論中國司法審查的空間

文章來源：中顧法律網(wǎng)中國第一法律門戶中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載論中國司法審查的空間佚名內(nèi)容提要:依據(jù)法治原則，任何公權(quán)力的行為都應(yīng)當(dāng)接受合憲性和合法性的審查，從各國的實踐看，這種審查主要由司法機關(guān)或者類似于司法機關(guān)地位的特設(shè)機關(guān)進(jìn)行。但受各國政治理念、政治體制、司法機關(guān)地位等因素的制約，司法機關(guān)并不一定能夠?qū)λ械墓珯?quán)力行為進(jìn)行司法審查。我國目前正處于司法改革過程之中，司法機關(guān)對公權(quán)力進(jìn)行審查必然是司法改革的一大熱點。簡而言之，我國的司法機關(guān)不具備對公權(quán)力進(jìn)行合憲性審查的基本條件，但完全具備對公權(quán)力的合法性進(jìn)行審查的基本條件。“司法審查”這一概念，近些年來成為我國法學(xué)界所普遍接受的概念和學(xué)術(shù)術(shù)語。在我國的語境中和政治體制下，并不存在司法審查這一學(xué)術(shù)概念，這一概念顯然是“舶來品”①。關(guān)于我國的司法審查制度，我國學(xué)者除撰寫了不計其數(shù)的論文外，已經(jīng)出版了兩本學(xué)術(shù)著作，一本是羅豪才教授主編的《中國司法審查制度》，一本是傅思明教授獨著的《中國司法審查制度》。前一本書因是我國第一本關(guān)于司法審查的著作，且因是由羅豪才教授所主編，因此，對于這一概念在我國的普及影響甚巨。本文擬對司法審查的基本含義及我國司法審查的空間作一個探析。一、何謂司法審查關(guān)于“司法審查”這一概念，西方學(xué)者已作過比較多的論述，尤其以美國學(xué)者的論述居多。如美國學(xué)者蓋爾霍恩·利文認(rèn)為：“法院對機關(guān)行動或不行動的審查構(gòu)成對行政行為的一套重要控制。司法審查與政治控制不同——而司法審查則系統(tǒng)規(guī)律地為那些因具體的機關(guān)決定而遭受損害的個人提供救濟(jì)——司法審查試圖通過要求有關(guān)機關(guān)提出能起支持作用的事實及合理的解釋，來促進(jìn)合乎情理的決策?！盵1]近年來，我國學(xué)者也在一個更廣泛的意義上使用這一概念，特別是行政法學(xué)界的學(xué)者們使用這一概念最多，并認(rèn)為，中國也存在司法審查。有學(xué)者認(rèn)為，司法審查系指司法機關(guān)運用司法審判權(quán)對政府行政行為的合法性進(jìn)行審查的一種法律制度。而在澳大利亞，司法審查可分為兩類，一類是普通法上的司法審查，另一類是制定法上的司法審查。前者是指普通法院根據(jù)普通法所擁有的司法審查權(quán)，它們根據(jù)普通法的一般原則對政府行政行為進(jìn)行審查;后者是指普通法院不是根據(jù)普通法，而是依據(jù)特別司法審查法，即1977年行政決定(司法審查)法，對政府行政行為所作的審查[2]。還有學(xué)者認(rèn)為，司法審查是指法院應(yīng)行政相對人的申請，審查行政機構(gòu)行為的合法性，并作出相應(yīng)裁決的活動[3]。有學(xué)者認(rèn)為，司法審查是國家通過司法機關(guān)對其他國家機關(guān)行使國家權(quán)力的活動進(jìn)行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)的補救的法律制度。并認(rèn)為，1998年4月通過的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)建立了我國系統(tǒng)、完整的司法審查制度[4]。有學(xué)者認(rèn)為，我國的司法審查可以表述為：人民法院依法對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的國家司法活動[4]。由上可見，我國行政法學(xué)者通常將行政訴訟等同于司法審查，因為我國存在行政訴訟制度，因而得出結(jié)論，我國也存在司法審查?！八痉▽彶椤笔怯⒚婪ㄏ祰姨赜械囊粋€概念和一項制度。在英美法系國家，不承認(rèn)公法與私法的劃分，即公權(quán)力的行使與私權(quán)利的行使都由普通司法機關(guān)進(jìn)行判斷。而在大陸法系國家，存在公法與私法的劃分，認(rèn)為公權(quán)力的行使存在一定的特殊性，普通司法機關(guān)不得對公權(quán)力的行使進(jìn)行判斷。這一點在作為大陸法系國家典型代表的法國最為明顯。