法權(quán)不能有效行使的狀況1、解釋憲法和法律的權(quán)力不能有效行使。原因在于：其一，立法解釋制度不健全，憲法或憲法性法律對(duì)憲法和法律解釋權(quán)的規(guī)定流于表面，缺乏必要的制度性的具體規(guī)定；其二，大量的法律解釋工作由最高司法機(jī)關(guān)越俎代庖進(jìn)行了；其三，認(rèn)識(shí)不足，意識(shí)不夠，立法機(jī)關(guān)未形成解釋法律的傳統(tǒng)。272、監(jiān)督權(quán)只具有形式，對(duì)向其提交備案的規(guī)范性法律文件通常不能予以有效審查，也從未行使過(guò)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的撤銷權(quán)。原因在于：其一，傳統(tǒng)意識(shí)作祟，立法即決策，而決策由別人監(jiān)督，還不為人們習(xí)慣。其二，人大是“橡皮圖章”，不起實(shí)質(zhì)作用的觀念仍然存在，其行使撤銷權(quán)難以得心應(yīng)手。其三，執(zhí)政黨與政府和權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，尚待正確處理。其四，制度本身亦有不健全之處。（二）改變超越法定職權(quán)立法的狀況其一，憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間可以對(duì)后者的法律作部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。實(shí)際上，這種情況時(shí)有發(fā)生，原因在于，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力界限并不明確。其二，憲法明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。但實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)有時(shí)也將應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大通過(guò)的法律由自己通過(guò)。如《國(guó)家賠償法》。原因在于，一是立法主體的法制觀念單??；二是立法制度不完善，對(duì)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定法律以外的其他法律范圍沒(méi)有確定清晰。第四節(jié)國(guó)務(wù)院立法一、國(guó)務(wù)院立法的含義和特征二、國(guó)務(wù)院的立法權(quán)三、國(guó)務(wù)院的立法范圍四、國(guó)務(wù)院立法的完善30一、國(guó)務(wù)院立法的含義和特征國(guó)務(wù)院立法，是中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即中央政府，依法制定和變動(dòng)行政法規(guī)并參與國(guó)家立法活動(dòng)以及從事其他立法活動(dòng)的總稱。國(guó)務(wù)院立法主要有以下特征：第一，國(guó)務(wù)院立法兼具從屬性和主導(dǎo)性。有別于西方國(guó)家的平行地位，相互獨(dú)立又相互制衡的體制，國(guó)務(wù)院是作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)存在于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的中央政府。國(guó)務(wù)院最為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理中國(guó)行政工作的責(zé)任，因而對(duì)全國(guó)的行政工作具有主導(dǎo)性。第二，國(guó)務(wù)院立法范圍尤廣、任務(wù)尤重。31第三，國(guó)務(wù)院立法具有多樣性、先行性和受制性。國(guó)務(wù)院制定和變動(dòng)行政法規(guī)，參與國(guó)家立法亦即向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案，完成國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法任務(wù)，監(jiān)督行政規(guī)章的適當(dāng)與否。這是最具多樣化色彩的一種立法。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，在一定程度上為未來(lái)制定相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其立法活動(dòng)要對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制約。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)要根據(jù)憲法和法律制定，沒(méi)有后者就沒(méi)有前者。國(guó)務(wù)院有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提交法案，但該法案通過(guò)與否，取決于接受法案的機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)進(jìn)行的立法活動(dòng)，由于權(quán)力來(lái)源于授權(quán)者，自然也受到授權(quán)者制約。國(guó)務(wù)院立法的一個(gè)重要目的是貫徹、實(shí)施憲法和法律。二、國(guó)務(wù)院的立法權(quán)各國(guó)中央政府的立法權(quán)大小主要由國(guó)情決定。中國(guó)國(guó)務(wù)院立法權(quán)應(yīng)當(dāng)有多大，需要進(jìn)一步研究。目前國(guó)務(wù)院主要行使以下幾方面立法權(quán)：（一）制定和變動(dòng)行政法規(guī)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)在現(xiàn)行中國(guó)立法權(quán)限劃分體系中具有承上啟下的作用，低于憲法、法律而高于一般地方性法規(guī)，其效力可以及于全國(guó)。（二）向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案（三）根據(jù)授權(quán)立法（四）一定范圍的立法監(jiān)督33根據(jù)授權(quán)立法國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)立法與國(guó)務(wù)院其他立法權(quán)相比，具有特殊性，后者可以稱之為國(guó)務(wù)院一般立法權(quán)或普通立法權(quán)。它們之間頗有區(qū)別：其一授權(quán)立法權(quán)來(lái)源于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，是國(guó)家立法權(quán)的派生；一般立法權(quán)通常直接根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生，性質(zhì)上屬于國(guó)家行政權(quán)的范疇。