行政改革與行政發(fā)展概論課件

14三月2024行政改革與行政發(fā)展概論第一節(jié)政府改革的基本理念

一、善的政府：人類的不懈追求1、人類需要治理：自治與專治2、人類兩大依賴：自然與政府3、人類兩大恐懼：自然與政府4、人類兩大駕馭：自然與政府5、人類三大動(dòng)力：自由、科技與制度6、人類兩種政府：家長與代理7、人類永恒理想：自由與平等8、人類不懈追求：善的政府二、現(xiàn)代政府的使命：發(fā)展創(chuàng)造治理1、政府的不同取向：治理與發(fā)展2、治理的本質(zhì)：把沖突控制在秩序范圍3、發(fā)展的本質(zhì)：人與社會(huì)的進(jìn)步4、現(xiàn)代化的本質(zhì)：發(fā)展成為無限可能5、現(xiàn)代政府的使命：發(fā)展創(chuàng)造治理6、現(xiàn)代政府的根基：合法性與有效性三、現(xiàn)代政府之善1、可控的政府：有限權(quán)力2、有效的政府：創(chuàng)造進(jìn)步3、責(zé)任的政府：職責(zé)到位4、公正的政府：促進(jìn)公平四、現(xiàn)代政府形態(tài)的規(guī)范原則1、政治與行政兩分：領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行2、現(xiàn)代公務(wù)員制度：中立與職業(yè)化3、科層化組織結(jié)構(gòu)：分工與金字塔4、規(guī)章制度化管理：管制與程序化5、明確的政府邊界：政府市場社會(huì)6、提供公平的服務(wù)：公平創(chuàng)造公正五、改革是善的政府的生存方式1、社會(huì)與國家的關(guān)系決定了政府改革的日常性2、政府改革的核心目標(biāo)：合法性、合理性與有效性3、政府職能變化決定政府形態(tài)轉(zhuǎn)型六、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯1、政府三大職能：保障職能、經(jīng)濟(jì)職能和服務(wù)職能2、三大職能組成為三種不同的職能結(jié)構(gòu)3、從保障型政府、到經(jīng)濟(jì)型政府到服務(wù)型政府4、每一次職能轉(zhuǎn)變都使得政府承擔(dān)更多使命5、政府職能轉(zhuǎn)變的過程是政府?dāng)U大的過程6、政府改革的根本使命不在于精簡而在能力提高七、政府改革的出發(fā)點(diǎn)：規(guī)范與能力

從規(guī)范出發(fā)：建立現(xiàn)代政府從能力出發(fā)：建立有效政府發(fā)達(dá)國家：先建立規(guī)范政府，后建立能力政府發(fā)展中國家：同時(shí)建立既規(guī)范又有效的政府八、政府改革的兩大范式和兩大取向兩大范式1、官僚制范式2、新公共管理范式兩大取向1、憲政主義取向

2、管理主義取向

1、官僚制范式（1）行政定位：政行二分、重在執(zhí)行（2）組織結(jié)構(gòu)：中央集權(quán)、層級(jí)分明（3）管理方式：嚴(yán)格規(guī)則、強(qiáng)調(diào)程序（4）行政價(jià)值：法理權(quán)威、科學(xué)管理（5）行政官員：專業(yè)人員、職業(yè)保障2、新公共管理范式理念：運(yùn)用市場機(jī)制，面向客戶，重在掌舵、講究效果變化：十個(gè)方面：從官僚機(jī)制轉(zhuǎn)向市場機(jī)制從提供服務(wù)轉(zhuǎn)向創(chuàng)建服務(wù)從控制權(quán)力轉(zhuǎn)向分權(quán)社會(huì)從單一管制轉(zhuǎn)向多元治理從政府供給轉(zhuǎn)向顧客選擇從政府壟斷轉(zhuǎn)向公私競爭從職責(zé)取向轉(zhuǎn)向目標(biāo)取向從問題解決轉(zhuǎn)向問題預(yù)防從花錢政府轉(zhuǎn)向收益政府從投入實(shí)績轉(zhuǎn)向效果實(shí)績1、憲政主義取向公共利益社會(huì)公正個(gè)人價(jià)值公民平等普遍參與回應(yīng)社會(huì)2、管理主義取向追求效率科學(xué)管理企業(yè)運(yùn)作競爭活力專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估績效九、政府改革的動(dòng)力資源1、市場的鐘擺

2、社會(huì)的發(fā)展

3、財(cái)政的資源

4、國力的競爭

5、民主的需求

6、管理的創(chuàng)新

7、治理的結(jié)構(gòu)

8、國際的規(guī)則

十、政府改革的基本原則1、政府、市場與社會(huì)2、集權(quán)、分權(quán)與合作3、汲取、投資與績效4、調(diào)控、整合與公正5、透明、放松與參與6、人才、規(guī)范與服務(wù)7、改革、發(fā)展與穩(wěn)定十一、政府的基本職責(zé)1、建構(gòu)法律基礎(chǔ)，維持公共秩序2、創(chuàng)造政策環(huán)境，規(guī)劃經(jīng)社發(fā)展3、投資基本設(shè)施，提供公共服務(wù)4、保護(hù)弱勢群體，促進(jìn)社會(huì)公平5、維護(hù)生命權(quán)利，保障公共安全十二、政府改革的基本路徑1、觀念與認(rèn)知的變革2、預(yù)算與財(cái)政改革

3、結(jié)構(gòu)改革（政府、市場與社會(huì)）4、行政程序與技術(shù)改革

5、要素關(guān)系的改革（中央與地方、部門關(guān)系）6、公務(wù)員改革

十三、有效政府：政府改革的共同追求1、政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用日益重要發(fā)達(dá)國家：政府與福利社會(huì)轉(zhuǎn)型國家：政府與體制轉(zhuǎn)型落后國家：政府與國家復(fù)興2、政府面臨的共同挑戰(zhàn)規(guī)模（效率與規(guī)范）風(fēng)險(xiǎn)（分工與依存）參與(權(quán)利與民主）全球化（社會(huì)與市場）

2、有效政府是世界的普遍追求發(fā)達(dá)國家：有效治理的確立轉(zhuǎn)型國家：現(xiàn)代政府的構(gòu)建落后國家：政府危機(jī)的克服十四、政府改革：從本國實(shí)際出發(fā)1、現(xiàn)代政府必須是規(guī)范政府2、有效政府必須是有用政府3、政府改革必須是實(shí)事求是4、政府改革必須是政社互動(dòng)5、政府改革必須是持續(xù)不斷第二節(jié)西方國家行政改革的理論與實(shí)踐