1790年8月16日至24日國民議會經(jīng)過辯論作出的一項決議規(guī)定：“法院不得直接或者間接地參加立法權(quán)的行使，也不得妨害或者停止立法機關(guān)決議的執(zhí)行。”(第二篇第10條)“法院不得制定規(guī)范，遇有解釋法律或者制定新法之必要時，應(yīng)向立法機關(guān)提出。”(第二篇第12條)可見，在法國禁止法院參與立法權(quán)的行使或者與立法行為發(fā)生關(guān)系。這一基本精神在以后的立法中得到了明確確認(rèn)，以1791年憲法為開端，以后的憲法和有關(guān)法律對此都作了明確的規(guī)定②。后在法國的刑法中，將此作了更明確的規(guī)定：法官若干預(yù)立法權(quán)和行政權(quán)的行使，以瀆職罪論處。正是在這一背景之下，法國在不得已的情形之下，成立了專門的獨立于普通司法系統(tǒng)的行政法院，由行政法院審理行政案件，判斷根據(jù)上述分析，司法審查可以分為以下幾個層次：(1)司法機關(guān)對立法行為的合憲性審查;(2)司法機關(guān)對法律以下的立法行為的合法性進(jìn)行審查;(3)司法機關(guān)對行政行為的合憲性審查;(4)司法機關(guān)對抽象行為的合法性審查;(5)司法機關(guān)對具體行政行為的合法性審查。二、中國現(xiàn)行的司法審查(一)對立法行為和行政行為合憲性的司法審查在我國，依據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)的規(guī)定，對立法行為和行政行為的合憲性審查權(quán)屬于全國人大和全國人大常委會③。依據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第九十條第一款的規(guī)定，對立法行為和行政行為的合憲性審查權(quán)主要由全國人大常委會行使。因此，人民法院對立法行為和行政行為的合憲性并不具有審查權(quán)④。人民法院在審理案件過程中，如果認(rèn)為立法行為和行政行為違反憲法，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出審查建議或者意見。從這些規(guī)定可以推理，法院對立法行為以外的其他規(guī)范行為的合憲性也無審查權(quán)。(二)對抽象行為合法性的司法審查關(guān)于人民法院對抽象行為⑤的合法性審查權(quán)，根據(jù)《立法法》第九十條第一款的規(guī)定，最高人民法院和地方各級人民法院如果認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違反法律，提交全國人大常委會進(jìn)行審查;根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時必須依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，在遇到規(guī)章之間、部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間發(fā)生沖突時，提交國務(wù)院進(jìn)行解釋和裁決;人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時，參照規(guī)章?？梢?，第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的明確規(guī)定，在我國，人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時，對作為該具體行政行為依據(jù)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合法性不具有審查權(quán)，法院如果認(rèn)為它們違反法律，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出合法性審查的建議或者意見;在兩個規(guī)章之間存在沖突、部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間存在沖突時，人民法院也不具有合法性審查權(quán)。但是，法院對這些抽象行為雖不具有審查權(quán)，卻具有對這些抽象行為是否合法的疑問權(quán)和提交有權(quán)機關(guān)進(jìn)行合法性審查的權(quán)力。第二，人民法院在審理案件時，對作為案件審理依據(jù)的單個規(guī)章的合法性具有審查權(quán)。第三，根據(jù)最高人民法院1999年關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋和從法理上的推論，人民法院對規(guī)章以下的抽象行為的合法性具有審查權(quán)，包括對人民代表大會及其人大常委會、人民政府及其部門制定的抽象行為的合法性的審查權(quán)。