行政改革與行政發(fā)展概論課件

14三月2024行政改革與行政發(fā)展概論第一節(jié)政府改革的基本理念

一、善的政府：人類的不懈追求1、人類需要治理：自治與專治2、人類兩大依賴：自然與政府3、人類兩大恐懼：自然與政府4、人類兩大駕馭：自然與政府5、人類三大動力：自由、科技與制度6、人類兩種政府：家長與代理7、人類永恒理想：自由與平等8、人類不懈追求：善的政府二、現代政府的使命：發(fā)展創(chuàng)造治理1、政府的不同取向：治理與發(fā)展2、治理的本質：把沖突控制在秩序范圍3、發(fā)展的本質：人與社會的進步4、現代化的本質：發(fā)展成為無限可能5、現代政府的使命：發(fā)展創(chuàng)造治理6、現代政府的根基：合法性與有效性三、現代政府之善1、可控的政府：有限權力2、有效的政府：創(chuàng)造進步3、責任的政府：職責到位4、公正的政府：促進公平四、現代政府形態(tài)的規(guī)范原則1、政治與行政兩分：領導與執(zhí)行2、現代公務員制度：中立與職業(yè)化3、科層化組織結構：分工與金字塔4、規(guī)章制度化管理：管制與程序化5、明確的政府邊界：政府市場社會6、提供公平的服務：公平創(chuàng)造公正五、改革是善的政府的生存方式1、社會與國家的關系決定了政府改革的日常性2、政府改革的核心目標：合法性、合理性與有效性3、政府職能變化決定政府形態(tài)轉型六、政府職能轉變的內在邏輯1、政府三大職能：保障職能、經濟職能和服務職能2、三大職能組成為三種不同的職能結構3、從保障型政府、到經濟型政府到服務型政府4、每一次職能轉變都使得政府承擔更多使命5、政府職能轉變的過程是政府擴大的過程6、政府改革的根本使命不在于精簡而在能力提高七、政府改革的出發(fā)點：規(guī)范與能力

從規(guī)范出發(fā)：建立現代政府從能力出發(fā)：建立有效政府發(fā)達國家：先建立規(guī)范政府，后建立能力政府發(fā)展中國家：同時建立既規(guī)范又有效的政府八、政府改革的兩大范式和兩大取向兩大范式1、官僚制范式2、新公共管理范式兩大取向1、憲政主義取向

2、管理主義取向

1、官僚制范式（1）行政定位：政行二分、重在執(zhí)行（2）組織結構：中央集權、層級分明（3）管理方式：嚴格規(guī)則、強調程序（4）行政價值：法理權威、科學管理（5）行政官員：專業(yè)人員、職業(yè)保障2、新公共管理范式理念：運用市場機制，面向客戶，重在掌舵、講究效果變化：十個方面：從官僚機制轉向市場機制從提供服務轉向創(chuàng)建服務從控制權力轉向分權社會從單一管制轉向多元治理從政府供給轉向顧客選擇從政府壟斷轉向公私競爭從職責取向轉向目標取向從問題解決轉向問題預防從花錢政府轉向收益政府從投入實績轉向效果實績1、憲政主義取向公共利益社會公正個人價值公民平等普遍參與回應社會2、管理主義取向追求效率科學管理企業(yè)運作競爭活力專業(yè)領導評估績效九、政府改革的動力資源1、市場的鐘擺

2、社會的發(fā)展

3、財政的資源

4、國力的競爭

5、民主的需求

6、管理的創(chuàng)新

7、治理的結構

8、國際的規(guī)則

十、政府改革的基本原則1、政府、市場與社會2、集權、分權與合作3、汲取、投資與績效4、調控、整合與公正5、透明、放松與參與6、人才、規(guī)范與服務7、改革、發(fā)展與穩(wěn)定十一、政府的基本職責1、建構法律基礎，維持公共秩序2、創(chuàng)造政策環(huán)境，規(guī)劃經社發(fā)展3、投資基本設施，提供公共服務4、保護弱勢群體，促進社會公平5、維護生命權利，保障公共安全十二、政府改革的基本路徑1、觀念與認知的變革2、預算與財政改革

3、結構改革（政府、市場與社會）4、行政程序與技術改革

5、要素關系的改革（中央與地方、部門關系）6、公務員改革

十三、有效政府：政府改革的共同追求1、政府對社會發(fā)展的作用日益重要發(fā)達國家：政府與福利社會轉型國家：政府與體制轉型落后國家：政府與國家復興2、政府面臨的共同挑戰(zhàn)規(guī)模（效率與規(guī)范）風險（分工與依存）參與(權利與民主）全球化（社會與市場）

2、有效政府是世界的普遍追求發(fā)達國家：有效治理的確立轉型國家：現代政府的構建落后國家：政府危機的克服十四、政府改革：從本國實際出發(fā)1、現代政府必須是規(guī)范政府2、有效政府必須是有用政府3、政府改革必須是實事求是4、政府改革必須是政社互動5、政府改革必須是持續(xù)不斷第二節(jié)西方國家行政改革的理論與實踐

自20世紀70年代末英國“撒切爾革命”開始，西方發(fā)達國家作為一個國家群體開展了一場廣泛的、持續(xù)了大約30多年的政府改革運動。在這個過程中，有關政府公共管理理論創(chuàng)新和公共政策選擇內容非常豐富。這些國家發(fā)展水平比較接近，發(fā)展理念和發(fā)展基調相同或相似。因此，盡管各國改革目標、措施不盡相同，但改革的基本動因、客觀訴求和主要理論依據卻表現出了共同性、一致性、相似性：①改革的根本目的都在于發(fā)展經濟和實現社會的和諧發(fā)展；②提出并形成一些普遍得到關注、尊重的理論和價值標準，包括：新自由主義、新制度經濟學、新公共管理、第三條道路、治理理論、民營化等。一、西方國家行政改革的時代背景二、西方國家行政改革的理論基礎三、西方行政改革中的理論創(chuàng)新四、西方國家行政改革的實踐一、西方國家行政改革的時代背景

