解讀公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法

部公路局解讀《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》2016-01-06點(diǎn)擊:218公平公開、誠(chéng)信擇優(yōu)，構(gòu)建公路工程招標(biāo)投標(biāo)新秩序——部公路局解讀《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》12月8日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），自2016年2月1日起施行?！掇k法》出臺(tái)有何背景？主要從哪些方面完善現(xiàn)有的公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度？為此交通運(yùn)輸部公路局對(duì)《辦法》進(jìn)行了解讀。一、招標(biāo)投標(biāo)工作面臨新形勢(shì)、新問題，亟待完善制度設(shè)計(jì)公路建設(shè)行業(yè)是最早全面開放建設(shè)市場(chǎng)，最先實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制度的行業(yè)之一。1989年，原交通部首次發(fā)布了《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。自2000年1月1日起《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，先后制訂頒發(fā)了一系列規(guī)范公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涵蓋了公路工程施工、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、設(shè)備材料招標(biāo)、評(píng)標(biāo)專家管理等內(nèi)容，對(duì)于維護(hù)公開、公平、公正的公路建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活工作面臨新形勢(shì)和新問題迫切需要完善相關(guān)制度，規(guī)范管理，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是國(guó)務(wù)院于2011年頒布了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，需要結(jié)合公路行業(yè)特點(diǎn)對(duì)其中的條款進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，使其更加具備可操作性。二是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等改革措施，對(duì)交通運(yùn)輸主管部門在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中應(yīng)發(fā)揮的作用提出了全新的要求。三是交通運(yùn)輸部深化公路建設(shè)管理體制改革對(duì)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)提出了新思路，要求充分考慮“擇優(yōu)導(dǎo)向”、“加強(qiáng)信用評(píng)價(jià)結(jié)果在招標(biāo)投標(biāo)中的應(yīng)用”、“堅(jiān)持信息公開”等。四是目前公路建設(shè)市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，也迫切需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。如招標(biāo)人通過故意提高對(duì)投標(biāo)人的資格條件要求等不合理的條件限制、排斥某些單位參與投標(biāo)；一些招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人相互串通、圍標(biāo)串標(biāo)；評(píng)標(biāo)過程中的不公平、不公正問題；領(lǐng)導(dǎo)非法干預(yù)、暗箱操作、權(quán)錢交易問題等等。二、立法過程正是由于這些外部環(huán)境和內(nèi)在要素的變化，亟待對(duì)有關(guān)公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善。自2012年起，交通運(yùn)輸部組織力量先后開展了公路工程施工、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理三個(gè)管理辦法的修訂工作，多次征求有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察、法制、規(guī)劃、發(fā)改、地方交通運(yùn)輸主管部門、建設(shè)管理單位、從業(yè)企業(yè)等數(shù)十家單位意見，共收到意見數(shù)百條。根據(jù)上述意見，進(jìn)行了修改，本著精簡(jiǎn)、實(shí)用、合法等原則，結(jié)合公路建設(shè)管理體制改革，針對(duì)公路建設(shè)行業(yè)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的新問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步對(duì)《辦法》進(jìn)行了修改，并對(duì)三個(gè)管理辦法進(jìn)行統(tǒng)一整合成一個(gè)管理辦法，同時(shí)一次性清理和廢止了以前發(fā)布的已不再適用的與公路工程招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的13個(gè)規(guī)章和規(guī)范性文件，避免了規(guī)范性文件的效力長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，完善了公路建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系。《辦法》修訂的主要內(nèi)容和創(chuàng)新點(diǎn)（一）明確了各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門監(jiān)管職責(zé)，突出事中事后監(jiān)管。按照國(guó)家深化行政審批制度改革的要求，明確了交通運(yùn)輸部和省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門對(duì)于公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，依法行使監(jiān)督權(quán)利，全面落實(shí)監(jiān)督義務(wù)；對(duì)招標(biāo)工作實(shí)行備案制度，要求招標(biāo)人將資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告報(bào)交通運(yùn)輸主管部門備案，以利于監(jiān)管部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。