當(dāng)然，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，原告在起訴時，不能就作為被訴具體行政行為依據(jù)的抽象行為的合法性要求法院進(jìn)行審查。因此，法院對這些抽象行為的合法性所進(jìn)行的審查，是依職權(quán)的審查而非依申請的審查。(三)對具體行政行為合法性的司法審查關(guān)于人民法院對具體行政行為的合法性的審查權(quán)，《行政訴訟法》作出了明確的規(guī)定：(1)對侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的所有的具體行政行為的合法性，法院都具有審查權(quán);(2)在前一個肯定式規(guī)定的前提下，侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的屬于具體行政行為范疇的國家行為、內(nèi)部行政行為、法律明確規(guī)定排除司法審查的行為的合法性，法院不具有審查權(quán)。可見，法院可以進(jìn)行審查的具體行政行為的范圍仍然是非常狹窄的：(1)只有侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的具體行政行為的合法性，法院才能進(jìn)行審查，侵犯除此之外的其他權(quán)利的具體行政行為的合法性，法院不能進(jìn)行審查⑥。(2)法律對于司法審查作排除性規(guī)定的事項，其正當(dāng)性并不充分。例如，《中華人民共和國公民出境入境管理法》及其實施細(xì)則、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細(xì)則規(guī)定，若對海關(guān)作出的處罰決定不服，或可申請復(fù)議或可向法院起訴，但兩者之間只能擇其一。那么，為何當(dāng)事人選擇了行政復(fù)議就不可再向法院提起行政訴訟呢?又如，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)的規(guī)定，由省級人民政府作出的關(guān)于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬糾紛的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不服時不可向法院提起行政訴訟，即該行政復(fù)議決定為最終決定。為何市級人民政府作出的關(guān)于此類糾紛的行政復(fù)議決定就可向法院起訴，而由省級人民政府作出的此類行政復(fù)議決定就不能向法院起訴呢?三、中國司法審查的未來(一)關(guān)于法院的合憲性審查權(quán)關(guān)于我國法院特別是最高法院是否具有合憲性審查權(quán)的問題，學(xué)界和司法界歷來存在重大爭議。這一爭議在2001年的齊玉苓案中通過“憲法司法化”的討論而成為焦點。山東省高級人民法院在二審審理齊玉苓案中，因缺乏實定法上的明確依據(jù)，而請求最高人民法院進(jìn)行解釋。最高人民法院關(guān)于此案的法規(guī)適用問題于2001年8月13日作出批復(fù)：陳曉琪以侵犯姓名權(quán)的方式侵犯了齊玉苓的受憲法保護(hù)的受教育權(quán)，造成了嚴(yán)重的后果，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。山東省高級人民法院遂以最高人民法院的此批復(fù)對此案作出了判決。時任最高人民法院民事審判第一庭庭長的黃松有法官在《人民法院報》上為此批復(fù)和此案撰寫長文《憲法司法化及其意義——從最高人民法院今天的一個〈批復(fù)〉談起》[5]。認(rèn)為該案是我國的“憲法司法化的第一案”。黃法官的觀點顯然可以解讀為不僅是其本人的觀點，更是最高人民法院的觀點?；蛘呖梢哉f，此批復(fù)和此案是最高人民法院所進(jìn)行的在審理案件過程中適用憲法的初次嘗試。贊成憲法司法化的學(xué)者的基本理由是：(1)憲法也是法，法院既然是解決因法的實施而產(chǎn)生糾紛的專門機關(guān)，當(dāng)然也就應(yīng)當(dāng)有責(zé)任去適用憲法;(2)我國憲法和法律中并未排除法院對憲法的適用;(3)由司法機關(guān)適用憲法是世界各國的一般性做法和基本趨勢[5]。筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行的政治理念、政治體制和司法制度之下，由法院適用憲法是不可能的：(1)我國的政治理念是人民主權(quán)，而人民主權(quán)表現(xiàn)為人民代表大會主權(quán);(2)由這一政治理念決定了我國的政治體制是民主集中制的人民代表大會制，在這一政治體制之下，國家機關(guān)之間并不像西方實行“權(quán)力分立與制衡原則”下的分權(quán)與制衡關(guān)系，法院處于人民代表大會的監(jiān)督之下;(3)憲法明確規(guī)定，憲法的實施由全國人大和全國人大常委會監(jiān)督，因而實際上排除任何其他國家機關(guān)監(jiān)督憲法的實施;(4)憲法規(guī)定，全國人大常委會獨自擁有憲法的解釋權(quán)。不可否認(rèn)，法院在審理案件過程中，必然地會遇到立法行為和行政行為是否符合憲法的問題。但是，必然會遇到是否合憲問題，或者說必然會遇到需要進(jìn)行合憲性判斷問題，與法院自身是否具備對該憲法問題進(jìn)行判斷的基本條件是兩個問題。我國法院至少因為以下兩個基本原因而不可能具有合憲性判斷的權(quán)力：(1)根據(jù)憲法規(guī)定，法院不具有憲法解釋權(quán)。對憲法的解釋權(quán)是進(jìn)行合憲性判斷的基本條件和基本前提，既然我國法院無權(quán)對憲法進(jìn)行解釋，它也就無從知曉憲法的含義，也就無從進(jìn)行憲法判斷。假若法院一定要對憲法進(jìn)行解釋，該解釋只能屬于無效解釋的范疇，而根據(jù)無效解釋所作出的判斷，當(dāng)然也就屬于無效判決。(2)我國屬于大陸法系，在法院系統(tǒng)內(nèi)部并不存在“先例約束原則”，即上級法院的判決并不能成為下級法院未來判決的依據(jù)。這樣，可能出現(xiàn)同一個立法行為和行政行為，此一法院認(rèn)為其違反憲法，而彼一法院卻認(rèn)為其合乎憲法的情形，那么，統(tǒng)一的憲法秩序也就無法形成。(二)關(guān)于法院對抽象行為的合法性審查權(quán)抽象行為是指除法律以外的由各級人大及其常委會、各級人民政府及其部門制定的具有普遍約束力的規(guī)定、決定、命令等⑦。比較重要的有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，其他的抽象行為在法律上并沒有統(tǒng)一的規(guī)范的稱謂。合法性審查的最高依據(jù)是全國人大和全國人大常委會制定的法律。因此，法院能否依據(jù)法律對抽象行為進(jìn)行審查，取決于法院對法律是否具有解釋權(quán)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人大常委會行使法律解釋權(quán);根據(jù)1981年全國人大常委會關(guān)于法律解釋的決定，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院解釋法律。除此之外的其他國家機關(guān)包括地方各級法院都無權(quán)解釋法律。這樣，根據(jù)全國人大常委會1981年的決定，最高人民法院在法律適用過程中有權(quán)解釋法律，地方各級法院無權(quán)解釋法律，意味著最高人民法院具備了依據(jù)法律對抽象行為的合法性進(jìn)行審查的基本條件，而地方各級法院因無權(quán)解釋憲法無法依據(jù)法律對抽象行為的合法性進(jìn)行審查。而同時，根據(jù)《立法法》第九十條第一款的規(guī)定，最高人民法院和地方各級人民法院如果認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違反法律的，須提請全國人大常委會進(jìn)行審查?？梢?，《立法法》的這一規(guī)定是與全國人大常委會關(guān)于法律解釋的決定相矛盾的。筆者認(rèn)為，第一，既然最高人民法院根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，擁有法律解釋權(quán)，它就當(dāng)然地具有依據(jù)法律對所有抽象行為的合法性的審查權(quán)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》只授權(quán)法院對規(guī)章以下的抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不能對行政法規(guī)、規(guī)章之間沖突及地方各級人大和人大常委會的抽象行為進(jìn)行合法性審查，是與最高人民法院擁有法律解釋權(quán)的規(guī)定精神不一致的⑧。第二，在不存在“先例約束原則”條件之下，為了保證法律秩序的統(tǒng)一性，由最高人民法院統(tǒng)一行使對抽象行為的合法性審查權(quán)，是最恰當(dāng)?shù)倪x擇。