試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機制的構建

試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機制的構建——以江蘇省南通市為例農(nóng)村水利是整個水利事業(yè)的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的命脈。加強農(nóng)村水利建設，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全的重要條件，是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障，也是增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活環(huán)境的重要措施。進入新世紀以來，黨中央實行讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的政策，采取取消農(nóng)業(yè)稅等多種措施減輕農(nóng)民負擔，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設的勞動積累工，農(nóng)村水利投入面臨一個下降的趨勢。為此，如何保證農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村水利建設資金的投入就是一個顯得及為重要的課題。本文試圖通過在對江蘇省南通市農(nóng)村水利投入面臨的現(xiàn)狀及采取的相關措施進行分析的基礎上，提出若干對策，以期對這一問題的研究有所借鑒。南通市位于長江下游北岸，東臨黃海，北面、西面分別與鹽城和泰州市接壤，南與上海隔江相望。全市總面積8001平方公里，以通揚運河、如泰運河為界，南、北分屬長江和淮河兩個流域。全市現(xiàn)有耕地面積712.61萬畝，總?cè)丝?73.79萬人，其中農(nóng)業(yè)人口533.17萬，人均占有耕地0.89畝。全市轄6縣（市）、3區(qū)，131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村實有勞動力353.96萬人，其中農(nóng)業(yè)勞動力128.68萬人，農(nóng)村居民人均純收入4929元。屬長江三角洲沖積平原，雨量充沛，土壤肥沃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。據(jù)統(tǒng)計，1949～2005年水利總投入達35.5億元，共完成土方52.43億立方米，新建配套建筑物38.5萬座；開挖疏浚一級河12條，二級河111條，三級河1277條；修筑江海洲堤511.76公里，新建里下河圩堤750.52公里，興建通江通海水閘221座；發(fā)展機電排灌動力35萬千瓦；發(fā)展有效灌溉面積514.62萬畝。初步建成了能引能排、能調(diào)能控的獨立水系，保證和促進了全市農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。一、農(nóng)業(yè)稅取消后南通市農(nóng)村水利投入的現(xiàn)狀根據(jù)農(nóng)村稅費改革政策，江蘇省2005年全部取消農(nóng)業(yè)稅，主要用于農(nóng)村水利建設的“兩工”政策也由“一事一議籌勞”所代替。從長遠看，農(nóng)村稅費改革無疑對減輕農(nóng)民負擔、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生積極的作用。但在短期內(nèi)，也相應給以農(nóng)民投入為主的農(nóng)村水利建設帶來影響。1、農(nóng)村水利投入出現(xiàn)下降農(nóng)村稅費改革之前，南通市農(nóng)村水利投入80%以上投入來源為農(nóng)村“兩工”（勞動積累工和義務工），其中以資金代勞“兩工”統(tǒng)籌款一般為每個農(nóng)村勞動力5個工日，每個工日以10元計,全市以360萬農(nóng)村勞動力計，可籌集資金18000萬元左右。