1.官僚制的缺陷2.信息時代對傳統(tǒng)政府治理模式的挑戰(zhàn)3.全球化與政府治理模式改革4.政府危機5.私營部門變革的示范效應與壓力1.官僚制的缺陷（1）專業(yè)化分工和高度集權導致低效率，并進而導致公共資源的浪費。

為省2美元而損失3000美元的故事美國國防部的采購一般按采購手冊規(guī)定程序辦事。按規(guī)定，采購價值100美元以上的物品一定要買最合算的。如果一個閥門漏氣，一周的損失是50美元，本來一發(fā)現漏氣就應該更換，但由于閥門價值超過100美元，按規(guī)定程序采購也許要等上一年買到了便宜的閥門，但等待采購的時間里已經損失了3000美元的蒸氣。資料顯示，美國聯邦政府10萬美元的采購量平均耗時3個月，而在私人部門只需4個星期。20世紀90年代，聯邦政府花了4年多時間購買信息技術，而在私人部門只要13周時間。由于采購周期長，購得的還是過期的硬件和軟件。（2）政治——行政二分下責任機制的斷層。傳統(tǒng)公共行政的理論假設是通過科層等級控制而形成程序化的責任機制，并通過政治責任機制與行政責任機制的銜接而解決問題。但由于政治領導缺乏專業(yè)知識、在某一職位上任職較短，加上利益集團和黨派利益的制約，使其政治決策并不一定如實反映選民意志。而官僚的長期任職，久而久之因熟悉業(yè)務便獲得了實質性的管理權力。（3）官僚機構臃腫、人浮于事，財政負擔日益加重。英國著名歷史學家諾斯科特.帕金森通過長期調查研究，提出帕金森定律。其用英國海軍部人員統(tǒng)計作為證明：1914年皇家海軍官兵14.6萬人，而基地的行政官員和職員是3249人。到1928年，官兵降為10萬人，但基地的行政官員和職員卻增加到4558人，增加了40%。2.信息時代對傳統(tǒng)政府治理模式的挑戰(zhàn)20世紀后半葉，世界進入信息社會（或叫后工業(yè)社會）時代。信息社會對傳統(tǒng)官僚體制提出嚴重的挑戰(zhàn)：（1）信息的快速變化和知識作用日益凸顯，社會分群更加多元化，導致利益和價值的多元化，人們的個性化色彩濃厚。因此，信息社會又是個性化的社會，它同倡導標準化的、與工業(yè)社會相適應的科層制形成鮮明的對比。（2）由于社會生活的節(jié)奏加快，要求政府提供快速的服務，而傳統(tǒng)的科層制的層級節(jié)制式的運作模式顯然難以適應這一要求。（3）網絡技術的運用，要求政府淘汰傳統(tǒng)公文旅行的辦事方式，尤其是20世紀90年代，各國都在加快建立電子政府的進程。3.全球化與政府治理模式改革全球化與信息化是一對孿生兄弟。全球化的一個特征是跨國組織的影響日益擴大，民族國家的主權及其政府權力日益削弱。世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等超區(qū)域性治理組織加強，它們的決定和行為規(guī)范與民族國家捆綁在一起，影響了后者的行政體制。全球化對傳統(tǒng)治理模式的影響可歸納為以下方面：（1）要求讓渡政府管理權限。（2）要求政府調整其職能范圍。（3）要求政府善于適應國際形勢，善于改革和創(chuàng)新，把政府自身建設成學習型組織。（4）要求政府對傳統(tǒng)的科層結構進行變革，更加靈活地適應形勢的變化。4.政府危機（財政危機、管治危機、信任危機）（1）財政危機20世紀30年代經濟大危機之前，資本主義發(fā)展處于自由競爭階段，各國奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的管理哲學。但經濟大危機使這一哲學破產，取而代之的是凱恩斯的國家干預經濟的政府管理哲學，導致了政府經濟職能和社會職能的大規(guī)模擴張，政府規(guī)模急劇膨脹。如英國在二戰(zhàn)后走上了福利國家的道路，其結果是造成公共部門龐大，政府財政負擔沉重，公共部門的雇員人數由15萬上升到1976年的74.8萬。政府每年的開銷高達1500億英鎊。在戰(zhàn)后最初的二三十年里，西方各國較高速度的經濟增長支撐了政府規(guī)模的擴張。但進入20世紀60年代后期，西方經濟整體上處于滯脹局面。特別是70年代的石油危機，使得各國經濟滯脹達到新的高峰。而也是在這一時期，西方國家進入了人口結構的老齡化階段，政府的社會保障開支上升。并且這個時候，政府管理面臨一系列新的問題：一是新技術革命開始，需要政府新的管理職能，如有組織的科技開發(fā)、建設信息高速公路、知識產權保護等；二是新的社會問題出現，如販毒猖獗、跨國犯罪、環(huán)境污染、艾滋病防治、恐怖主義等，也要求增加政府的職能。這些都要求政府增加開支，使政府陷于入不敷出的困境。簡言之，政府職能增加、財力資源有限又缺少獲得新資源的政策，從而使政府陷入財政危機之中。（2）管治危機政府部門與私營部門相比，具有壟斷性、產出測定困難、權力集中的層級制結構和規(guī)則為本的管理方式、公共物品免費或低價提供等特點。這些特點使政府缺乏提高效率的壓力，公眾對政府的監(jiān)督較難實施，政府的官僚主義作風和服務意識不足。此外，政府職能的擴大而導致的龐大而復雜的政府組織使協調工作變得困難，管理技術的專業(yè)分工又使政務官失去了對公務員的有效控制。這一系列的特點都導致管理中的失控，政府治理出現危機。如，英國在改革前存在兩大社會問題：通貨膨脹問題、嚴重失業(yè)問題。奧斯本在《改革政府》中寫道：過去50年來，美國的政治辯論集中在目的問題上，如政府應該做什么，政府應該為誰服務。我們相信在今天這些辯論已經屬于次要，因為我們已沒有手段去達到我們追求的新目的。教育改革花了十年，追加了600億美元，可是測驗的結果仍無進步，輟學率比1980年還高。為清潔我們的空氣和用水，20年的環(huán)保立法并未減輕任何污染，許多儲貸銀行倒閉的善后工作，短短幾年就使預計的支出從500億美元火箭似的猛升到6000億美元。是的，我們有新的目標，但政府看來不可能實現這些目標。（3）信任危機政府管治失敗的直接后果是政府形象大受影響，民眾對政府的信心下降。5.私營部門變革的示范效應與壓力私營部門運用市場機制的手段，在企業(yè)發(fā)展方面取得顯著效果，給公共部門帶來示范效應，也帶來改革的壓力。二、西方國家行政改革的理論基礎