自20世紀(jì)70年代末英國“撒切爾革命”開始，西方發(fā)達(dá)國家作為一個(gè)國家群體開展了一場廣泛的、持續(xù)了大約30多年的政府改革運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)過程中，有關(guān)政府公共管理理論創(chuàng)新和公共政策選擇內(nèi)容非常豐富。這些國家發(fā)展水平比較接近，發(fā)展理念和發(fā)展基調(diào)相同或相似。因此，盡管各國改革目標(biāo)、措施不盡相同，但改革的基本動(dòng)因、客觀訴求和主要理論依據(jù)卻表現(xiàn)出了共同性、一致性、相似性：①改革的根本目的都在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展；②提出并形成一些普遍得到關(guān)注、尊重的理論和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，包括：新自由主義、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、第三條道路、治理理論、民營化等。一、西方國家行政改革的時(shí)代背景二、西方國家行政改革的理論基礎(chǔ)三、西方行政改革中的理論創(chuàng)新四、西方國家行政改革的實(shí)踐一、西方國家行政改革的時(shí)代背景

1.官僚制的缺陷2.信息時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)政府治理模式的挑戰(zhàn)3.全球化與政府治理模式改革4.政府危機(jī)5.私營部門變革的示范效應(yīng)與壓力1.官僚制的缺陷（1）專業(yè)化分工和高度集權(quán)導(dǎo)致低效率，并進(jìn)而導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。

為省2美元而損失3000美元的故事美國國防部的采購一般按采購手冊(cè)規(guī)定程序辦事。按規(guī)定，采購價(jià)值100美元以上的物品一定要買最合算的。如果一個(gè)閥門漏氣，一周的損失是50美元，本來一發(fā)現(xiàn)漏氣就應(yīng)該更換，但由于閥門價(jià)值超過100美元，按規(guī)定程序采購也許要等上一年買到了便宜的閥門，但等待采購的時(shí)間里已經(jīng)損失了3000美元的蒸氣。資料顯示，美國聯(lián)邦政府10萬美元的采購量平均耗時(shí)3個(gè)月，而在私人部門只需4個(gè)星期。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府花了4年多時(shí)間購買信息技術(shù)，而在私人部門只要13周時(shí)間。由于采購周期長，購得的還是過期的硬件和軟件。（2）政治——行政二分下責(zé)任機(jī)制的斷層。傳統(tǒng)公共行政的理論假設(shè)是通過科層等級(jí)控制而形成程序化的責(zé)任機(jī)制，并通過政治責(zé)任機(jī)制與行政責(zé)任機(jī)制的銜接而解決問題。但由于政治領(lǐng)導(dǎo)缺乏專業(yè)知識(shí)、在某一職位上任職較短，加上利益集團(tuán)和黨派利益的制約，使其政治決策并不一定如實(shí)反映選民意志。而官僚的長期任職，久而久之因熟悉業(yè)務(wù)便獲得了實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)力。（3）官僚機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。英國著名歷史學(xué)家諾斯科特.帕金森通過長期調(diào)查研究，提出帕金森定律。其用英國海軍部人員統(tǒng)計(jì)作為證明：1914年皇家海軍官兵14.6萬人，而基地的行政官員和職員是3249人。到1928年，官兵降為10萬人，但基地的行政官員和職員卻增加到4558人，增加了40%。2.信息時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)政府治理模式的挑戰(zhàn)20世紀(jì)后半葉，世界進(jìn)入信息社會(huì)（或叫后工業(yè)社會(huì)）時(shí)代。信息社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)官僚體制提出嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：（1）信息的快速變化和知識(shí)作用日益凸顯，社會(huì)分群更加多元化，導(dǎo)致利益和價(jià)值的多元化，人們的個(gè)性化色彩濃厚。因此，信息社會(huì)又是個(gè)性化的社會(huì)，它同倡導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化的、與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層制形成鮮明的對(duì)比。（2）由于社會(huì)生活的節(jié)奏加快，要求政府提供快速的服務(wù)，而傳統(tǒng)的科層制的層級(jí)節(jié)制式的運(yùn)作模式顯然難以適應(yīng)這一要求。（3）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用，要求政府淘汰傳統(tǒng)公文旅行的辦事方式，尤其是20世紀(jì)90年代，各國都在加快建立電子政府的進(jìn)程。3.全球化與政府治理模式改革全球化與信息化是一對(duì)孿生兄弟。全球化的一個(gè)特征是跨國組織的影響日益擴(kuò)大，民族國家的主權(quán)及其政府權(quán)力日益削弱。世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等超區(qū)域性治理組織加強(qiáng)，它們的決定和行為規(guī)范與民族國家捆綁在一起，影響了后者的行政體制。全球化對(duì)傳統(tǒng)治理模式的影響可歸納為以下方面：（1）要求讓渡政府管理權(quán)限。（2）要求政府調(diào)整其職能范圍。（3）要求政府善于適應(yīng)國際形勢，善于改革和創(chuàng)新，把政府自身建設(shè)成學(xué)習(xí)型組織。（4）要求政府對(duì)傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革，更加靈活地適應(yīng)形勢的變化。4.政府危機(jī)（財(cái)政危機(jī)、管治危機(jī)、信任危機(jī)）（1）財(cái)政危機(jī)20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)之前，資本主義發(fā)展處于自由競爭階段，各國奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的管理哲學(xué)。但經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使這一哲學(xué)破產(chǎn)，取而代之的是凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政府管理哲學(xué)，導(dǎo)致了政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的大規(guī)模擴(kuò)張，政府規(guī)模急劇膨脹。如英國在二戰(zhàn)后走上了福利國家的道路，其結(jié)果是造成公共部門龐大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，公共部門的雇員人數(shù)由15萬上升到1976年的74.8萬。政府每年的開銷高達(dá)1500億英鎊。在戰(zhàn)后最初的二三十年里，西方各國較高速度的經(jīng)濟(jì)增長支撐了政府規(guī)模的擴(kuò)張。但進(jìn)入20世紀(jì)60年代后期，西方經(jīng)濟(jì)整體上處于滯脹局面。特別是70年代的石油危機(jī)，使得各國經(jīng)濟(jì)滯脹達(dá)到新的高峰。而也是在這一時(shí)期，西方國家進(jìn)入了人口結(jié)構(gòu)的老齡化階段，政府的社會(huì)保障開支上升。并且這個(gè)時(shí)候，政府管理面臨一系列新的問題：一是新技術(shù)革命開始，需要政府新的管理職能，如有組織的科技開發(fā)、建設(shè)信息高速公路、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等；二是新的社會(huì)問題出現(xiàn)，如販毒猖獗、跨國犯罪、環(huán)境污染、艾滋病防治、恐怖主義等，也要求增加政府的職能。這些都要求政府增加開支，使政府陷于入不敷出的困境。簡言之，政府職能增加、財(cái)力資源有限又缺少獲得新資源的政策，從而使政府陷入財(cái)政危機(jī)之中。（2）管治危機(jī)政府部門與私營部門相比，具有壟斷性、產(chǎn)出測定困難、權(quán)力集中的層級(jí)制結(jié)構(gòu)和規(guī)則為本的管理方式、公共物品免費(fèi)或低價(jià)提供等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)使政府缺乏提高效率的壓力，公眾對(duì)政府的監(jiān)督較難實(shí)施，政府的官僚主義作風(fēng)和服務(wù)意識(shí)不足。此外，政府職能的擴(kuò)大而導(dǎo)致的龐大而復(fù)雜的政府組織使協(xié)調(diào)工作變得困難，管理技術(shù)的專業(yè)分工又使政務(wù)官失去了對(duì)公務(wù)員的有效控制。這一系列的特點(diǎn)都導(dǎo)致管理中的失控，政府治理出現(xiàn)危機(jī)。如，英國在改革前存在兩大社會(huì)問題：通貨膨脹問題、嚴(yán)重失業(yè)問題。奧斯本在《改革政府》中寫道：過去50年來，美國的政治辯論集中在目的問題上，如政府應(yīng)該做什么，政府應(yīng)該為誰服務(wù)。我們相信在今天這些辯論已經(jīng)屬于次要，因?yàn)槲覀円褯]有手段去達(dá)到我們追求的新目的。教育改革花了十年，追加了600億美元，可是測驗(yàn)的結(jié)果仍無進(jìn)步，輟學(xué)率比1980年還高。為清潔我們的空氣和用水，20年的環(huán)保立法并未減輕任何污染，許多儲(chǔ)貸銀行倒閉的善后工作，短短幾年就使預(yù)計(jì)的支出從500億美元火箭似的猛升到6000億美元。是的，我們有新的目標(biāo)，但政府看來不可能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。（3）信任危機(jī)政府管治失敗的直接后果是政府形象大受影響，民眾對(duì)政府的信心下降。5.私營部門變革的示范效應(yīng)與壓力私營部門運(yùn)用市場機(jī)制的手段，在企業(yè)發(fā)展方面取得顯著效果，給公共部門帶來示范效應(yīng)，也帶來改革的壓力。二、西方國家行政改革的理論基礎(chǔ)

