論財政職能的轉(zhuǎn)變和重塑樣本

論財政職能轉(zhuǎn)變和重塑摘要:財政職能轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制客觀規(guī)定,在推動財政體制改革過程中,需要對財政職能進行正擬定位,也就是財政過去某些職能應(yīng)變化,某些職能需進一步加強,即初步建立公共財政框架,而這個框架建立,又需要采用轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出構(gòu)造等辦法。一、轉(zhuǎn)變財政職能是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制客觀規(guī)定財政是以國家為主體對社會產(chǎn)品分派所形成分派關(guān)系,財政職能和國家職能密切聯(lián)系,并受其制約。財政職能是財政固有客觀功能,不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財政分派過程中,財政通過與國民經(jīng)濟各構(gòu)成某些之間互相作用而體現(xiàn)出自己功能,并獲得一定效果。改革開放20年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建立和各項改革逐漸深化,國家財政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻變化:高度集中統(tǒng)一籌劃經(jīng)濟體制下統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制成為過去,符合及與市場經(jīng)濟規(guī)定相適應(yīng)財政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生)和哺育,即“兩職能說(分派和監(jiān)督職能)”→“三職能說[分派(籌集資金和供應(yīng)資金)、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能]”→“四職能說(分派、配備、調(diào)控和監(jiān)督職能)”。分派職能:是財政固有功能,導(dǎo)源于分派關(guān)系,是財政本質(zhì)最直接、最詳細集中反映。這是國家為了實現(xiàn)自己職能,把財政作為一種分派手段,從社會再生產(chǎn)過程中籌集一定數(shù)量物質(zhì)資料,然后供應(yīng)安排出去客觀功能。配備職能:這是社會主義市場經(jīng)濟體制下財政特有職能。國家通過財政對經(jīng)濟運營中資源進行直接干預(yù),影響資源流向和流量以達到符合意向資源分布狀況來彌補市場失靈所導(dǎo)致資源揮霍。調(diào)控職能:政府財政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策,彌補市場缺陷,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟行為符合宏觀發(fā)展目的,實現(xiàn)總供應(yīng)與總需求在構(gòu)造上平衡。監(jiān)督職能:財政在分派、配備資源和調(diào)控經(jīng)濟過程中,對國民經(jīng)濟各個方面活動狀況進行綜合反映和制約客觀功能。無論什么性質(zhì)國家、什么類型財政均有其職能上共性:維護國家機器正常運轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而國內(nèi)財政則有自己特點:國家以社會和經(jīng)濟管理者雙重身分,通過政策制定和實行,向社會獲得收入并用于政府公共活動支出,它是以政府職能公共管理、公共服務(wù)以及國民經(jīng)濟市場化管理為邏輯前提一種財政?；蛘咴敿毜卣f在以國家為主體統(tǒng)一財政前提下分為公共財政和國有資產(chǎn)管理兩某些。前者是國家以政權(quán)行使者身分重要以稅收形式籌集資金解決市場資源配備所不能解決問題,滿足公共需要。后者是財政代表國家以生產(chǎn)資料所有者身分從價值形態(tài)上對國有資產(chǎn)和資源進行宏觀管理和經(jīng)營,并保證國有資產(chǎn)保值、增值,以壯大國有經(jīng)濟。其資金來源重要是國有資產(chǎn)收益(資產(chǎn)占用費、利潤、租金、股息、紅利等)和發(fā)行公債。公共財政活動局限在市場失效范疇內(nèi),是一種供應(yīng)型財政:國有資產(chǎn)管理財政活動于市場有效運營范疇內(nèi),是一種經(jīng)營性活動。這是當(dāng)前國內(nèi)財政理論界基本得到承認“雙重構(gòu)造管理”財政模式。經(jīng)濟體制等各項改革進一步進行,也為國內(nèi)財政理論和實踐建設(shè)提出了新規(guī)定,即財政作為國家宏觀調(diào)控重要政策工具,要按政企分開、政資分開市場經(jīng)濟體制規(guī)定逐漸退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域,把精力重要放在公共支出上。也說是說,適應(yīng)形勢需要,國家財政必要加強其宏觀調(diào)控功能,為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一種良好外部環(huán)境。