1.新自由主義

新自由主義是一個龐雜的理論體系，卻是構成西方乃至世界20世紀70—90年代政治哲學和政治經濟學的主導話語。在公共政策選擇上，美、英兩國的右翼黨派執(zhí)政的政府——英國的保守黨（當前保守黨卡梅倫政府）、美國的共和黨（當前奧巴馬民主黨政府），是新自由主義及其模式最積極的推進者。（1）思想和理論體系：狹義的新自由主義主要指由埃德溫.坎南創(chuàng)立，以哈耶克為核心的倫敦學派。廣義的新自由主義包括以費里德曼為代表的貨幣學派，以盧卡斯為代表的理性預期學派，以布坎南為代表的公共選擇學派，以科斯、諾斯為代表的新制度經濟學派等等。（2）主要理論一般認為，新自由主義是在亞當.斯密古典自由主義思想基礎上建立起來的強調市場導向、主張貿易自由化、價格市場化、產權私有化以及以此為基礎的全球化的理論和思想體系。1944年，哈耶克的《通往奴役之路》，被認為是“標志新自由主義創(chuàng)立的憲章”。在經濟理論上，繼承了古典自由主義經濟理論的自由經濟思想，并推向極端，強烈主張自由化、市場化、私有化；政治理論上，堅持否定公有制、社會主義，否定國家干預。歐美20世紀70年代末的市場化改革，新自由主義是其理論基礎之一。2.新公共管理新公共管理（NewPublicManagement）亦稱管理主義（Managerialism），近似的稱為還有“后官僚制理論”、“市場化公共行政理論”、“企業(yè)化政府管理理論”、“服務行政理論”、“新治理”等等。（1）新公共管理的重要著作：①歐文.休斯：《公共管理導論》②簡.萊恩：《新公共管理》③戴維.奧斯本和特德.蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》④戴維.奧斯本和彼得.普拉斯特克里：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》等等。（2）新公共管理的基本概念新公共管理或管理主義是一個多維度的寬泛概念。①其理論假設是：“公共組織和私營組織的管理在本質上是相似的”，“管理就是管理……用于組織和激勵雇員的機制，在公營部門與私營部門都同樣適用”。②這是因為，無論是公共部門，還是私營部門，其管理功能——決策、計劃、組織、領導、溝通、協調、控制都是一樣的，相應管理者亦需要相同的管理概念、管理知識、管理技能、管理工具。③所以，公共部門與私營部門不存在重要的差異，進而，諸如雇傭代理、降低交易成本一類私營組織的通則，同樣適用于政府的公共管理。④這一理論假設依據的假設又是：政府需要大大提高公共管理的績效，而私營部門的效率普遍高于公共部門。⑤所以，只有引入自由市場的競爭運行機制，更多地接受商業(yè)部門的管理技術，進一步執(zhí)行消費者取向的政策制定標準，才能產生令人滿意的政府公共管理績效。⑥據此，通過行政改革，全面引進私營部門的管理模式，塑造“企業(yè)型政府”，是政府改革和發(fā)展的方向。（3）新公共管理的政策主張針對傳統(tǒng)行政理論，新公共管理提出截然相反的“政府有限”論和以市場來解救“政府失靈”的新公共管理典范。①改造公共部門。目標包括：提高公共部門的資源配置效率和工作效率；通過職能轉移，縮小公共部門及其人員的規(guī)模，削減政府的預算開支；增強公共服務對公眾需求的反應力，使公眾更加容易獲得公共服務。②引入企業(yè)管理模式。一方面引入“企業(yè)家精神”，改造行政文化，形成充滿生機活力、具有創(chuàng)新精神和良好應變能力的政府；另一方面，引入企業(yè)的管理的理論、原則、技術，提高行政績效水平，改進公共服務質量。③建立顧客驅動制度。比照“顧客至上”的市場通則，視公眾為公共機構的顧客，尊重顧客選擇“賣主”的權利，顧客滿意應是政府施政的目標。④引入競爭機制。為了提高政府效率，優(yōu)化公共產品，降低行政成本，引入市場競爭機制是唯一可靠的選擇。⑤重視行政結果。主張公共行政研究研究和政府管理的重點應當轉向“結果”，而非“過程”。⑥推行社會合作。政府應當滿足于充當“領航員”的角色，除必須由公共部門單獨承擔的職能外，許多傳統(tǒng)的管理職能，可通過與企業(yè)合作來實現。同時，政府應加強與非政府組織的合作。（4）關于新公共管理的爭論①意識形態(tài)狂熱。批評意見認為，新公共管理的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，具有明顯的意識形態(tài)傾向，是新保守主義在公共管理主義的應用。如撒切爾所代表的保守黨政府和羅納德.里根代表的共和黨政府上臺是保守主義意識形態(tài)的代表。②背離公共部門的社會價值。批評意見認為，新公共管理所主張的管理通則論，混淆了公共部門與私人部門的本質區(qū)別。公共管理與私人管理的本質屬性不同。管理通則論的根本錯誤在于忽視了公共行政的源于民主政治理念的“公共本質”，而這種忽視必然導致公共行政價值背離公共行政的本質屬性，即公共性，而公共性的喪失將導致公共管理正當性的喪失，最終喪失公共管理的價值。③“顧客滿意”值得懷疑。批評意見認為，政府作為“提供者”與“消費者”的“交易”有一系列獨特的內涵。與私域的提供者與消費者的平等商業(yè)和民事關系不同，公域的“消費者”不簡單是購買者或者顧客，作為個體他們是公民，作為整體他們是人民，是納稅人，是政治的參與者，是公共部門的授權人，是政府的“所有者”。所以，將公民降低為顧客是不恰當的。④放棄政府責任、逃避政府責任。批評意見認為，新公共管理的市場化改革措施，從根本上改變了政府與公民的關系，實際上放棄了政府的公共服務職能，逃避了政府責任。當公共服務在市場競爭機制的作用下被交給私人組織或非營利組織時，公民對政府的訴求和監(jiān)督將轉換為與私人組織或非營利組織的博弈，民主社會的基本價值被扭曲。三、西方行政改革中的理論創(chuàng)新