按照簡(jiǎn)政放權(quán)、有利監(jiān)管的原則，將公路工程招標(biāo)備案權(quán)限下放至省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，具體備案的部門、備案程序由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)確定。（二）實(shí)行“五公開”制度，廣泛接受社會(huì)公眾監(jiān)督。為進(jìn)一步提高招標(biāo)投標(biāo)信息的公開程度，確保公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的每一步均在陽光下運(yùn)行，借鑒上市公司的信息披露制度，《辦法》首次在工程建設(shè)領(lǐng)域提出對(duì)資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容、中標(biāo)候選人關(guān)鍵信息、評(píng)標(biāo)信息、投訴處理決定、不良行為信息的“五公開”要求，鼓勵(lì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)其中可能存在的違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴舉報(bào)，全面接受社一是加強(qiáng)信用評(píng)價(jià)結(jié)果在資格審查和評(píng)標(biāo)工作中的應(yīng)用，鼓勵(lì)和支持招標(biāo)人優(yōu)先選擇信用等級(jí)高的從業(yè)企業(yè)。對(duì)于信用等級(jí)高的單位，可以給予增加參與投標(biāo)的標(biāo)段數(shù)量，減免投標(biāo)保證金,減少履約保證金、質(zhì)量保證金等優(yōu)惠措施；可以將信用評(píng)價(jià)結(jié)果作為資格審查或者評(píng)標(biāo)中履約信譽(yù)項(xiàng)的評(píng)分因素。二是公路工程施工招標(biāo)評(píng)標(biāo)新增技術(shù)評(píng)分最低標(biāo)價(jià)法，對(duì)通過初步評(píng)審的投標(biāo)人的施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)能力等因素進(jìn)行評(píng)分，按照得分由高到低排序，對(duì)排名在招標(biāo)文件規(guī)定數(shù)量以內(nèi)的投標(biāo)人的報(bào)價(jià)文件進(jìn)行評(píng)審，按照評(píng)標(biāo)價(jià)由低到高的順序推薦中標(biāo)候選人。該方法可在一定程度上解決市場(chǎng)上現(xiàn)存的圍標(biāo)串標(biāo)問題，并增加了綜合實(shí)力強(qiáng)、實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理的投標(biāo)人中標(biāo)機(jī)率，有利于體現(xiàn)公平、公正、公開、誠(chéng)信和擇優(yōu)的招標(biāo)投標(biāo)原則；同時(shí)在公路工程施工招標(biāo)中增加“技術(shù)能力”作為評(píng)標(biāo)時(shí)的評(píng)分因素，也有利于招標(biāo)人選擇到綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)。三是明確禁止采用抽簽、搖號(hào)等博彩性方式直接確定中標(biāo)候選人。（五）加大監(jiān)管和處罰力度，重拳打擊圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法違規(guī)行為。近年來，投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假現(xiàn)象在我國(guó)成為各行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)過程中最令人頭痛的頑疾，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了正常的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序，而且侵害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，甚至損害到國(guó)家和社會(huì)公眾的切身利益。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門曾采取種種措施打擊上述違法違規(guī)行為，但并未從根本上消除上述頑疾，部分投標(biāo)人為了滿足自己的利益需求仍不惜鋌而走險(xiǎn)，而且相比以往更具有隱蔽性。同時(shí)，投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)的表現(xiàn)形式也趨于多元化，包括投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)、投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)、投標(biāo)人與評(píng)標(biāo)專家串通投標(biāo)、投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通投標(biāo)等多種形式。要想從根本上杜絕圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假行為，必須要在制度設(shè)計(jì)上下猛藥?！掇k法》擬在以下四個(gè)方面采取措施：一是通過招標(biāo)投標(biāo)程序的設(shè)置削弱招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人形成利益集團(tuán)的可能性。明確公路工程建設(shè)項(xiàng)目原則上采用資格后審方式進(jìn)行招標(biāo)，采用資格預(yù)審方式進(jìn)行招標(biāo)的，原則上采用合格制而不是有限數(shù)量制進(jìn)行資格審查，采用資格后審方式進(jìn)行招標(biāo)的，無論采用何種評(píng)標(biāo)方法，投標(biāo)文件必須采用雙信封形式密封，這樣規(guī)定既有效避免了投標(biāo)人與招標(biāo)人的串通投標(biāo)行為，使得招標(biāo)人無法通過采用有限數(shù)量制的資格預(yù)審圈定參與投標(biāo)的投標(biāo)人名單，又在很大程度上防止了投標(biāo)人之間的相互串通行為，使得投標(biāo)人無法確定能夠通過投標(biāo)文件第一信封“商務(wù)文件和技術(shù)文件”的名單，無法再形成圍“評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)”的利益團(tuán)體。