應(yīng)當(dāng)說,這些年來財政體制改革進展順利,獲得成績明顯。但面對21世紀新挑戰(zhàn)和經(jīng)濟全球化發(fā)展大趨勢,國內(nèi)財政職能還明顯存在著某些不相適應(yīng)地方:財政職能界定還不夠明確和規(guī)范,財政支出構(gòu)造和順序還應(yīng)進一步調(diào)節(jié),有些重點方面還要突出和加強。某些應(yīng)由公司、個人或社會其她方面承擔(dān)職責(zé),財政尚未完全放開,還在過多過細參加微觀經(jīng)濟活動和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財政代表國家、政府參加分派、管理領(lǐng)域卻又未能有效地負起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同限度“亂收費”,不但導(dǎo)致財力分散,并且還是貪污揮霍、導(dǎo)致腐敗一種重要因素。這些矛盾集中起來,突出體現(xiàn)為國家財政集中財力,特別是中央財政集中財力與國家賦予職責(zé)不相適應(yīng):與世界其她國家相比,財政收入占GDP比重和中央財政占全國財政收入比重都低得多。這種財力狀況,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定以及經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)節(jié)和優(yōu)化升級規(guī)定,與一種幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡發(fā)展中大國客觀需要有著明顯差距。加之,財政支出構(gòu)造不盡合理,有些該辦事沒錢辦,不該管事管多了,致使久已存在矛盾更加難以解決。因而,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式主線轉(zhuǎn)變,振興國家財政,迫切需要進一步深化財政體制改革,加快財政職能轉(zhuǎn)變。二、財政職能定位——“初步建立公共財政框架”在推動財政體制改革過程中,要重新界定、規(guī)范財政職能,就必要總結(jié)過去經(jīng)驗,學(xué)習(xí)和借鑒西方國家先進市場經(jīng)濟體制中對我有用東西。應(yīng)當(dāng)明確,國家作為宏觀調(diào)控主宰,必要保持穩(wěn)固財政基本,即保證必要財力,特別是中央財力。由于這是進行必要公共支出、增進社會公平分派、增強社會保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化配備資源需要。也就是說,財政過去某些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變,某些職能需要進一步加強,重點解決其“越位”與“缺位”問題。1999年,項懷誠部長在全國財政工作會議上發(fā)言明確指出:“轉(zhuǎn)變財政職能,優(yōu)化支出構(gòu)造,初步建立公共財政基本框架?！惫藏斦鞘袌鼋?jīng)濟體制下政府財政。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制確立,建立國內(nèi)公共財政框架體系也成為必然。國際經(jīng)驗和理論分析都充分表白,公共財政模式最能切合市場經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)定,也是迄今為止惟一成功地實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟體制互相兼容、互相增進模式。它規(guī)定政府財政活動,應(yīng)以彌補市場失靈為基本進行運作,以“公共”角度為財政定位。也就是說,資源重要應(yīng)由市場來配備,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動所有交給市場機制去調(diào)節(jié),財政職能范疇只能是公共財政范疇。詳細涉及如下領(lǐng)域:1.有效配備資源。提供市場機制難以有效供應(yīng)社會公共服務(wù),涉及行政、國防、義務(wù)教誨、基本科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)保和基本設(shè)施等。2.穩(wěn)定經(jīng)濟。世界公認宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定目的是:充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、國際收支平衡。財政政策是政府可采用穩(wěn)定經(jīng)濟宏觀調(diào)控政策中具備舉足輕重地位手段。即政府通過制定和實行有效財政政策,并與貨幣等其她政策配合,建立多層次、多方位、多形式宏觀調(diào)控體系,監(jiān)管國有資產(chǎn)運營,調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造,增長就業(yè),防止通貨膨脹,使社會總供需平衡,努力增進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。