1.新公共行政學1968年9月，由美國行政學家德懷特.沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學行者聚集位于美國紐約州雪城大學（SyracuseUniversity）的明諾布魯克會議中心（Minnowbrookconferencecenter），試圖通過回顧和檢討公共行政學的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會議提出了“新公共行政學”（Newpublicadministration）作為區(qū)別于已往行政理論的標志，并以政府及其官員在公共行政過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。喬治.弗雷德里克森成為新公共行政學的主要代表人物。其觀點主要集中在《新公共行政學》、《公共行政的精神》著作中。會后，會議的成果由弗蘭克.馬林尼（FrankMarini）編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會議20年之后，認同新公共行政觀點的學者再次聚集雪城大學，試圖總結第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題及解決途徑。第二次明諾布魯克會議之后，《公共行政評論》于1989年3、4月以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。概括起來，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面：（1）主張社會正義與社會公平（2）主張改革的、入世的、與實際過程相關的公共行政學（3）主張突出政府行政管理的“公共性質”（4）主張“民主行政”。2.重塑政府與政府再造（1）重塑政府美國學者戴維.奧斯本和特德.蓋布勒于1992年發(fā)表了《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書，將60年代后期以來關于公共行政的典范革命推向高潮。美國總統(tǒng)克林頓對此評價說：“美國每一位當選官員閱讀。概述給我們提供了改革的藍圖?！蓖苿恿酥厮苷\動的開展?！爸厮堋钡奶攸c：丟棄與傳統(tǒng)公共行政緊密相連的一些陳規(guī)舊俗，并期望徹底反思政府的運作。奧斯本和蓋布勒的理論出發(fā)點是：一場全球性的革命已經開始，以知識為基礎的經濟全球化時代已經到來，并正在世界各地破壞種種陳舊的現實存在。我們的政府因此問題成堆，政府一個接一個不斷更迭，公共制度一個接一個不斷變換，留下的選擇只有一個，這就是改造?！爸厮堋钡膬r值標準：他們的結論是：解決政府各種問題唯一正確的價值選擇，在于重新定位政府的職能，按照企業(yè)家精神重塑一個“企業(yè)化政府”。這樣做的正當性在于：企業(yè)家把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方。而這一點，不僅適用于私人部門，也適用于公共部門和志愿者的第三部門?！爸厮堋钡恼咧鲝垼?0點）：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳②社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務③競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去④卓越使命感的政府：改變照章辦事的組織⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款⑥受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費⑧有預見的政府：預防而不是治療⑨分權的政府：從等級制到參與協作⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革（2）政府再造政府再造是戴維.奧斯本在企業(yè)家政府理念的基礎上，就如何摒棄官僚組織的各項弊端，重組政府組織結構，使其更具活力而提出來的。集中反映在他和彼得.普拉斯特克里的著作：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》中?！霸僭臁敝笇搀w制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創(chuàng)新能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構、組織文化等來完成這種轉型。政府再造就是運用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質量持續(xù)改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使。政府再造就是創(chuàng)造具有內在改進的公共部門——有人稱之為“自我更新機制”。作者提出政府再造的五項（5C）戰(zhàn)略，即：核心戰(zhàn)略（corestrategy）：明確組織目標后果戰(zhàn)略（consequencestrategy）：創(chuàng)設績效后果顧客戰(zhàn)略（customerstrategy）：將顧客置于駕駛員的位置上控制戰(zhàn)略（controlstrategy）：將控制從高層和中央移走文化戰(zhàn)略（culturestrategy）：創(chuàng)造企業(yè)家文化杠杠戰(zhàn)略途徑目標核心戰(zhàn)略目標明確、角色明確、方向明確激勵后果戰(zhàn)略有序競爭、企業(yè)化管理、績效管理責任顧客戰(zhàn)略顧客選擇、競爭性選擇、顧客質量保證權力控制戰(zhàn)略組織控權、雇員授權、社區(qū)授權文化文化戰(zhàn)略破除習慣、撼動心靈、贏得心智五C戰(zhàn)略3.新公共服務新公共服務（newpublicservice）是以羅伯特.登哈特和珍妮特.登哈特夫婦為代表的一批公共行政學者批判和反思新公共管理理論，特別是企業(yè)家政府理論的理論結果。他們在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中提出，有必要按照民主政治的基本原則檢視公共管理理論。企業(yè)家政府理論的基本錯誤，在于將“重塑政府”或“政府再造”的理念架構在“個人的自利動機可以導致并更好地實現公共利益”的虛構基點之上。從比較長期的觀點看問題，“個人的自利動機”只能導致自利的政府，而不是民主的政府，致力于為民服務的政府。所謂新公共服務，“指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論?！毙鹿卜栈纠砟?，視全體公民才是國家、政府乃至全部國有資產的所有者，所以，政府的基本職能既不是、也不是“掌舵”或“劃槳”，而是回應公民訴求，為人民服務。新公共服務理論的要點集中在以下方面：（1）政府的職能是服務而不是掌舵。（2）公共利益是目的（目標）而不是產品。四、西方國家行政改革的實踐