1.新自由主義

新自由主義是一個(gè)龐雜的理論體系，卻是構(gòu)成西方乃至世界20世紀(jì)70—90年代政治哲學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)話語。在公共政策選擇上，美、英兩國的右翼黨派執(zhí)政的政府——英國的保守黨（當(dāng)前保守黨卡梅倫政府）、美國的共和黨（當(dāng)前奧巴馬民主黨政府），是新自由主義及其模式最積極的推進(jìn)者。（1）思想和理論體系：狹義的新自由主義主要指由埃德溫.坎南創(chuàng)立，以哈耶克為核心的倫敦學(xué)派。廣義的新自由主義包括以費(fèi)里德曼為代表的貨幣學(xué)派，以盧卡斯為代表的理性預(yù)期學(xué)派，以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，以科斯、諾斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派等等。（2）主要理論一般認(rèn)為，新自由主義是在亞當(dāng).斯密古典自由主義思想基礎(chǔ)上建立起來的強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向、主張貿(mào)易自由化、價(jià)格市場化、產(chǎn)權(quán)私有化以及以此為基礎(chǔ)的全球化的理論和思想體系。1944年，哈耶克的《通往奴役之路》，被認(rèn)為是“標(biāo)志新自由主義創(chuàng)立的憲章”。在經(jīng)濟(jì)理論上，繼承了古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論的自由經(jīng)濟(jì)思想，并推向極端，強(qiáng)烈主張自由化、市場化、私有化；政治理論上，堅(jiān)持否定公有制、社會(huì)主義，否定國家干預(yù)。歐美20世紀(jì)70年代末的市場化改革，新自由主義是其理論基礎(chǔ)之一。2.新公共管理新公共管理（NewPublicManagement）亦稱管理主義（Managerialism），近似的稱為還有“后官僚制理論”、“市場化公共行政理論”、“企業(yè)化政府管理理論”、“服務(wù)行政理論”、“新治理”等等。（1）新公共管理的重要著作：①歐文.休斯：《公共管理導(dǎo)論》②簡.萊恩：《新公共管理》③戴維.奧斯本和特德.蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》④戴維.奧斯本和彼得.普拉斯特克里：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》等等。（2）新公共管理的基本概念新公共管理或管理主義是一個(gè)多維度的寬泛概念。①其理論假設(shè)是：“公共組織和私營組織的管理在本質(zhì)上是相似的”，“管理就是管理……用于組織和激勵(lì)雇員的機(jī)制，在公營部門與私營部門都同樣適用”。②這是因?yàn)椋瑹o論是公共部門，還是私營部門，其管理功能——決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)、控制都是一樣的，相應(yīng)管理者亦需要相同的管理概念、管理知識(shí)、管理技能、管理工具。③所以，公共部門與私營部門不存在重要的差異，進(jìn)而，諸如雇傭代理、降低交易成本一類私營組織的通則，同樣適用于政府的公共管理。④這一理論假設(shè)依據(jù)的假設(shè)又是：政府需要大大提高公共管理的績效，而私營部門的效率普遍高于公共部門。⑤所以，只有引入自由市場的競爭運(yùn)行機(jī)制，更多地接受商業(yè)部門的管理技術(shù)，進(jìn)一步執(zhí)行消費(fèi)者取向的政策制定標(biāo)準(zhǔn)，才能產(chǎn)生令人滿意的政府公共管理績效。⑥據(jù)此，通過行政改革，全面引進(jìn)私營部門的管理模式，塑造“企業(yè)型政府”，是政府改革和發(fā)展的方向。（3）新公共管理的政策主張針對(duì)傳統(tǒng)行政理論，新公共管理提出截然相反的“政府有限”論和以市場來解救“政府失靈”的新公共管理典范。①改造公共部門。目標(biāo)包括：提高公共部門的資源配置效率和工作效率；通過職能轉(zhuǎn)移，縮小公共部門及其人員的規(guī)模，削減政府的預(yù)算開支；增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)力，使公眾更加容易獲得公共服務(wù)。②引入企業(yè)管理模式。一方面引入“企業(yè)家精神”，改造行政文化，形成充滿生機(jī)活力、具有創(chuàng)新精神和良好應(yīng)變能力的政府；另一方面，引入企業(yè)的管理的理論、原則、技術(shù)，提高行政績效水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。③建立顧客驅(qū)動(dòng)制度。比照“顧客至上”的市場通則，視公眾為公共機(jī)構(gòu)的顧客，尊重顧客選擇“賣主”的權(quán)利，顧客滿意應(yīng)是政府施政的目標(biāo)。④引入競爭機(jī)制。為了提高政府效率，優(yōu)化公共產(chǎn)品，降低行政成本，引入市場競爭機(jī)制是唯一可靠的選擇。⑤重視行政結(jié)果。主張公共行政研究研究和政府管理的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向“結(jié)果”，而非“過程”。⑥推行社會(huì)合作。政府應(yīng)當(dāng)滿足于充當(dāng)“領(lǐng)航員”的角色，除必須由公共部門單獨(dú)承擔(dān)的職能外，許多傳統(tǒng)的管理職能，可通過與企業(yè)合作來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的合作。（4）關(guān)于新公共管理的爭論①意識(shí)形態(tài)狂熱。批評(píng)意見認(rèn)為，新公共管理的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，具有明顯的意識(shí)形態(tài)傾向，是新保守主義在公共管理主義的應(yīng)用。如撒切爾所代表的保守黨政府和羅納德.里根代表的共和黨政府上臺(tái)是保守主義意識(shí)形態(tài)的代表。②背離公共部門的社會(huì)價(jià)值。批評(píng)意見認(rèn)為，新公共管理所主張的管理通則論，混淆了公共部門與私人部門的本質(zhì)區(qū)別。公共管理與私人管理的本質(zhì)屬性不同。管理通則論的根本錯(cuò)誤在于忽視了公共行政的源于民主政治理念的“公共本質(zhì)”，而這種忽視必然導(dǎo)致公共行政價(jià)值背離公共行政的本質(zhì)屬性，即公共性，而公共性的喪失將導(dǎo)致公共管理正當(dāng)性的喪失，最終喪失公共管理的價(jià)值。③“顧客滿意”值得懷疑。批評(píng)意見認(rèn)為，政府作為“提供者”與“消費(fèi)者”的“交易”有一系列獨(dú)特的內(nèi)涵。與私域的提供者與消費(fèi)者的平等商業(yè)和民事關(guān)系不同，公域的“消費(fèi)者”不簡單是購買者或者顧客，作為個(gè)體他們是公民，作為整體他們是人民，是納稅人，是政治的參與者，是公共部門的授權(quán)人，是政府的“所有者”。所以，將公民降低為顧客是不恰當(dāng)?shù)?。④放棄政府?zé)任、逃避政府責(zé)任。批評(píng)意見認(rèn)為，新公共管理的市場化改革措施，從根本上改變了政府與公民的關(guān)系，實(shí)際上放棄了政府的公共服務(wù)職能，逃避了政府責(zé)任。當(dāng)公共服務(wù)在市場競爭機(jī)制的作用下被交給私人組織或非營利組織時(shí)，公民對(duì)政府的訴求和監(jiān)督將轉(zhuǎn)換為與私人組織或非營利組織的博弈，民主社會(huì)的基本價(jià)值被扭曲。三、西方行政改革中的理論創(chuàng)新