按規(guī)定應全部用于農(nóng)村水利建設，但一般最多只有50%。還有就是農(nóng)村勞動力出工，利用冬春空閑時間，興修水利，一般每年平均大約1800多萬個工日，折資可達1.5億多元。各級政府財政資金一般僅占資金投入的15%不到，年投入不到兩千萬元。這樣在稅費改革前每年用于水利投入的資金在2億多元左右。稅費改革后,農(nóng)村水利投入總量從2001年至2004年總的呈現(xiàn)下降的趨勢，2004年下降到1.951億元,其中主要影響因素“兩工”政策(“兩工”政策2001年為20工日,2002年為15個工日,2003年為10工日,2004年改為“一事一議籌勞”為8個工日),在今年中央一號文件的作用下,農(nóng)村水利投入力度有了進一步的加大,2005年的農(nóng)村水利投入達到2.665億元。具體數(shù)據(jù)詳見附表(南通市“十五”農(nóng)村水利建設投入情況分解表)。2、農(nóng)村水利建設欠賬較多南通市現(xiàn)有河道17.8萬條，根據(jù)流域規(guī)劃及控制區(qū)域大小劃分為5級。這些河道與38.5萬座各種類型建筑物構成平原河網(wǎng)，成為蓄水水庫，排水通道、提水水源、調(diào)水渠道和控水樞紐。經(jīng)過多年的努力，全市農(nóng)村水利建設雖然取得了初步成效，但對照農(nóng)村水利現(xiàn)代化的要求來看，還存在基礎設施薄弱，建設標準不高的問題。突出表現(xiàn)在：一是區(qū)域性治理滯后，一些高低水系控制工程、圩區(qū)排澇工程還不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；二是面上農(nóng)田排水工程配套率低，排澇標準嚴重偏低，普遍只有3～5年一遇；三是面上農(nóng)田基礎設施建設不平衡，南面三縣滯后于北面三縣；四是工程老化失修嚴重，效益衰減，更新改造任務繁重。據(jù)最近測查，全市一至四級河道淤積土方達1.4億立方米，占河網(wǎng)有效庫容的30%左右。由于農(nóng)村河道污染、淤積嚴重，造成河網(wǎng)調(diào)蓄能力減弱，灌排標準下降；水體自凈能力變差，水環(huán)境惡化，水質(zhì)性缺水已經(jīng)越來越成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的障礙。今年的初夏，我市不少地區(qū)連續(xù)干旱少雨，溝河缺水，無水澆灌農(nóng)田，直接影響了水田耕作,出現(xiàn)了水鄉(xiāng)缺水。這一切充分說明了農(nóng)村水利存在的不足。在水土保持方面，雖然通過長期的艱苦努力，我市高沙土區(qū)的面貌已經(jīng)有了很大改觀，“龜背駝”已基本得到平整，但是溝河坡面水土流失依然是沙土、高沙土區(qū)水環(huán)境整治的一個突出問題，水土流失依然嚴峻，防治任務依然艱巨。3、農(nóng)村水利投入力度還須加大2004年12月，江蘇省人民政府出臺了《關于加強農(nóng)村水利建設的意見》，《意見》規(guī)劃了江蘇農(nóng)村水利建設的基本藍圖。到2010年，全省旱澇保收農(nóng)田占基本農(nóng)田的80%以上，農(nóng)田灌溉保證率達到75%以上，灌溉水利用系數(shù)達到0.55；縣級主要河道水質(zhì)基本達到水功能區(qū)標準；水土流失面積80%以上得到治理，小城鎮(zhèn)防洪標準達到10至20年一遇。據(jù)統(tǒng)計，南通市700多萬畝耕地中，旱澇保收面積僅占60%，排澇標準小于110毫米的有74萬多畝，抗旱標準小于30天的有100多畝，降漬標準小于1.0米的有80萬畝。大面積的耕地排澇、抗旱、降漬標準偏低，成為農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一大制約因素。南通相應的遠景規(guī)劃是：小城鎮(zhèn)防洪標準達到50年一遇，面上農(nóng)田排澇標準為20年一遇暴雨不成災；農(nóng)田灌溉用水保證率達到95%（主要指灌溉水源保證率），灌溉水利用系數(shù)達到0.6以上；控制地下水位在地面以下1～1.5米；田間主要配套建筑物100%配齊；水土流失面積90%以上得到治理；基本實現(xiàn)農(nóng)田林網(wǎng)化，溝、河、堤坡面植被化。