1.英國1979年撒切爾夫人上臺后，進行了大刀闊斧的改革，如：（1）民營化運動：出售國有資產、放松進入管制、特許投標、合同承包等。（2）雷納評審：撒切爾夫人在內閣辦公室設立了一個效率小組，負責行政改革的調研和推行工作，任命雷納勛爵為首相的效率顧問，領導效率小組的工作。（3）公民憲章運動（梅杰政府時期）：用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任公之于眾，接受公眾監(jiān)督，實現提高服務水平和質量的目的。（4）合作政府：布萊爾1997年任首相后，針對前幾屆政府市場化改革導致政府部門的碎片化狀態(tài)，提出要改革政府部門，加強不同政府之間的合作。2.美國美國政府的行政改革，主要是從1981年里根擔任總統(tǒng)開始的，其內容主要有：（1）政府收縮計劃。一是推行社會福利制度改革：提高接受福利者的資格，壓縮受福利的人數；福利項目市場化；逐步采取聯邦、州和地方政府三級管理體制，轉移聯邦財政負擔。二是放松政府管制。（2）公共服務輸出的市場化：合同出租、公私合作、用者付費、憑單制度。（3）重塑政府——以績效評估為中心的政府改革。1993年制定《政府績效與結果法案》，全面推進政府績效評估。第三節(jié)我國行政改革的歷史沿革與評析

新中國成立以來，為了適應經濟、政治、社會發(fā)展的需要，共進行了八次大規(guī)模的行政體制與政府機構改革，不同程度地解決了一些問題，緩解了一些壓力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在計劃經濟的框架內進行的，從1993年開始的第六次行政體制與機構改革是為了適應建立社會主義市場經濟的需要而進行的，改革的重點是轉變政府職能。從改革的目標來看，正在進行的第八次改革目標更加明確。改革的理念上也有重大突破。一、“改革開放”前政府機構改革

這一時期從1949年10月中華人民共和國成立到1978年12月十一屆三中全會之前。1.1954年政府機構改革建國初期：中央人民政府——政務院；政務院下設政治法律、財政經濟、文化教育、人民監(jiān)察等4個綜合性委員會及部、委、院、署、行、廳等35個；在省、直轄市之上設立華北、東北、西北、華東、中南、西南六大區(qū)域性地方政府；1952——1953年，中央改六大區(qū)人民政府為行政委員會，撤銷了其一級地方政府的職能，同時將政務院工作部門增加到42個。1954年，第一次全國人民代表大會召開，制定了第一部憲法，在此基礎上對政務院進行較大調整：政務院改稱國務院，撤銷4個綜合性委員會；設立協助總理處理政務的8個辦公室；對部委進行調整，設立24個主管部門，調整后的國務院一共設置64個工作部門。與此同時，各級地方政府比照中央政府對口設置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計劃經濟相一致的部門管理體制。這是中央政府第一次較大的行政改革，奠定了我國行政管理體制的基本模式。2.1958年政府機構改革隨著1955——1956年城鄉(xiāng)經濟建設事業(yè)的發(fā)展，中央政府按行業(yè)、產品設置的經濟管理部門分工愈來愈細，機構愈來愈多。到1956年，國務院所屬部門已達到81個，強化了部門管理體制，加重了中央集權，影響了地方的積極性，形成建國以來中央政府機構設置的第一個高峰。根據毛澤東的意見，1958年，中央開始對管理體制進行改革，將中央直屬的大部分企事業(yè)單位下放給地方管理，同時精簡國務院機構。到1959年，國務院所屬部門減少到60個，小于1954年規(guī)模。這次改革是建國后關于國家行政管理體制分權的第一次嘗試。3.“文化大革命”時期政府機構設置1959——1961年，三年自然災害之后，中央政府重新強調集中管理，將1958年以來下放的單位先后陸續(xù)收回中央管理。與此同時，政府開始恢復和增設機構，到1965年底，國務院行政機構達到97個，形成中央政府機構設置的第二次高峰。十年動亂期間，國務院受到嚴重破壞，到1970年，國務院工作部門只剩下32個，行政管理工作幾乎癱瘓。1975年，在周恩來、鄧小平同志的主持下，國務院部門恢復到52個，但其行政管理能力仍受到極大限制。二、“改革開放”后政府機構的6次改革改革開放30多年以來，國務院圍繞精簡機構和轉變政府職能目標，前后進行了6次機構改革，通過改革大大縮減了國務院的機構和人員，政府部門的職責進一步規(guī)范明確，行政效率有所提高。1.1982年改革改革的目的：提高政府工作效率，實行干部年輕化。其歷史進步性可用三句話概括：一是開始廢除領導干部職務終身制；二是精簡了各級領導班子；三是加快了干部隊伍年輕化建設步伐。通過改革，國務院的部委部門有100個減少到61個，部委部門的副職領導職數大為減少，國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領導班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級干部的平均年齡從58歲降到50歲。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變。2.1988年改革本次政府機構改革是在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下出現的，其歷史性貢獻是：首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。但是后來由于一系列復雜的政治經濟原因，原定于1989年開展的地方機構改革暫緩進行。但是在減少部委數量、調整和減少工業(yè)專業(yè)經濟管理部門方面取得了進展，部委數量有45個減少到41個。如：撤消煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部；撤消勞動人事部，建立國家人事部，組建勞動部。（人事部和勞動與社會保障部2008年改革再次合并）