1.新公共行政學(xué)1968年9月，由美國行政學(xué)家德懷特.沃爾多號(hào)召和資助，32位年輕的行政學(xué)行者聚集位于美國紐約州雪城大學(xué)（SyracuseUniversity）的明諾布魯克會(huì)議中心（Minnowbrookconferencecenter），試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會(huì)議提出了“新公共行政學(xué)”（Newpublicadministration）作為區(qū)別于已往行政理論的標(biāo)志，并以政府及其官員在公共行政過程中的價(jià)值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。喬治.弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物。其觀點(diǎn)主要集中在《新公共行政學(xué)》、《公共行政的精神》著作中。會(huì)后，會(huì)議的成果由弗蘭克.馬林尼（FrankMarini）編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會(huì)議20年之后，認(rèn)同新公共行政觀點(diǎn)的學(xué)者再次聚集雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題及解決途徑。第二次明諾布魯克會(huì)議之后，《公共行政評(píng)論》于1989年3、4月以《第二次明諾布魯克會(huì)議：公共行政的變遷紀(jì)元》為題專號(hào)刊登了會(huì)議的觀點(diǎn)。概括起來，新公共行政學(xué)的理論觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）主張社會(huì)正義與社會(huì)公平（2）主張改革的、入世的、與實(shí)際過程相關(guān)的公共行政學(xué)（3）主張突出政府行政管理的“公共性質(zhì)”（4）主張“民主行政”。2.重塑政府與政府再造（1）重塑政府美國學(xué)者戴維.奧斯本和特德.蓋布勒于1992年發(fā)表了《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書，將60年代后期以來關(guān)于公共行政的典范革命推向高潮。美國總統(tǒng)克林頓對(duì)此評(píng)價(jià)說：“美國每一位當(dāng)選官員閱讀。概述給我們提供了改革的藍(lán)圖?！蓖苿?dòng)了重塑政府運(yùn)動(dòng)的開展?！爸厮堋钡奶攸c(diǎn)：丟棄與傳統(tǒng)公共行政緊密相連的一些陳規(guī)舊俗，并期望徹底反思政府的運(yùn)作。奧斯本和蓋布勒的理論出發(fā)點(diǎn)是：一場全球性的革命已經(jīng)開始，以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代已經(jīng)到來，并正在世界各地破壞種種陳舊的現(xiàn)實(shí)存在。我們的政府因此問題成堆，政府一個(gè)接一個(gè)不斷更迭，公共制度一個(gè)接一個(gè)不斷變換，留下的選擇只有一個(gè)，這就是改造?！爸厮堋钡膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：他們的結(jié)論是：解決政府各種問題唯一正確的價(jià)值選擇，在于重新定位政府的職能，按照企業(yè)家精神重塑一個(gè)“企業(yè)化政府”。這樣做的正當(dāng)性在于：企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。而這一點(diǎn)，不僅適用于私人部門，也適用于公共部門和志愿者的第三部門?！爸厮堋钡恼咧鲝垼?0點(diǎn)）：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)③競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去④卓越使命感的政府：改變照章辦事的組織⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款⑥受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與協(xié)作⑩以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革（2）政府再造政府再造是戴維.奧斯本在企業(yè)家政府理念的基礎(chǔ)上，就如何摒棄官僚組織的各項(xiàng)弊端，重組政府組織結(jié)構(gòu)，使其更具活力而提出來的。集中反映在他和彼得.普拉斯特克里的著作：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中?！霸僭臁敝笇?duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型。政府再造就是運(yùn)用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。政府再造就是創(chuàng)造具有內(nèi)在改進(jìn)的公共部門——有人稱之為“自我更新機(jī)制”。作者提出政府再造的五項(xiàng)（5C）戰(zhàn)略，即：核心戰(zhàn)略（corestrategy）：明確組織目標(biāo)后果戰(zhàn)略（consequencestrategy）：創(chuàng)設(shè)績效后果顧客戰(zhàn)略（customerstrategy）：將顧客置于駕駛員的位置上控制戰(zhàn)略（controlstrategy）：將控制從高層和中央移走文化戰(zhàn)略（culturestrategy）：創(chuàng)造企業(yè)家文化杠杠戰(zhàn)略途徑目標(biāo)核心戰(zhàn)略目標(biāo)明確、角色明確、方向明確激勵(lì)后果戰(zhàn)略有序競爭、企業(yè)化管理、績效管理責(zé)任顧客戰(zhàn)略顧客選擇、競爭性選擇、顧客質(zhì)量保證權(quán)力控制戰(zhàn)略組織控權(quán)、雇員授權(quán)、社區(qū)授權(quán)文化文化戰(zhàn)略破除習(xí)慣、撼動(dòng)心靈、贏得心智五C戰(zhàn)略3.新公共服務(wù)新公共服務(wù)（newpublicservice）是以羅伯特.登哈特和珍妮特.登哈特夫婦為代表的一批公共行政學(xué)者批判和反思新公共管理理論，特別是企業(yè)家政府理論的理論結(jié)果。他們?cè)凇缎鹿卜?wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中提出，有必要按照民主政治的基本原則檢視公共管理理論。企業(yè)家政府理論的基本錯(cuò)誤，在于將“重塑政府”或“政府再造”的理念架構(gòu)在“個(gè)人的自利動(dòng)機(jī)可以導(dǎo)致并更好地實(shí)現(xiàn)公共利益”的虛構(gòu)基點(diǎn)之上。從比較長期的觀點(diǎn)看問題，“個(gè)人的自利動(dòng)機(jī)”只能導(dǎo)致自利的政府，而不是民主的政府，致力于為民服務(wù)的政府。所謂新公共服務(wù)，“指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論?！毙鹿卜?wù)基本理念，視全體公民才是國家、政府乃至全部國有資產(chǎn)的所有者，所以，政府的基本職能既不是、也不是“掌舵”或“劃槳”，而是回應(yīng)公民訴求，為人民服務(wù)。新公共服務(wù)理論的要點(diǎn)集中在以下方面：（1）政府的職能是服務(wù)而不是掌舵。（2）公共利益是目的（目標(biāo)）而不是產(chǎn)品。四、西方國家行政改革的實(shí)踐