2940.4因此，隨著農(nóng)村稅費改革的全面推進，“兩工”政策的取消，各級政府必須加大農(nóng)村水利建設的財政投入。農(nóng)村水利的大部分功能是公益性的，特別是對一些全社會普遍受益的骨干河道疏浚工程、主要防洪排澇設施建設、跨鄉(xiāng)跨縣水資源調(diào)度工程、水環(huán)境保護工程等，必須由政府負責，財政出資建設。2004年12月，江蘇省人民政府出臺的《關于加強農(nóng)村水利建設的意見》規(guī)定：增加各級財政性資金對農(nóng)村水利建設的投入。省級財政增加農(nóng)村水利建設的投入，主要對重點農(nóng)村水利工程進行補助，重點向蘇北地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。市、縣財政應堅持從本級財力中安排2%-4%用于水利建設的規(guī)定，增加對農(nóng)村水利建設的投入。從政策要求上來看，江蘇省各級財政對今年的水利投入將會有一個較大幅度的增長。政府財政投入正在成為農(nóng)村水利建設的主體，經(jīng)過測算，政府財政投入在南通市將占到農(nóng)村水利投入的比率，按最低標準執(zhí)行將達到32%，按最高標準將達到50%。南通市2005年各級政府財政投入占全年農(nóng)村水利投入比率達到44.61%。（“十五”期間各類投入的占南通市農(nóng)村水利投入比重表如下）“十五”期間各類投入占南通市農(nóng)村水利投入的比重表總投入農(nóng)民投入投入占比政府投入投入占比其它投入占比200124897.2722046.6688.55%2640.6110.61%2100.84%200221621.0417588.0481.35%361016.70%4231.96%200322324.7516291.9572.98%5374.824.08%6582.95%200419507.6310498.953.82%7721.7339.58%12876.60%200526654.6514223.2553.36%11891.444.61%5402.03%合計115005.3480648.870.13%31238.5427.16%31182.71%對于政府對農(nóng)村水利建設的投入，今年在中央一號文獻的精神作用及由于近幾年水利建設的不足顯現(xiàn)出來問題（在去年入秋及今年初夏的連續(xù)干旱少水的情況下，由于農(nóng)村水利設施存在的不足在一些地區(qū)出現(xiàn)了較嚴重的水鄉(xiāng)缺水的現(xiàn)象），在南通市其相應的投入有較大的提高。現(xiàn)在問題的關鍵是如何保持這一良好的發(fā)展趨勢，不斷加大各級財政對農(nóng)村水利投入的力度及比重，從根本上保證各級財政對農(nóng)村水利建設的投入，使其長期化、制度化。2、農(nóng)村水利建設還須廣大農(nóng)民的積極參與農(nóng)民歷來是農(nóng)村水利建設的主體，這并不因為農(nóng)村稅費改革取消“兩工”政策而發(fā)生變化。這是由于農(nóng)村水利的主要任務是改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是直接為農(nóng)民服務，讓農(nóng)民受益的。因此，要在堅持“誰受益，誰負擔”的原則和尊重農(nóng)民民主決策的前提下，把農(nóng)田水利的規(guī)劃向農(nóng)民講清楚，讓農(nóng)民知道自己在農(nóng)村水利建設中如何受益，真正調(diào)動他們投工投勞農(nóng)村水利建設的積極性。目前，農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設的主要形式是“一事一議”籌資、籌勞。在2004、2005年，南通市“一事一議”籌資、籌勞總額中用于農(nóng)村水利投入的占41.8%、58.9%，分別占當年農(nóng)村水利投入的53.8%、53.4%。為此要規(guī)范村民“一事一議”政策。