3.1993年改革1992年十四大提出建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革目標后，國務院于1993年進行政府機構改革。本次改革的歷史性貢獻在于：首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。但從學術角度分析，1993年政府機構改革“目的不清楚、目標不明確”。因為建立社會主義市場經濟體制的一個重要任務就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經濟部門，但從1993年機構設置來看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。如：機械電子部合并本來是1988年改革的一個階段性成果，1993年改革時又被拆分成兩個部——機械部和電子部。給人的印象是本次改革，目的與目標背道而馳。

4.1998年改革

改革目的:消除政企不分的組織基礎。鑒于當時機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展矛盾日益突出的現實，是2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。改革的目的和目標實現了高度的協調統(tǒng)一。市場經濟發(fā)展的目的，就是要盡快結束專業(yè)經濟部門直接管理企業(yè)的體制目標。

本次改革的歷史進步是：政府職能轉變有了重大進展，突出體現就是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學工業(yè)部、地質礦產部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。這樣，政企不分的組織基礎在很大程度上得以消除。5.2003年改革本次改革是在我國加入世界貿易組織之后的背景下進行的。改革的目的：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標：逐步形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點：深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。改革的歷史進步性在于抓住了當時社會經濟發(fā)展階段的突出問題，進一步轉變職能。國務院部委數量精簡至除國務院辦公廳以外，共28個部委，建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監(jiān)會，建立監(jiān)管體制；組建商務部，推進流通體制改革。6.2008年大部制改革與改革開放以來前5次改革措施不同，本次改革的重點不再是縮減部委數量，而是按照部委部門的職能、業(yè)務范圍，對現有部委部門進行整合，組建職能范圍更為廣泛的部門。2008年十一屆人民代表大會一次會議通過的《國務院機構改革方案》，繼而實施的國務院機構改革。這次改革的主要任務是：圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門。（1）什么是大部制及其亮點大部制即為大部門體制。按照專家的提法，為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業(yè)務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。首先是“三權分立”：加入“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，對“三權”進行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務雷同部門合并或拆減。其次是部門大量合并，根據政府職能業(yè)務的雷同性、共性和重合性合并一些部門，但權力相互監(jiān)督的部門應該不會融合到一個部門里。第三是徹底塑造公共服務型政府：通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務型政府。（2）大部制改革的實施組建5個新的部門：工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部。調整隸屬關系：國家發(fā)展改革委員會保持現有體制不變，新設立國家能源局，歸發(fā)改委管理；國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。本次機構改革涉及調整變動的機構15個，正部級機構減少4個。改革后的國務院除國務院辦公廳外，共有27個部委部門。2008年國務院機構改革情況一覽表三、中國行政體制改革評析和前蘇聯改革的教訓上世紀90年代中期以后，行政體制改革越來越多地具有為市經濟和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向發(fā)展。從建國以來行政體制改革方式、方法可以看出，前四次改革基本服務于計劃經濟體制和國家趕超戰(zhàn)略。國務院及所屬部門的機構設置、職責權限迭經變遷，多次實行權力下放和上收，但卻只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，其目的是鼓勵中央大計劃的完成。表現形式是精簡一膨脹一再精簡一再膨脹，行政體制隨著國家經濟、政治設定的目標而調整和改革，行政體制改革和機構改革，與國家經濟漲落周期基本同步。（一）中國行政管理體制改革的進展上世紀90年代中期以后，為了適應和促進社會主義市場經濟的發(fā)展，同時為適應和推進民主政治建設的進程，行政體制改革越來越多地具有為市場經濟和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向發(fā)展。具體表現為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學化。在近幾年，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協調的要求，重點調整了宏觀調控、資產管理、金融監(jiān)管、應急管理、安全生產、能源規(guī)劃、公共衛(wèi)生、食品安全等領域的管理體制和機構設置。政府治理理念有了重大的調整我們已經逐步認識到，政府的權力是有邊界的。計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多不該管、管不了、管不好的問題。在市場經濟的條件下，為適應改革發(fā)展的需要，必須改變政府過去那種無限權力和無限責任的全能政府的弊病。要建立有限權力和有限責任的新型政府，重塑政府形象。這個有限權力和有限責任的新型政府不能越位、錯位、缺位，必須真正依法行政，切實履行好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大方面的職能。政府職能和公共治理發(fā)生重大轉變基本建立了以經濟手段和法律手段為主的宏觀調控體系，市場在資源配置上的基礎作用日益明顯；政府不再直接管理企業(yè)，實行政企分開，企業(yè)自主經營、自負盈虧，政府對微觀經濟的干預大大減少；加強了對市場的規(guī)范和監(jiān)管，努力完善市場準人和退出機制；加快了行政審批制度和壟斷領域的改革，推進公共服務創(chuàng)新；穩(wěn)步推進社會保障體系的建設，更加關注社會的公平與公民權利，政府越來越重視社會管理和公共服務職能；建立了適應市場經濟體制的法律體系，發(fā)揮社會組織的調節(jié)作用。政府職能公共治理的轉變，對于我國經濟發(fā)展和對外經濟技術交流合作都產生了積極的影響。政府更加注重維護國家安全和危機管理