3.調(diào)控收入分派。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財政政策工具,從宏觀上調(diào)控分派,縮小收入分派差距,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平,實現(xiàn)公平和效率統(tǒng)一。結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀,公共財政框架建設(shè)及改革應(yīng)從如下方面著手:(1)財政支出重要用于公共支出,普通說來不再投資國有公司或用于生產(chǎn)性建設(shè)。(2)財政對國有公司管理,應(yīng)從過去直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。(3)對國有資產(chǎn)應(yīng)實行國家統(tǒng)一所有、政府代表分級分類監(jiān)督、公司自主經(jīng)營辦法,促使其保值和增值。(4)中央財政對地方財政,應(yīng)進一步下放權(quán)限,減少事務(wù)性管理,規(guī)范并充分調(diào)動地方理財積極性。(5)各級財政都應(yīng)公開辦事規(guī)則,規(guī)范辦事程序,克服隨意性,增強透明度,完善監(jiān)督機制,提高辦事效率。(6)強化財稅政策政令統(tǒng)一,加強資金統(tǒng)一管理,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理辦法,堅決、有環(huán)節(jié)地履行“費改稅”,實行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費源頭。加強國家財政對政府內(nèi)外債務(wù)統(tǒng)一管理,繼續(xù)有重點、有環(huán)節(jié)地調(diào)節(jié)財政支出構(gòu)造,切實向公共財政職能轉(zhuǎn)變。三、轉(zhuǎn)變財政職能,建立公共財政體制基本框架辦法1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立新型適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)定公共財政觀,摒棄籌劃經(jīng)濟體制下生產(chǎn)性財政為主老式觀念由于國內(nèi)屬于發(fā)展中華人民共和國家,生產(chǎn)力水平較低,經(jīng)濟構(gòu)造不很合理,市場機制不健全,特別是金融市場發(fā)展滯后,資源配備效率低,過去政府干預(yù)經(jīng)濟能力較強,使得財政在國家資金配備方面起著主導(dǎo)作用,突出體現(xiàn)為財政(政府)投資額在社會總投資額中所占比重遠高于發(fā)達國家(后者則不到30%)。政府投資重要用于基本設(shè)施和國有公司,而發(fā)達國家財政支出中社會保險和社會福利占比重較大,生產(chǎn)性投資比重很小,其重要用于公共工程和基本設(shè)施建設(shè),投資于國有公司支出比例很低?；仡檱鴥?nèi)20年所走過路及改革開放前狀況,由于財政支出剛性作用和政府干預(yù)經(jīng)濟能力過強,致使在市場經(jīng)濟發(fā)育限度低、金融體系很不健全狀況下,反而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展時常受阻。為此,咱們應(yīng)抓住機遇,積極進取,向效率更高體制目的邁進。第一,對的結(jié)識和解決好推動國有大中型公司、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫(yī)療、金融制度和政府機構(gòu)改革與深化財政體制改革關(guān)系:為建立一種統(tǒng)一、開放、競爭、有序市場體系,一種以間接手段為主宏觀調(diào)控體系,一種產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)當(dāng)代公司制度,一種以按勞分派為主,效率優(yōu)先、兼顧公平分派制度,適合中華人民共和國國情社會保障制度等努力創(chuàng)造條件。第二,要深化財政體制改革,盡快建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)定財政管理體制和運營機制,實現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變,變化過去財政重收入、重分派、輕監(jiān)管狀況。財政資金運用要逐漸退出由市場配備資源經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要方面來,從主線上解決財政“越位”和“缺位”問題。通過深化財政改革,逐漸建立起適應(yīng)國內(nèi)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)定公共財政基本框架,注重和加大科教投入,依托科技進步和勞動者素質(zhì)提高,推動經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)節(jié)和增長方式變化。