1.英國1979年撒切爾夫人上臺(tái)后，進(jìn)行了大刀闊斧的改革，如：（1）民營化運(yùn)動(dòng)：出售國有資產(chǎn)、放松進(jìn)入管制、特許投標(biāo)、合同承包等。（2）雷納評(píng)審：撒切爾夫人在內(nèi)閣辦公室設(shè)立了一個(gè)效率小組，負(fù)責(zé)行政改革的調(diào)研和推行工作，任命雷納勛爵為首相的效率顧問，領(lǐng)導(dǎo)效率小組的工作。（3）公民憲章運(yùn)動(dòng)（梅杰政府時(shí)期）：用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任公之于眾，接受公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。（4）合作政府：布萊爾1997年任首相后，針對(duì)前幾屆政府市場化改革導(dǎo)致政府部門的碎片化狀態(tài)，提出要改革政府部門，加強(qiáng)不同政府之間的合作。2.美國美國政府的行政改革，主要是從1981年里根擔(dān)任總統(tǒng)開始的，其內(nèi)容主要有：（1）政府收縮計(jì)劃。一是推行社會(huì)福利制度改革：提高接受福利者的資格，壓縮受福利的人數(shù)；福利項(xiàng)目市場化；逐步采取聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)管理體制，轉(zhuǎn)移聯(lián)邦財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是放松政府管制。（2）公共服務(wù)輸出的市場化：合同出租、公私合作、用者付費(fèi)、憑單制度。（3）重塑政府——以績效評(píng)估為中心的政府改革。1993年制定《政府績效與結(jié)果法案》，全面推進(jìn)政府績效評(píng)估。第三節(jié)我國行政改革的歷史沿革與評(píng)析

新中國成立以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的需要，共進(jìn)行了八次大規(guī)模的行政體制與政府機(jī)構(gòu)改革，不同程度地解決了一些問題，緩解了一些壓力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行的，從1993年開始的第六次行政體制與機(jī)構(gòu)改革是為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要而進(jìn)行的，改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。從改革的目標(biāo)來看，正在進(jìn)行的第八次改革目標(biāo)更加明確。改革的理念上也有重大突破。一、“改革開放”前政府機(jī)構(gòu)改革

這一時(shí)期從1949年10月中華人民共和國成立到1978年12月十一屆三中全會(huì)之前。1.1954年政府機(jī)構(gòu)改革建國初期：中央人民政府——政務(wù)院；政務(wù)院下設(shè)政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察等4個(gè)綜合性委員會(huì)及部、委、院、署、行、廳等35個(gè)；在省、直轄市之上設(shè)立華北、東北、西北、華東、中南、西南六大區(qū)域性地方政府；1952——1953年，中央改六大區(qū)人民政府為行政委員會(huì)，撤銷了其一級(jí)地方政府的職能，同時(shí)將政務(wù)院工作部門增加到42個(gè)。1954年，第一次全國人民代表大會(huì)召開，制定了第一部憲法，在此基礎(chǔ)上對(duì)政務(wù)院進(jìn)行較大調(diào)整：政務(wù)院改稱國務(wù)院，撤銷4個(gè)綜合性委員會(huì)；設(shè)立協(xié)助總理處理政務(wù)的8個(gè)辦公室；對(duì)部委進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立24個(gè)主管部門，調(diào)整后的國務(wù)院一共設(shè)置64個(gè)工作部門。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府比照中央政府對(duì)口設(shè)置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的部門管理體制。這是中央政府第一次較大的行政改革，奠定了我國行政管理體制的基本模式。2.1958年政府機(jī)構(gòu)改革隨著1955——1956年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，中央政府按行業(yè)、產(chǎn)品設(shè)置的經(jīng)濟(jì)管理部門分工愈來愈細(xì)，機(jī)構(gòu)愈來愈多。到1956年，國務(wù)院所屬部門已達(dá)到81個(gè)，強(qiáng)化了部門管理體制，加重了中央集權(quán)，影響了地方的積極性，形成建國以來中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的第一個(gè)高峰。根據(jù)毛澤東的意見，1958年，中央開始對(duì)管理體制進(jìn)行改革，將中央直屬的大部分企事業(yè)單位下放給地方管理，同時(shí)精簡國務(wù)院機(jī)構(gòu)。到1959年，國務(wù)院所屬部門減少到60個(gè)，小于1954年規(guī)模。這次改革是建國后關(guān)于國家行政管理體制分權(quán)的第一次嘗試。3.“文化大革命”時(shí)期政府機(jī)構(gòu)設(shè)置1959——1961年，三年自然災(zāi)害之后，中央政府重新強(qiáng)調(diào)集中管理，將1958年以來下放的單位先后陸續(xù)收回中央管理。與此同時(shí)，政府開始恢復(fù)和增設(shè)機(jī)構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)達(dá)到97個(gè)，形成中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的第二次高峰。十年動(dòng)亂期間，國務(wù)院受到嚴(yán)重破壞，到1970年，國務(wù)院工作部門只剩下32個(gè)，行政管理工作幾乎癱瘓。1975年，在周恩來、鄧小平同志的主持下，國務(wù)院部門恢復(fù)到52個(gè)，但其行政管理能力仍受到極大限制。二、“改革開放”后政府機(jī)構(gòu)的6次改革改革開放30多年以來，國務(wù)院圍繞精簡機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)，前后進(jìn)行了6次機(jī)構(gòu)改革，通過改革大大縮減了國務(wù)院的機(jī)構(gòu)和人員，政府部門的職責(zé)進(jìn)一步規(guī)范明確，行政效率有所提高。1.1982年改革改革的目的：提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化。其歷史進(jìn)步性可用三句話概括：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；二是精簡了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。通過改革，國務(wù)院的部委部門有100個(gè)減少到61個(gè)，部委部門的副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)大為減少，國務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級(jí)干部的平均年齡從58歲降到50歲。本次改革沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。2.1988年改革本次政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性貢獻(xiàn)是：首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。但是后來由于一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，原定于1989年開展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。但是在減少部委數(shù)量、調(diào)整和減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展，部委數(shù)量有45個(gè)減少到41個(gè)。如：撤消煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部；撤消勞動(dòng)人事部，建立國家人事部，組建勞動(dòng)部。（人事部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部2008年改革再次合并）