近幾年中央政府及地方政府制定了一些預防風險和危機的應急機制，把風險和危機管理上升到國家戰(zhàn)略來認識，這對強化政府對國家經濟安全和危機管理起到一定的作用。例如，初步建立了國家宏觀經濟和各個行業(yè)、產業(yè)經濟監(jiān)控預警系統(tǒng)，這其中，把金融、財政、就業(yè)作為重中之重，并建立了快速反應機制和人財物保障系統(tǒng)，政府把危機管理經費納人預算并建立國家反危機基金?！笆濉逼陂g，黨和國家采取了一系列措施加強安全生產工作，建立健全安全生產機制；“十一五”規(guī)劃把安全生產納入經濟社會發(fā)展的總體布局。政府自身建設和管理方式有了重大進展

在政府權力下放、行政審批制度改革、政務公開、廉政建設、擴大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制日趨科學化民主化；公務員制度逐步得到完善；政府管理走向公開透明化；行政審批制度取得重要階段性成果；電子政務推進加速；以人為本、執(zhí)政為民的導向不斷增強，公民權利受到重視和尊重；政府績效優(yōu)化，各地的公民評價政府績效、一站辦公等探索取得了良好效果。同時，機構精簡也有階段性成果。（二）改革開放以來行政機構設置的問題政府、部門、機構和公務員的經濟謀利包括：就業(yè)利益、權力利益、權力利益、下級貢獻和侍奉利益、規(guī)模膨脹利益、利益享受最大化行為。市場經濟體制下，政府各部門及公務員的利益被強化，如果沒有制度上的隔離措施，可能越來越與市場經濟的利益相結合，導致一系列的問題。問題的表現第一，政府各部、委、局、辦的審批和許可等對經濟發(fā)展不利的設置仍然很多，行政管制越來越細。第二，政府部門的裁量權太大，權力沒有得到有效的制衡，國家權力和利益部門化，部門權力和利益被小集團化，國家賦予公務員的公共權力被個人化。第三，政府行政部門中行政和執(zhí)法重復、交叉、相互矛盾的問題越來越嚴重。第四，行政、執(zhí)法和司法與收錢和罰款相結合，行政、執(zhí)法和司法已經在相當程度上商業(yè)化。第五，在國家統(tǒng)一方面，經濟上存在著分離的隱患。（三）前蘇聯轉型中政府機構改革的教訓首先，中央對地區(qū)經濟的管理分權，將產業(yè)的經濟管理權下放給地方，但是計劃經濟體制沒有改革，導致地方脫離中央，且地方政府的經濟管理部門迅速膨脹。其次，集中統(tǒng)一的計劃經濟轉型后，改革沒有形成統(tǒng)一的市場經濟，不能用一個現代的市場經濟維系國家。再次，前蘇聯在全國層面上沒有形成適合市場經濟的統(tǒng)一社保以及公正的移支付。最后，政治改革在先，但是各地區(qū)間的經濟聯系并沒有按照市場經濟的原則建立起密不可分的分工和協作關系。第四節(jié)政府行政體制改革的基本思路和重點領域政治上要適度集中，經濟上要分散決策，但要形成統(tǒng)一的市場。適應發(fā)展社會主義市場經濟、民主政治、科學文化的要求，以科學發(fā)展觀為指導，以提高黨的執(zhí)政能力為著眼點，以構建和諧社會和小康社會為目的，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行政府戰(zhàn)略規(guī)劃、經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、安全保障、公共務服的行政職責，全面提高政府的行政意識和行政能力。一、行政機構改革和職能設置的原則一是要按照現代市場經濟國家治理結構的要求設置國務院機構和地方政府機構。二是政治上要適度集中，經濟上要分散決策，但要形成統(tǒng)一的市場。三是宏觀調控不宜過細、過繁、過雜。四是不能把政府市場監(jiān)管等同于行政管制。五是行政、執(zhí)法與利益相分離。六是政府機構改革要與編制預算相結合。七是行政機構設置要遵循大社會、小政府的原則。八是從成本與效率的角度處理政府事務縱向分工和橫向分工。

二、政府機構的設置和改革方案選擇機構設置和機構職能要探索新的實現形式。國家行政機構設置是國家治理的體組織形態(tài)，需要適應國家發(fā)展，不斷進行調整改革。改革開放以來，我們了多次的機構改革，每次改革都有一個具體目標。歷史地看，這些目標大趨向都是為了保證經濟、政治目的的實現。政府要轉變職能，有一個相關職能向何處轉的問題。大方案