第三,做好思想準備,認清形勢,有環(huán)節(jié)有重點地逐漸推動。1994年財稅體制改革以來,中央與地方各級財政支出范疇已接近公共財政領(lǐng)域,或已具備公共財政某些重要特性,只有基本建設(shè)投資、公司技改和新產(chǎn)品試制費兩項支出,從來為人們所注重,以為它們占中央和地方支出總額比重過低。這種籌劃經(jīng)濟體制下長期形成生產(chǎn)性財政觀念根深蒂固,且具備慣性,其實這兩項中,也有一某些屬于公共支出,要看詳細項目,才干分清其歸屬。因而,要轉(zhuǎn)變財政職能,建立一整套符合中華人民共和國國情和改革發(fā)展規(guī)定新型公共財政體制,必要做好充分思想準備,認清其艱巨性和復(fù)雜性,周密籌劃,有環(huán)節(jié)、有重點地逐漸推動。把公共支出、增進公平分派、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、增進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化配備資源等作為財政重要任務(wù),逐漸向公共財政職能方向主線轉(zhuǎn)變。2.解決好職能和財源建設(shè)關(guān)系,要繼續(xù)建設(shè)財源,努力把“蛋糕”做大“發(fā)展才是硬道理”,體現(xiàn)到財政上,可以說就是“把蛋糕做大”或進行財源建設(shè)。為了使財政收入能滿足日益增長財政支出需要,最主線、有效辦法是在經(jīng)濟增長基本上增長財政收入,這樣財政才有可供分派物質(zhì)基本,財政調(diào)控也才有力量。有人以為當(dāng)前經(jīng)濟困難由生產(chǎn)嚴重過剩導(dǎo)致,過剩因素是需求局限性,而貧富差距即少數(shù)人占據(jù)大量財富、大多數(shù)人手中財富有限從而行不成有效需求,因此主張調(diào)節(jié)分派。筆者以為,這種殺富濟貧平均主義思想對中華人民共和國經(jīng)濟發(fā)展不利。一種國家要進步,一方面必要發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟,就是說要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮如何切問題,一塊小“蛋糕”不論如何切也是很難讓人滿意。做“大蛋糕”或財源建設(shè),說究竟事實上是一種具備財政效益經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟活動。無論是在籌劃經(jīng)濟下“生產(chǎn)建設(shè)型財政”,還是市場經(jīng)濟條件下“公共財政”,政府都承擔(dān)著宏觀管理經(jīng)濟、組織財源建設(shè)職責(zé)。政府在經(jīng)濟建設(shè)和財源建設(shè)上都發(fā)揮著非常重要作用,如今所謂“守夜人”政府早已不存在了?；I劃經(jīng)濟條件下財源建設(shè),重要靠指令和行政命令,由少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和財經(jīng)干部運籌于“帷幄”之中,商討于會議之上,奔走于部門之間,吵體制、爭項目、爭投資,討價還價,把目光都集中到財政這塊“蛋糕”上,以致相稱一某些財源建設(shè)在“政策”與“對策”對奕和互占互擠角斗中被耗掉;加之某些地方在經(jīng)濟發(fā)展中追求“政績”短期行為而導(dǎo)致負面效應(yīng)就更大。事實證明,財源建設(shè)整體運作機制存在弊端——財源開發(fā)哺育缺少社會內(nèi)在動力。市場經(jīng)濟體制下,財政職能轉(zhuǎn)向滿足社會公共需要之后,給財源建設(shè)賦予了新含義、提出了新規(guī)定,決不是不再抓財源建設(shè),特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),解決財政困難主線出路在于培植和壯大財源。因而,在財政職能轉(zhuǎn)換過程中,財政參加財源建設(shè),應(yīng)在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢、注意調(diào)節(jié)經(jīng)濟構(gòu)造、增進科技進步和公司轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等方面多花力氣,重點放在保持主體財源、拓展新興財源、哺育后續(xù)財源上,保證財政實力不斷壯大。詳細地說,公共財政下財源建設(shè),咱們以為應(yīng)具備如下特點:第一,財源建設(shè)主體不再是政府,更不是單純財政行為,而是全社會各類經(jīng)濟成分市場主體。第二,政府不再插入微觀經(jīng)濟詳細經(jīng)營管理,著重于公共管理、服務(wù)和基本設(shè)施建設(shè),為經(jīng)濟建設(shè)提供良好條件和環(huán)境;同步按市場經(jīng)濟規(guī)律和勉勵競爭原則,為各類經(jīng)濟公司提供公平稅收政策,不搞特殊化稅收優(yōu)惠和稅收歧視,堅持依法理財,堅持“國民待遇”原則。