村民“一事一議”制度是今后發(fā)展農(nóng)村水利建設的重要政策，必須在堅持尊重民意的原則下，因地制宜，積極探索，規(guī)范程序，完善制度，運用“一事一議”政策，積極引導農(nóng)民籌資籌勞投入農(nóng)村水利建設。同時，對以“一事一議”方式籌措的水利經(jīng)費，相關部門應加強引導與監(jiān)督，明確使用范圍，便于村組干部的操作。農(nóng)民投資投勞占農(nóng)村水利建設的比重在“十五”期間總體是呈下降趨勢的（具體詳見上表），目前從政策上來看也已到了一個合理的邊界?，F(xiàn)在對我們而言要考慮的問題是，隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口的老齡化，農(nóng)村一事一議籌資及籌勞的數(shù)額必然會下降；而隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村現(xiàn)代化進程的推進，農(nóng)村各類公益性事業(yè)的建設必然會增多，這樣一事一議籌資及籌勞用于農(nóng)村水利建設的比重也必然會下降。這也就必然會影響到農(nóng)民投勞投資農(nóng)村水利建設的數(shù)額。3、運用市場化的手段，實現(xiàn)資源的有效整合，引導社會投資有許多農(nóng)村水利工程的受益對象是具體的，應該按照“誰受益、誰投資”、或者“誰投資、誰經(jīng)營”的原則，運用市場機制，實行優(yōu)惠政策，鼓勵各種社會資本投入農(nóng)村水利工程建設與管理。這是新形勢下農(nóng)村水利建設的一個重要方向。同時在農(nóng)村水利建設中，通過優(yōu)化規(guī)劃布局和工程設計，把農(nóng)村水利工程建設與土地復墾、道路建設、植樹綠化和其他多種經(jīng)營生產(chǎn)有機結合起來，科學開發(fā)水土資源，通過以河養(yǎng)河、一土多用、以土換資等途徑，可以多渠道擴大農(nóng)村水利建設資金來源，促進農(nóng)村水利建設加快發(fā)展。目前，其所占比率還不高（具體內(nèi)容見上表），其應該有較大的發(fā)展空間。對此，南通市也進行了積極了探索，如通州市騎岸鎮(zhèn)在水利建設中采取“一土多用，以土換資”的市場化運作方式，籌措水利建設資金，保證了水利建設順利進行。該鎮(zhèn)土質(zhì)沙性重，河道淤積多，全鎮(zhèn)三、四級河道原來共淤積泥土190萬多立方米，嚴重影響了防洪、排澇、抗旱航運等功能的發(fā)揮。騎岸鎮(zhèn)探索出一條“政府牽頭，市場運作，科學管理”的新路子，取得了較好的效果。該鎮(zhèn)通過淤泥出售或淤泥置換的方式，變廢為寶，把它作為水利建設資金的主要來源。這個鎮(zhèn)共有4家磚瓦廠，以前他們大都是通過高地改低的辦法取土的，每畝田只能取到300立方米的土，還要花不少錢?，F(xiàn)在土源不足，審批從嚴，這些磚瓦廠每年15萬立方米的用土量難以滿足。騎岸鎮(zhèn)從保護土地資源和發(fā)展經(jīng)濟的大局出發(fā)，積極鼓勵磚瓦企業(yè)用淤泥制磚，這樣既幫助解決了生產(chǎn)原料的問題，又為河道疏浚籌集了資金。該鎮(zhèn)在河道疏浚過程中，還根據(jù)施工河段的實際情況，實行取土還土，淤泥置換，即按河床清淤土方，落實好沿河岸的換土田塊，將20厘米的表層土先取出堆放一邊，然后將1.5米左右的黏土層直接挖運到所購買的磚瓦廠制磚，待形成取土坑后再將河中清出的沙質(zhì)淤泥填入坑中沉淀，淤泥干后隨即把先前取出的表層土覆蓋。這樣企業(yè)得到了原料，耕地減少了挖廢，土地改善了肥力，一舉三得。從2003年開始，我市如東、通州、海門等地開始改變常規(guī)水利建設的思維模式，積極開展資源水利建設的嘗試。通州市抓住區(qū)內(nèi)農(nóng)田標準化建設不斷達標，窯廠制磚用土面臨“斷糧”的機遇，召開了由土管局、墻改辦及有關窯廠領導參加的座談會，在摸清全市49家窯廠年需土源150萬立方米的基礎上，決定利用河道的河床淤土資源與窯廠的土源需求進行置換，用資源換經(jīng)費開展農(nóng)村水利建設。僅2003年度，通州全市縣鄉(xiāng)級河道疏浚結合窯廠取土的就有10條段、48.09千米、86.22萬立方米，分別占計劃總量的30.3%、42.3%、45.4%，利用河道棄土置換河