政府部門逐步向大部制、寬職能、少機構的方向發(fā)展。根據這思路，國務院所屬機構可考慮繼續(xù)整合，拓寬部委的職能和覆蓋空間，除外交部（整合新聞辦）、國防部、安全部、公安部外，逐步向大部制過渡。例如向大商務（整合商務、工商、質檢、價格、商標）、大建設（整合區(qū)劃、建設、規(guī)劃、土地、城管）、大農業(yè)（整合農業(yè)、糧食、林業(yè)，水利）、大交通（整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政）、大能源（整合石油、電力、煤炭、核、現有的電監(jiān)會）、大環(huán)保（整合環(huán)保、地震、氣象、海洋）、大民生（整合衛(wèi)生、藥品、煙草、安全生產）、大勞動人事（整合編制、勞動、人事和民政一部分，勞動就業(yè)、人事、外專、優(yōu)撫、救濟等）、大文化（整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金）、大財政（整合財政、社?；?、海關、國稅、地稅）、大科技（整合科技、國防科技、信息、專利、知識產、自然基金）、大司法（整合司法、監(jiān)察、審計）、大民族宗教（整合民族事務、宗教事務）、大事務（整合港澳、臺灣、僑務、新聞、參事、機關事務）過渡。加強改革的統(tǒng)籌協調力度以打破部門利益，可考慮重建國家體制改革委員，設置國家金融保險管理委員會（合并或統(tǒng)籌管理銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行、外匯），繼續(xù)整合國家發(fā)展改革委員會、國有資產管理委員會，新設預算管理辦公室。中方案

對國務院行政部門進行結構調整。撤銷信息產業(yè)部等工作職能、內容明顯簡單且規(guī)模較小的部，將一些監(jiān)督管理機構予以合并，加強一些部，如商務部。新設一些職能日益重要的專業(yè)部門，如能源部。這一結構調整的方案，其利在于阻力較小，宜于推進；其弊在于，改革不徹底，機構職能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解決，尤其是下一級政府的條條延伸得不到控制。被整合和擴大的機構，公務員從別的機構中轉來，業(yè)務素質可能不高，工作熟悉度較低。小方案

政府現有的部門和機構基本不動，只進行人員增減調整，嚴格公務員總量。其利在于阻力較小，社會震動面不大；其弊在于行政管理體制革基本沒有進展，因為根本性問題沒有解決，還可能出現新的反彈。如果“國務院大部制一省直管縣一劃小省級行政區(qū)域”三大改革聯動，則在政府層級、大部制和省直管縣三個方面，改革將會一步到位；省直管縣和大部制改革后的地級領導干部和公務員以及中央各有關部的領導干部和公務員，可在一些新設的省級政府中得到消化，這樣整個改革的阻力就大大減少。三大改革聯動的方案，一攬子變動，一次改定，成本較低，改革的時間較短，并且較快地壓縮政府層級，有利于加強中央政府的集權，因此，不失為可以考慮方案之一。

三、行政、執(zhí)法與既得利益相分離2007年政府各部門行政和執(zhí)法收費、罰款9367億，檢察院和法院收356億元。據估算，2009年政府各類部門的收費、罰款可能達到13000億，加上稅收、社保、土地收入各種經費的征收，GDP的財政負擔率高達30%以上，為發(fā)展中國家的最高限。政府各部門繁多的收費罰款，已經成為擾亂經濟秩序、破壞社會和諧的一大公害。

危害其經濟和社會危害，嚴重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，影響人民群眾的勞動收入以及以就業(yè)為本的生活。其政治危害在于：一是行政、執(zhí)法和司法各個部門收費罰款，并且坐收坐支，或者收支兩條線，超收獎勵、罰款分成的體制，是機構整體和合法的腐??；二是工商、質監(jiān)、城管和公路運輸管理等，其收費和罰款已經成為社會不穩(wěn)定的重要因素，一些事件可能會成為動亂的導火索；三是群眾認為這些行政和執(zhí)法部門代表黨和國家，這些部門和機構的收費罰款以及吃拿卡要，嚴重影響黨和國家在人民群眾心目中的形象。如何解決首先，應當建立人民一人大一政府之間的收費罰款制約機制。其次，除了政府稅務機關保留極少量收稅和罰款外，大量的行政和利益應當分離，執(zhí)法與收費相分離，再次，將行政和事業(yè)單位的行政公務活動與市場服務性事業(yè)分開。最后，需要規(guī)范、監(jiān)督、協調政府各部門的執(zhí)法行為，集中執(zhí)法，減少對個體經營戶、各類企業(yè)、非行政性事業(yè)單位等的重復、交叉、矛盾、多層、前后執(zhí)法騷擾。四、用國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法控制機構和人員膨脹

起草、制定、頒布國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法，使屬于人民供養(yǎng)的各類機構和人員，定崗定員、規(guī)定標準、建立指標體系、嚴格經費撥款、制定審核監(jiān)督辦法和增加供養(yǎng)人員的程序，將供養(yǎng)機構和“吃皇糧”人數膨脹用法律的形式控制住。應當定義財政供養(yǎng)人員的范圍，哪些屬于人民應當供養(yǎng)的，哪些不屬于人民應當供養(yǎng)的。

供養(yǎng)人員規(guī)模的確定，還必須考慮這樣一些因素

一是城市化趨勢。二是人口和經濟活動單位數量及財富生產規(guī)模。三是還要考慮“吃皇糧”人員的工資水平，工資水平太高，“吃皇糧”的人數就應當減少。政權規(guī)模的設置，首先要從經濟發(fā)展的承受能力出發(fā)，以政權的低成本和高效率為原則。

五、近期政府和事業(yè)單位人員規(guī)模不宜再擴大第一，與美國相比，中國財政收入人均不到三千人民幣，美國財政收人人均相當于十萬元人民幣，不僅是三十多倍的絕對差距，就公共財政的公共產品積累、提供能力差距而言就更大。第二，如果行政、執(zhí)法和司法與收費和罰款相分離，需要消化一萬多億的財力，這部分錢需要從現有的政府收人中逐年調整，再增加機構和公務員，將會更加導致人民負擔的加重。第三，中國各級政權是在中國共產黨領導下的共和制，上下機構的設置指令往往來自于縱向，如果中央政府大規(guī)模增加機構和人員，下面群起效之，將會引起新一輪機構和人員膨脹。第四，尤其是在公車、公招（公費招待）和公出（出差旅）改革沒有進展的情況下