3.1993年改革1992年十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，國務(wù)院于1993年進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。本次改革的歷史性貢獻(xiàn)在于：首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。但從學(xué)術(shù)角度分析，1993年政府機(jī)構(gòu)改革“目的不清楚、目標(biāo)不明確”。因?yàn)榻⑸鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要任務(wù)就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，但從1993年機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。如：機(jī)械電子部合并本來是1988年改革的一個(gè)階段性成果，1993年改革時(shí)又被拆分成兩個(gè)部——機(jī)械部和電子部。給人的印象是本次改革，目的與目標(biāo)背道而馳。

4.1998年改革

改革目的:消除政企不分的組織基礎(chǔ)。鑒于當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)，是2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。改革的目的和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了高度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，就是要盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制目標(biāo)。

本次改革的歷史進(jìn)步是：政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，突出體現(xiàn)就是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個(gè)：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會(huì)、中國紡織總會(huì)。這樣，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。5.2003年改革本次改革是在我國加入世界貿(mào)易組織之后的背景下進(jìn)行的。改革的目的：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標(biāo)：逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。改革的歷史進(jìn)步性在于抓住了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。國務(wù)院部委數(shù)量精簡至除國務(wù)院辦公廳以外，共28個(gè)部委，建立國資委，深化國有資產(chǎn)管理體制改革；建立銀監(jiān)會(huì)，建立監(jiān)管體制；組建商務(wù)部，推進(jìn)流通體制改革。6.2008年大部制改革與改革開放以來前5次改革措施不同，本次改革的重點(diǎn)不再是縮減部委數(shù)量，而是按照部委部門的職能、業(yè)務(wù)范圍，對(duì)現(xiàn)有部委部門進(jìn)行整合，組建職能范圍更為廣泛的部門。2008年十一屆人民代表大會(huì)一次會(huì)議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，繼而實(shí)施的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次改革的主要任務(wù)是：圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。（1）什么是大部制及其亮點(diǎn)大部制即為大部門體制。按照專家的提法，為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。首先是“三權(quán)分立”：加入“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。其次是部門大量合并，根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性、共性和重合性合并一些部門，但權(quán)力相互監(jiān)督的部門應(yīng)該不會(huì)融合到一個(gè)部門里。第三是徹底塑造公共服務(wù)型政府：通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務(wù)型政府。（2）大部制改革的實(shí)施組建5個(gè)新的部門：工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。調(diào)整隸屬關(guān)系：國家發(fā)展改革委員會(huì)保持現(xiàn)有體制不變，新設(shè)立國家能源局，歸發(fā)改委管理；國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。本次機(jī)構(gòu)改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。改革后的國務(wù)院除國務(wù)院辦公廳外，共有27個(gè)部委部門。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況一覽表三、中國行政體制改革評(píng)析和前蘇聯(lián)改革的教訓(xùn)上世紀(jì)90年代中期以后，行政體制改革越來越多地具有為市經(jīng)濟(jì)和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向發(fā)展。從建國以來行政體制改革方式、方法可以看出，前四次改革基本服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和國家趕超戰(zhàn)略。國務(wù)院及所屬部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限迭經(jīng)變遷，多次實(shí)行權(quán)力下放和上收，但卻只限于調(diào)整中央和地方、條條和塊塊的管理權(quán)限，其目的是鼓勵(lì)中央大計(jì)劃的完成。表現(xiàn)形式是精簡一膨脹一再精簡一再膨脹，行政體制隨著國家經(jīng)濟(jì)、政治設(shè)定的目標(biāo)而調(diào)整和改革，行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，與國家經(jīng)濟(jì)漲落周期基本同步。（一）中國行政管理體制改革的進(jìn)展上世紀(jì)90年代中期以后，為了適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)為適應(yīng)和推進(jìn)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，行政體制改革越來越多地具有為市場經(jīng)濟(jì)和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學(xué)化。在近幾年，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，重點(diǎn)調(diào)整了宏觀調(diào)控、資產(chǎn)管理、金融監(jiān)管、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、能源規(guī)劃、公共衛(wèi)生、食品安全等領(lǐng)域的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。政府治理理念有了重大的調(diào)整我們已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到，政府的權(quán)力是有邊界的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代政府包攬一切的做法，導(dǎo)致了許多不該管、管不了、管不好的問題。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，為適應(yīng)改革發(fā)展的需要，必須改變政府過去那種無限權(quán)力和無限責(zé)任的全能政府的弊病。要建立有限權(quán)力和有限責(zé)任的新型政府，重塑政府形象。這個(gè)有限權(quán)力和有限責(zé)任的新型政府不能越位、錯(cuò)位、缺位，必須真正依法行政，切實(shí)履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大方面的職能。政府職能和公共治理發(fā)生重大轉(zhuǎn)變基本建立了以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主的宏觀調(diào)控體系，市場在資源配置上的基礎(chǔ)作用日益明顯；政府不再直接管理企業(yè)，實(shí)行政企分開，企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)大大減少；加強(qiáng)了對(duì)市場的規(guī)范和監(jiān)管，努力完善市場準(zhǔn)人和退出機(jī)制；加快了行政審批制度和壟斷領(lǐng)域的改革，推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新；穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)，更加關(guān)注社會(huì)的公平與公民權(quán)利，政府越來越重視社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的法律體系，發(fā)揮社會(huì)組織的調(diào)節(jié)作用。政府職能公共治理的轉(zhuǎn)變，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流合作都產(chǎn)生了積極的影響。政府更加注重維護(hù)國家安全和危機(jī)管理