按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，除最高人民法院外，地方各級人民法院也擁有對規(guī)章及規(guī)章以下的抽象行政行為的合法性的審查權(quán)。但我國在法院系統(tǒng)內(nèi)部，并不存在“先例約束原則”，這樣，如果不是由最高人民法院統(tǒng)一行使對抽象行為合法性的審查權(quán)，就難以保證法律秩序的統(tǒng)一性。在最高人民法院對抽象行為具有合法性審查權(quán)的前提下，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人在起訴時及訴訟過程中，就作為該案件審理依據(jù)的抽象行為的合法性提出異議。在現(xiàn)行立法上，法院只能依職權(quán)對部分抽象行為進(jìn)行合法性審查，而不能依當(dāng)事人的請求進(jìn)行審查。當(dāng)事人是與案件有利害關(guān)系的人，是否適用某一抽象行為，直接涉及當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此，當(dāng)事人有權(quán)提出異議和請求，是理所當(dāng)然的。在最高人民法院有對所有抽象行為的合法性審查權(quán)，而地方法院不具有此種審查權(quán)的情況下，筆者認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ牵旱谝?，如果審理案件的法院認(rèn)為，該抽象行為的確有與法律相抵觸的可能，即將案件中所涉及的抽象行為是否與法律相抵觸的爭議移交最高人民法院，由最高人民法院依據(jù)法律對該抽象行為的合法性進(jìn)行審查。最高人民法院經(jīng)過審查，得出該抽象行為是否符合法律的結(jié)論，然后再將結(jié)論送交審理案件的法院，由法院依據(jù)最高人民法院的審查結(jié)論作出判決。第二，如果審理案件的法院認(rèn)為，該抽象行為并不與法律相抵觸，即可直接根據(jù)該抽象行為作出判決;或者最高人民法院經(jīng)過審查之后認(rèn)為，該抽象行為并不構(gòu)成違法。在法院作出終審判決之后，當(dāng)事人仍然認(rèn)為適用于該案件作為審理依據(jù)的抽象行為是違反法律的，侵犯了自己的合法權(quán)益，可以再向全國人大常委會提出請求，要求其根據(jù)法律對該抽象行為的合法性進(jìn)行審查。(三)關(guān)于法院對具體行政行為的合法性審查權(quán)在現(xiàn)行《行政訴訟法》之中，法院實際上對具體行政行為的合法性審查的范圍是非常有限的。因此，在未來對《行政訴訟法》進(jìn)行修改時，應(yīng)當(dāng)設(shè)法擴(kuò)大法院的審查范圍。主要有以下方面：1.法院對具體行政行為合法性審查范圍狹窄，主要受法院受案標(biāo)準(zhǔn)中之權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)限制。如上所述，目前法院僅限于對涉及侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)法治原則和法治精神，法院應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民所有的合法權(quán)益，公民應(yīng)當(dāng)可以就自己的所有合法權(quán)益在認(rèn)為受到侵害時，向法院尋求司法救濟(jì)。2.根據(jù)目前《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為，當(dāng)事人不得向法院提出訴訟。換言之，法院不能受理和審理行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為。法院之所以不能受理和審理此類行為，主要理由是：(1)這類行為侵害的是公務(wù)員的權(quán)益而非公民的權(quán)益;(2)進(jìn)行此類行為屬于行政機關(guān)裁量權(quán)和自律權(quán)范疇;(3)法院在審理時缺乏應(yīng)有的法律標(biāo)準(zhǔn)。實際上，此類行為具有合法性和合理性兩個側(cè)面，因行政機關(guān)行使裁量權(quán)和自律權(quán)所產(chǎn)生的后果屬于合理性范疇，基于法院的性質(zhì)，當(dāng)然不能對合理性進(jìn)行審查。但對行政機關(guān)內(nèi)部行為之中所蘊涵的合法性問題，作為司法機關(guān)的法院當(dāng)然地有權(quán)進(jìn)行審查。行政機關(guān)的同一個內(nèi)部行為，其中可能既包含著合法性問題，也包含著合理性問題。