其二，授權(quán)立法權(quán)在時(shí)間、事項(xiàng)和其他方面有嚴(yán)格的限制；一般立法權(quán)作為根據(jù)憲法產(chǎn)生的權(quán)力，在憲法有效期限內(nèi)，一直存在并具有相對(duì)獨(dú)立性。其三，授權(quán)立法權(quán)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)代行的一種立法權(quán)，在效力等級(jí)上高于國(guó)務(wù)院一般立法權(quán)。一定范圍的立法監(jiān)督國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷其所屬各部門發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿詈椭甘?，有?quán)改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)；地方政府規(guī)章規(guī)定的主要事項(xiàng)之一應(yīng)當(dāng)屬于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項(xiàng)；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決；地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，均應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。三、國(guó)務(wù)院的立法范圍36《立法法》出臺(tái)之前憲法第89條確定國(guó)務(wù)院行使18項(xiàng)職權(quán)（默示立法權(quán)）《立法法》出臺(tái)之后《立法法》56條規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（1）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（2）《憲法》第89條規(guī)定的行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。（明示立法權(quán)）。另外，根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，如果尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。四、國(guó)務(wù)院立法的完善（一）正確理解“根據(jù)憲法和法律”原則（二）完善國(guó)務(wù)院授權(quán)立法制度（三）健全行政法規(guī)起草制度（四）正確區(qū)分行政法規(guī)和行政措施、決定、命令的界限37正確理解“根據(jù)憲法和法律”原則有的認(rèn)為根據(jù)憲法和法律，是指制定行政法規(guī)須根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，即只有在憲法或法律明確規(guī)定某些事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院制定的情況下，才可以針對(duì)這些事項(xiàng)制定行政法規(guī)。有的認(rèn)為根據(jù)憲法和法律是指制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法或法律的具體規(guī)定，即只能就憲法或法律的具體規(guī)定制定行政法規(guī)。有的認(rèn)為根據(jù)憲法和法律是指制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)以憲法和法律規(guī)定的國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍為根據(jù)，即國(guó)務(wù)院可以針對(duì)自己的職權(quán)范圍所及事項(xiàng)制定行政法規(guī)，不能超出這種職權(quán)范圍?！案鶕?jù)憲法和法律”包含三層含義：其一，首先是指要根據(jù)《立法法》規(guī)定的調(diào)整事項(xiàng)范圍制定行政法規(guī)；其二，在已有法律對(duì)某社會(huì)關(guān)系做了調(diào)整的情況下，要制定就同一事項(xiàng)實(shí)行調(diào)整的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定或要求制定，以貫徹執(zhí)行法律，不得與法律抵觸；其三，在以上兩種情況以外，國(guó)務(wù)院還可以在憲法和憲法性法律規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)，制定行政法規(guī)。完善國(guó)務(wù)院授權(quán)立法制度《立法法》規(guī)定了中國(guó)授權(quán)立法的制度框架，而國(guó)務(wù)院授權(quán)立法問(wèn)題是這一框架所包含的主要授權(quán)問(wèn)題之一。但是，仍然應(yīng)當(dāng)注重建設(shè)共同性的、統(tǒng)一的制度。包含以下內(nèi)容：國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的來(lái)源，或取得方式；根據(jù)授權(quán)所立之法的效力等級(jí)；行使授權(quán)立法的目的、時(shí)間范圍、針對(duì)事項(xiàng)范圍；授權(quán)立法的程序：所立之法應(yīng)當(dāng)采取何種形式；被授予的權(quán)力不能轉(zhuǎn)授其他主體；在行使授權(quán)立法權(quán)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)如何接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；授權(quán)的終止。健全行政法規(guī)起草制度《立法法》對(duì)行政法規(guī)的起草作出如下規(guī)定：行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草；在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)（座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)）；起草完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案的主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審查。行政法規(guī)的決定程序依照《國(guó)務(wù)院組織法》的有關(guān)規(guī)定辦理。行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。行政法規(guī)是法的組成部分，具有法的性質(zhì)，而行