第三,改革預(yù)算管理,推動依法理財,堅持早編預(yù)算,細編預(yù)算,并從基層編起,按原則、定額和詳細項目貫徹預(yù)算內(nèi)容,加大預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排力度,提高政府宏觀調(diào)控能力。第四,實行縣級財政綜合改革,努力加強縣級財源建設(shè),加大對困難縣支持力度,推動縣級財政上規(guī)模、上水平,變化許多地、縣“吃飯財政”局面?？h級財政是國家財政體系重要構(gòu)成某些,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)合紐帶;縣級財政狀況好壞,是能否振興地方經(jīng)濟、加快貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)核心所在。因而,縣級財政狀況如何,直接制約地方經(jīng)濟發(fā)展乃至整個國家經(jīng)濟發(fā)展,只有縣級財政搞活了,財源充裕了,地方經(jīng)濟才干振興,國家財政振興也才真正有望。3.優(yōu)化支出構(gòu)造,堅持科學(xué)財政支出順序按照公共財政范疇規(guī)定,在當(dāng)前聚財有限和用財無限矛盾非常突出狀況下,重新界定和規(guī)范財政支出范疇,嚴格支出順序,保證重點需要。結(jié)合政府機構(gòu)改革和事業(yè)體制改革,對既有財政供應(yīng)部門進行全面調(diào)查,嚴控人員編制和經(jīng)費原則,下決心壓縮某些不必要行政事業(yè)費,堅持抑制財政供養(yǎng)人員及其經(jīng)費增長過快勢頭。對用在建設(shè)方面財政資金應(yīng)把握如下原則:第一,重要用于基本設(shè)施、基本產(chǎn)業(yè)、天然壟斷產(chǎn)業(yè)及公共工程建設(shè)方面。第二,對關(guān)系國計民生、控制國民經(jīng)濟命脈重點建設(shè)項目財政還要投資,但必要保證效果,避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè),要真正對這某些資金使用負責(zé)。第三,嚴防財政資金投入到普通加工工業(yè)上,即財政應(yīng)堅決退出生產(chǎn)領(lǐng)域。4.逐漸理順財政和國有公司關(guān)系建立公共財政,矛盾焦點重要集中在長期以來財政已在競爭性領(lǐng)域進行了大量投資,建立了為數(shù)眾多國有公司,這些國有公司仍是國內(nèi)財政收入支柱和經(jīng)濟基本。這樣,理順財政和國有公司關(guān)系,調(diào)節(jié)財政對經(jīng)營性國有資產(chǎn)投入,也就成為財政轉(zhuǎn)變職能核心。第一,建立公共財政核心,一方面必要是實現(xiàn)財政由生產(chǎn)性向非生產(chǎn)性轉(zhuǎn)變,但這并不意味著財政要退出經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。它強調(diào)是財政不要向競爭性領(lǐng)域延伸,要把對生產(chǎn)、經(jīng)營方面投入逐漸轉(zhuǎn)到支持基本設(shè)施、公共工程和其她社會公共需要方面(也就是說財政逐漸減少向競爭性領(lǐng)域投資)。因而,要解決好財政和國有公司關(guān)系,一方面必要發(fā)揮財政宏觀調(diào)控職能,即財政作為兩大宏觀調(diào)控政策工具之一,要在堅持優(yōu)化國有資產(chǎn)配備、對的結(jié)識和解決好國有資產(chǎn)合理流動和制止國有資產(chǎn)流失關(guān)系方面充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用。國有公司是國民經(jīng)濟細胞,國內(nèi)國有資產(chǎn)總量已有8萬多億元,這是國民經(jīng)濟持續(xù)、高速、穩(wěn)定發(fā)展物質(zhì)基本,是實現(xiàn)第二、三步戰(zhàn)略目的雄厚物質(zhì)力量。但當(dāng)前構(gòu)造不合理,經(jīng)營粗放、管理滑坡、效益不好,必要下大決心、花大力氣推動國有公司改革和制度創(chuàng)新,堅決地進行其經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)節(jié)(涉及公司構(gòu)造、行業(yè)構(gòu)造、區(qū)域構(gòu)造調(diào)節(jié)),積極發(fā)展資我市場,引導(dǎo)和盤活國有資產(chǎn)存量,增進其合理流動和有效配備。在這個過程中,要合理調(diào)節(jié)分派格局和支出構(gòu)造,切實履行財政分派、調(diào)節(jié)、監(jiān)督功能,解決好分派不公、混亂狀況。通過調(diào)節(jié)支出構(gòu)造,以必要增量帶動國有資產(chǎn)在較大范疇、數(shù)量上合理流動增進其在流動中增值增效;通過投入方式轉(zhuǎn)變,為市場經(jīng)濟和公司平等競爭創(chuàng)造一種良好外部環(huán)境,充分發(fā)揮財政在國有經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)節(jié)