例如，行政機關(guān)內(nèi)部的人事任免，在對任免條件的理解上、在對任免對象能力的考察上、在對職位所需能力的認(rèn)識上，可能更多地屬于合理性范疇。但是，是否符合法定的任免條件、任免程序是否合法、任免是否違反公正性(即是否構(gòu)成歧視)等，則屬于合法性范疇，法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)進(jìn)行審查。3.根據(jù)法治原則，所有的具體行政行為的合法性都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。在此前提下，只有基于正當(dāng)?shù)睦碛?，才能將某些事項排除在司法審查之外。如上所述，目前單行法律中的排除性?guī)定通常都缺乏正當(dāng)性。根據(jù)《行政訴訟法》和單行法律的規(guī)定，以下行為排除在司法審查之外：(1)國家行為。國家行為因其具有高度政治性，或者其政治性已經(jīng)強到成為政治行為而非法律行為的程度，而排除在司法審查之外，這在世界上成為普遍的做法。法院不能受理和審理國家行為的原因在于，該行為具有高度的政治性，法院或者沒有法律標(biāo)準(zhǔn)對該行為進(jìn)行審查，或者無力承擔(dān)因?qū)彶樵撔袨樗鶐淼恼魏蠊?，或者考慮到保全自身的司法公信力的需要，以避免卷入政治紛爭之中。通常為國防、外交等行為。(2)海關(guān)處罰行為。海關(guān)處罰行為屬于選擇性的排除司法審查，即當(dāng)事人對海關(guān)處罰行為不服，既可以選擇申請行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟，但選擇了行政復(fù)議就不能選擇行政訴訟。這一規(guī)定除了考慮效率之外別無其他可能的原因。以保證海關(guān)處罰效率為由而排除對其進(jìn)行司法審查，顯然是不能成立的。(3)國務(wù)院的裁決行為。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，由省級人民政府和國務(wù)院部委作出的決定，仍然由其自身作為行政復(fù)議機關(guān)，其作出的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人若仍然不服，或者可以向國務(wù)院申請裁決，或者可以向法院提起行政訴訟，但若向國務(wù)院申請裁決，則即使對國務(wù)院的裁決不服亦不得再向法院提起行政訴訟。這一規(guī)定顯然是考慮到，若對國務(wù)院的裁決不服仍可以向法院提起行政訴訟，則國務(wù)院就可能在行政訴訟之中成為被告。而國務(wù)院不能在行政訴訟之中成為被告的理由是不能成立的。(4)省級人民政府作出的關(guān)于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的行政復(fù)議決定。這一規(guī)定實際上包括了兩項決定，即由市級人民政府作出的關(guān)于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的行政裁決，當(dāng)事人不服而向省級人民政府申請復(fù)議，省級人民政府作出的復(fù)議決定，以及由省級人民政府作出的關(guān)于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的行政裁決，當(dāng)事人不服而仍向決定的省級人民政府申請復(fù)議，省級人民政府作出復(fù)議決定。按照《中華人民共和國土地管理法》及其他關(guān)于調(diào)整自然資源的法律規(guī)定，一般的自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的爭議由縣級人民政府進(jìn)行裁決。如果由縣級人民政府進(jìn)行裁決，則行政復(fù)議機關(guān)為市人民政府，當(dāng)事人若對市人民政府的行政復(fù)議決定不服，可向法院提起行政訴訟。那么，為什么由縣級人民政府就自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬爭議作出的裁決，當(dāng)事人不服可向法院起訴，而市級人民政府和省級人民政府就此類爭議所作出的裁決就不能向法院起訴呢?這只能理解為由市級人民政府和省級人民政府所作裁決的標(biāo)的大，而由縣級人民政府所作裁決的標(biāo)的小。那么，為什么標(biāo)的小的裁決，法院有能力審查，而標(biāo)的大的裁決，法院沒有能力審查呢?注釋:①在我國的現(xiàn)行憲法和法律中，并不存在“司法”、“司法權(quán)”、“司法機關(guān)”這些概念，長期以來，我國也不存在