近幾年中央政府及地方政府制定了一些預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理上升到國家戰(zhàn)略來認(rèn)識(shí)，這對(duì)強(qiáng)化政府對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全和危機(jī)管理起到一定的作用。例如，初步建立了國家宏觀經(jīng)濟(jì)和各個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，這其中，把金融、財(cái)政、就業(yè)作為重中之重，并建立了快速反應(yīng)機(jī)制和人財(cái)物保障系統(tǒng)，政府把危機(jī)管理經(jīng)費(fèi)納人預(yù)算并建立國家反危機(jī)基金?！笆濉逼陂g，黨和國家采取了一系列措施加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，建立健全安全生產(chǎn)機(jī)制；“十一五”規(guī)劃把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局。政府自身建設(shè)和管理方式有了重大進(jìn)展

在政府權(quán)力下放、行政審批制度改革、政務(wù)公開、廉政建設(shè)、擴(kuò)大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國、依法行政已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求；政府決策機(jī)制日趨科學(xué)化民主化；公務(wù)員制度逐步得到完善；政府管理走向公開透明化；行政審批制度取得重要階段性成果；電子政務(wù)推進(jìn)加速；以人為本、執(zhí)政為民的導(dǎo)向不斷增強(qiáng)，公民權(quán)利受到重視和尊重；政府績效優(yōu)化，各地的公民評(píng)價(jià)政府績效、一站辦公等探索取得了良好效果。同時(shí)，機(jī)構(gòu)精簡也有階段性成果。（二）改革開放以來行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題政府、部門、機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)謀利包括：就業(yè)利益、權(quán)力利益、權(quán)力利益、下級(jí)貢獻(xiàn)和侍奉利益、規(guī)模膨脹利益、利益享受最大化行為。市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府各部門及公務(wù)員的利益被強(qiáng)化，如果沒有制度上的隔離措施，可能越來越與市場經(jīng)濟(jì)的利益相結(jié)合，導(dǎo)致一系列的問題。問題的表現(xiàn)第一，政府各部、委、局、辦的審批和許可等對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的設(shè)置仍然很多，行政管制越來越細(xì)。第二，政府部門的裁量權(quán)太大，權(quán)力沒有得到有效的制衡，國家權(quán)力和利益部門化，部門權(quán)力和利益被小集團(tuán)化，國家賦予公務(wù)員的公共權(quán)力被個(gè)人化。第三，政府行政部門中行政和執(zhí)法重復(fù)、交叉、相互矛盾的問題越來越嚴(yán)重。第四，行政、執(zhí)法和司法與收錢和罰款相結(jié)合，行政、執(zhí)法和司法已經(jīng)在相當(dāng)程度上商業(yè)化。第五，在國家統(tǒng)一方面，經(jīng)濟(jì)上存在著分離的隱患。（三）前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型中政府機(jī)構(gòu)改革的教訓(xùn)首先，中央對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的管理分權(quán)，將產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放給地方，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒有改革，導(dǎo)致地方脫離中央，且地方政府的經(jīng)濟(jì)管理部門迅速膨脹。其次，集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，改革沒有形成統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)，不能用一個(gè)現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)維系國家。再次，前蘇聯(lián)在全國層面上沒有形成適合市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一社保以及公正的移支付。最后，政治改革在先，但是各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的原則建立起密不可分的分工和協(xié)作關(guān)系。第四節(jié)政府行政體制改革的基本思路和重點(diǎn)領(lǐng)域政治上要適度集中，經(jīng)濟(jì)上要分散決策，但要形成統(tǒng)一的市場。適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、科學(xué)文化的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以提高黨的執(zhí)政能力為著眼點(diǎn)，以構(gòu)建和諧社會(huì)和小康社會(huì)為目的，以重塑政府形象和增強(qiáng)政府公信力為推動(dòng)力，全面履行政府戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、安全保障、公共務(wù)服的行政職責(zé)，全面提高政府的行政意識(shí)和行政能力。一、行政機(jī)構(gòu)改革和職能設(shè)置的原則一是要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家治理結(jié)構(gòu)的要求設(shè)置國務(wù)院機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)。二是政治上要適度集中，經(jīng)濟(jì)上要分散決策，但要形成統(tǒng)一的市場。三是宏觀調(diào)控不宜過細(xì)、過繁、過雜。四是不能把政府市場監(jiān)管等同于行政管制。五是行政、執(zhí)法與利益相分離。六是政府機(jī)構(gòu)改革要與編制預(yù)算相結(jié)合。七是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置要遵循大社會(huì)、小政府的原則。八是從成本與效率的角度處理政府事務(wù)縱向分工和橫向分工。

二、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和改革方案選擇機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能要探索新的實(shí)現(xiàn)形式。國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是國家治理的體組織形態(tài)，需要適應(yīng)國家發(fā)展，不斷進(jìn)行調(diào)整改革。改革開放以來，我們了多次的機(jī)構(gòu)改革，每次改革都有一個(gè)具體目標(biāo)。歷史地看，這些目標(biāo)大趨向都是為了保證經(jīng)濟(jì)、政治目的的實(shí)現(xiàn)。政府要轉(zhuǎn)變職能，有一個(gè)相關(guān)職能向何處轉(zhuǎn)的問題。大方案

政府部門逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。根據(jù)這思路，國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮繼續(xù)整合，拓寬部委的職能和覆蓋空間，除外交部（整合新聞辦）、國防部、安全部、公安部外，逐步向大部制過渡。例如向大商務(wù)（整合商務(wù)、工商、質(zhì)檢、價(jià)格、商標(biāo)）、大建設(shè)（整合區(qū)劃、建設(shè)、規(guī)劃、土地、城管）、大農(nóng)業(yè)（整合農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)，水利）、大交通（整合交通、鐵道、航空、公路、水運(yùn)、郵政）、大能源（整合石油、電力、煤炭、核、現(xiàn)有的電監(jiān)會(huì)）、大環(huán)保（整合環(huán)保、地震、氣象、海洋）、大民生（整合衛(wèi)生、藥品、煙草、安全生產(chǎn)）、大勞動(dòng)人事（整合編制、勞動(dòng)、人事和民政一部分，勞動(dòng)就業(yè)、人事、外專、優(yōu)撫、救濟(jì)等）、大文化（整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金）、大財(cái)政（整合財(cái)政、社保基、海關(guān)、國稅、地稅）、大科技（整合科技、國防科技、信息、專利、知識(shí)產(chǎn)、自然基金）、大司法（整合司法、監(jiān)察、審計(jì)）、大民族宗教（整合民族事務(wù)、宗教事務(wù)）、大事務(wù)（整合港澳、臺(tái)灣、僑務(wù)、新聞、參事、機(jī)關(guān)事務(wù)）過渡。加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度以打破部門利益，可考慮重建國家體制改革委員，設(shè)置國家金融保險(xiǎn)管理委員會(huì)（合并或統(tǒng)籌管理銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行、外匯），繼續(xù)整合國家發(fā)展改革委員會(huì)、國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，新設(shè)預(yù)算管理辦公室。中方案