二是增加評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)行為進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)審。要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)在評(píng)標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)的投標(biāo)人與投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間存在的串通投標(biāo)的情形進(jìn)行評(píng)審和認(rèn)定，切實(shí)發(fā)揮評(píng)標(biāo)專家在打擊圍標(biāo)串標(biāo)活動(dòng)中的作用。三是充分利用電子化信息和社會(huì)監(jiān)督手段遏制投標(biāo)人的弄虛作假行為。投標(biāo)人在投標(biāo)文件中填報(bào)的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、主要人員資歷和目前在崗情況、信用等級(jí)等信息，可以通過交通運(yùn)輸主管部門建立的公路建設(shè)市場(chǎng)信用信息管理系統(tǒng)進(jìn)行核實(shí)，如發(fā)布的相關(guān)信息存在不一致，使得投標(biāo)人的資格條件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)；通過公示中標(biāo)候選人在投標(biāo)文件中的關(guān)鍵信息，充分利用社會(huì)公眾的力量進(jìn)行監(jiān)督。四是在法律責(zé)任中增加了對(duì)投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法行為的處罰條款，除依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處罰外，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門還可以扣減其年度信用評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)或者降低年度信用評(píng)價(jià)等級(jí)，提高了處罰措施的可操作性。同時(shí)，交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)投標(biāo)人不良行為的行政處理決定進(jìn)行公告并記入其信用檔案。交通運(yùn)輸主管部門將采取倍數(shù)遞增的處罰措施；對(duì)于屢教不改、執(zhí)意碰觸招標(biāo)投標(biāo)道德底線的投標(biāo)人，堅(jiān)決將其清除出公路建設(shè)市場(chǎng)；通過對(duì)投標(biāo)人不良信息的公告，營(yíng)造出“一處失信、處處受限”的市場(chǎng)氛圍，促使投標(biāo)人回歸到正常的競(jìng)爭(zhēng)軌道。（六）解決公路建設(shè)過程中違法分包、工程變更等突出問題一是規(guī)范招標(biāo)文件中的分包條款，招標(biāo)人不得在招標(biāo)文件中設(shè)置對(duì)分包的歧視性條款，包括以分包的工作量規(guī)模作為否決投標(biāo)的條件，對(duì)投標(biāo)人符合法律法規(guī)以及招標(biāo)文件規(guī)定的分包計(jì)劃設(shè)定扣分條款，或者按照分包的工作量規(guī)模對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行區(qū)別評(píng)分等行為；二是嚴(yán)格限制招標(biāo)條件，將公路工程施工招標(biāo)條件修改為施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)，有利于保證招標(biāo)質(zhì)量，減少后期工程變更?？紤]到資格預(yù)審階段不涉及工程量清單的編制問題，在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，招標(biāo)人可進(jìn)行資格預(yù)審，有利于項(xiàng)目推進(jìn)；三是注重主要人員的選擇。針對(duì)以往項(xiàng)目對(duì)監(jiān)理提出過多、過高要求而履約率低的實(shí)際情況，考慮在招標(biāo)文件中僅對(duì)主要監(jiān)理人員的數(shù)量和資格條件作出要求，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中僅需填報(bào)總監(jiān)理工程師。（七）切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)和公民的合法權(quán)益一是《辦法》按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，規(guī)范了各類保證金的收取和退還程序，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。將規(guī)范各類保證金收取行為作為交通運(yùn)輸主管部門的監(jiān)管內(nèi)容；除法律、行政法規(guī)的規(guī)定外，招標(biāo)人不得以任何名義增設(shè)或者變相增設(shè)保證金或者隨意更改招標(biāo)文件載明的保證金收取形式、金額以及返還時(shí)間。招標(biāo)人不得在資格預(yù)審期間收取任何形式的保證金。明確了投標(biāo)保證金的最高收取比例。二是對(duì)招標(biāo)人以不合理?xiàng)l件限制、排斥投標(biāo)人的情形進(jìn)行細(xì)化，招標(biāo)人不得強(qiáng)制要求投標(biāo)人的法定代表人、企業(yè)負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人等特定人員親自購買資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件或者參與開標(biāo)活動(dòng)，不得通過設(shè)置備案、登記、注冊(cè)、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等無法律、行政法規(guī)依據(jù)的不合理?xiàng)l件，限制投標(biāo)人進(jìn)入項(xiàng)目所在地進(jìn)行投標(biāo)。三是強(qiáng)調(diào)合同風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)制度，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中合理劃分合同雙方風(fēng)險(xiǎn)，不得設(shè)置將應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給施工、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位的不合理?xiàng)l款，確保合同雙方主體地位平等。（八）深入推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)和進(jìn)入