對(duì)國務(wù)院行政部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。撤銷信息產(chǎn)業(yè)部等工作職能、內(nèi)容明顯簡單且規(guī)模較小的部，將一些監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以合并，加強(qiáng)一些部，如商務(wù)部。新設(shè)一些職能日益重要的專業(yè)部門，如能源部。這一結(jié)構(gòu)調(diào)整的方案，其利在于阻力較小，宜于推進(jìn)；其弊在于，改革不徹底，機(jī)構(gòu)職能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解決，尤其是下一級(jí)政府的條條延伸得不到控制。被整合和擴(kuò)大的機(jī)構(gòu)，公務(wù)員從別的機(jī)構(gòu)中轉(zhuǎn)來，業(yè)務(wù)素質(zhì)可能不高，工作熟悉度較低。小方案

政府現(xiàn)有的部門和機(jī)構(gòu)基本不動(dòng)，只進(jìn)行人員增減調(diào)整，嚴(yán)格公務(wù)員總量。其利在于阻力較小，社會(huì)震動(dòng)面不大；其弊在于行政管理體制革基本沒有進(jìn)展，因?yàn)楦拘詥栴}沒有解決，還可能出現(xiàn)新的反彈。如果“國務(wù)院大部制一省直管縣一劃小省級(jí)行政區(qū)域”三大改革聯(lián)動(dòng)，則在政府層級(jí)、大部制和省直管縣三個(gè)方面，改革將會(huì)一步到位；省直管縣和大部制改革后的地級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員以及中央各有關(guān)部的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員，可在一些新設(shè)的省級(jí)政府中得到消化，這樣整個(gè)改革的阻力就大大減少。三大改革聯(lián)動(dòng)的方案，一攬子變動(dòng)，一次改定，成本較低，改革的時(shí)間較短，并且較快地壓縮政府層級(jí)，有利于加強(qiáng)中央政府的集權(quán)，因此，不失為可以考慮方案之一。

三、行政、執(zhí)法與既得利益相分離2007年政府各部門行政和執(zhí)法收費(fèi)、罰款9367億，檢察院和法院收356億元。據(jù)估算，2009年政府各類部門的收費(fèi)、罰款可能達(dá)到13000億，加上稅收、社保、土地收入各種經(jīng)費(fèi)的征收，GDP的財(cái)政負(fù)擔(dān)率高達(dá)30%以上，為發(fā)展中國家的最高限。政府各部門繁多的收費(fèi)罰款，已經(jīng)成為擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、破壞社會(huì)和諧的一大公害。

危害其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危害，嚴(yán)重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，影響人民群眾的勞動(dòng)收入以及以就業(yè)為本的生活。其政治危害在于：一是行政、執(zhí)法和司法各個(gè)部門收費(fèi)罰款，并且坐收坐支，或者收支兩條線，超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的體制，是機(jī)構(gòu)整體和合法的腐敗；二是工商、質(zhì)監(jiān)、城管和公路運(yùn)輸管理等，其收費(fèi)和罰款已經(jīng)成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，一些事件可能會(huì)成為動(dòng)亂的導(dǎo)火索；三是群眾認(rèn)為這些行政和執(zhí)法部門代表黨和國家，這些部門和機(jī)構(gòu)的收費(fèi)罰款以及吃拿卡要，嚴(yán)重影響黨和國家在人民群眾心目中的形象。如何解決首先，應(yīng)當(dāng)建立人民一人大一政府之間的收費(fèi)罰款制約機(jī)制。其次，除了政府稅務(wù)機(jī)關(guān)保留極少量收稅和罰款外，大量的行政和利益應(yīng)當(dāng)分離，執(zhí)法與收費(fèi)相分離，再次，將行政和事業(yè)單位的行政公務(wù)活動(dòng)與市場服務(wù)性事業(yè)分開。最后，需要規(guī)范、監(jiān)督、協(xié)調(diào)政府各部門的執(zhí)法行為，集中執(zhí)法，減少對(duì)個(gè)體經(jīng)營戶、各類企業(yè)、非行政性事業(yè)單位等的重復(fù)、交叉、矛盾、多層、前后執(zhí)法騷擾。四、用國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法控制機(jī)構(gòu)和人員膨脹

起草、制定、頒布國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法，使屬于人民供養(yǎng)的各類機(jī)構(gòu)和人員，定崗定員、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、建立指標(biāo)體系、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)撥款、制定審核監(jiān)督辦法和增加供養(yǎng)人員的程序，將供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和“吃皇糧”人數(shù)膨脹用法律的形式控制住。應(yīng)當(dāng)定義財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍，哪些屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的，哪些不屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的。

供養(yǎng)人員規(guī)模的確定，還必須考慮這樣一些因素

一是城市化趨勢。二是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位數(shù)量及財(cái)富生產(chǎn)規(guī)模。三是還要考慮“吃皇糧”人員的工資水平，工資水平太高，“吃皇糧”的人數(shù)就應(yīng)當(dāng)減少。政權(quán)規(guī)模的設(shè)置，首先要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力出發(fā)，以政權(quán)的低成本和高效率為原則。

五、近期政府和事業(yè)單位人員規(guī)模不宜再擴(kuò)大第一，與美國相比，中國財(cái)政收入人均不到三千人民幣，美國財(cái)政收人人均相當(dāng)于十萬元人民幣，不僅是三十多倍的絕對(duì)差距，就公共財(cái)政的公共產(chǎn)品積累、提供能力差距而言就更大。第二，如果行政、執(zhí)法和司法與收費(fèi)和罰款相分離，需要消化一萬多億的財(cái)力，這部分錢需要從現(xiàn)有的政府收人中逐年調(diào)整，再增加機(jī)構(gòu)和公務(wù)員，將會(huì)更加導(dǎo)致人民負(fù)擔(dān)的加重。第三，中國各級(jí)政權(quán)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的共和制，上下機(jī)構(gòu)的設(shè)置指令往往來自于縱向，如果中央政府大規(guī)模增加機(jī)構(gòu)和人員，下面群起效之，將會(huì)引起新一輪機(jī)構(gòu)和人員膨脹。第四，尤其是在公車、公招（公費(fèi)招待）和公出（出差旅）改革沒有進(jìn)展的情況下