第二講公共管理的制度安排-(漢魅HanMei-經(jīng)濟(jì)金融類匯總分享)教材

第二講公共管理的制度安排制度安排的重要性公共管理的制度模式公共管理的制度安排一、制度的重要性制度指的是公共管理的運(yùn)行規(guī)則，制度安排指的是公共管理主體之間的關(guān)系模式制度與制度安排是公共管理的基礎(chǔ)通過制度安排的研究，能使我們更加明確各種公共部門以何種方式結(jié)合起來，共同完成公共管理的功能二、公共管理的基本制度（1）政府政治家公民經(jīng)典模式：公共行政二、公共管理的基本制度（2）合作行政模式政府政治家公民中介組織二、公共管理的基本制度（3）多元行政模式政治家團(tuán)體政府公民團(tuán)體團(tuán)體團(tuán)體二、公共管理的基本制度（4）新公共管理模式政府政治家公民企業(yè)NGOs探討：我國當(dāng)前某些基層在一定程度上的干群關(guān)系緊張問題的制度根源及對(duì)策。三、公共管理的制度安排政府與非營利組織（和企業(yè)組織）之間的關(guān)系模式1、克萊默的模型模式功能政府主導(dǎo)模式雙元模式合作模式非營利組織主導(dǎo)模式經(jīng)費(fèi)提供者政府政府與非營利組織政府非營利組織服務(wù)提供者政府政府與非營利組織非營利組織非營利組織2、奧斯特羅姆的模型

安排者（提供者）公私生產(chǎn)者公●政府服務(wù)●府際協(xié)議●政府出售私●合同●特許●許可●代用券●自由市場●志愿服務(wù)●自我服務(wù)

干預(yù)環(huán)節(jié)制度選擇市場參與等級(jí)節(jié)制設(shè)計(jì)324傳輸1234監(jiān)控和強(qiáng)制

3243、世界銀行的模型4、我的概括第一種模式為“政府主導(dǎo)模式”，其特征是政府直接向公民征收一定的稅收，自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的物品和服務(wù)。當(dāng)然，這里的“政府”可能指的是同一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，也可能是不同的政府機(jī)構(gòu)。如果是前者，就出現(xiàn)了奧斯特羅姆所謂的“政府服務(wù)”；若為后者，則是“府際協(xié)議”。第二種模式為“非營利組織主導(dǎo)模式”，其特征是由非營利組織自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的產(chǎn)品和服務(wù)。這種模式中，非營利組織的融資也是自主的，但其融資方式可能有兩種：一是來自無償?shù)木柚劝ㄋ饺说木柚舶ㄕ木柚脱a(bǔ)貼，如許多國家對(duì)非營利組織實(shí)施的免于稅收的優(yōu)待）；一是采用“使用者付費(fèi)”的方式從消費(fèi)者那里收取。與“政府主導(dǎo)模式”一樣，這里的“非營利組織”可能是同一個(gè)“非營利組織機(jī)構(gòu)”，也可能是不同的。若是前者，我們可以稱之為“非營利組織的直接服務(wù)”；后者，則可稱作是“非營利組織的伙伴關(guān)系”（Nonprofit-nonprofitpartnerships）。第三種模式為“市場主導(dǎo)模式”，特征是企業(yè)自主決定提供并生產(chǎn)某種類型的物品和服務(wù)，并向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用。第四種模式為“政府－非營利組織合作模式”。在實(shí)踐上，這種模式又可分為兩種情況：一是政府決定并向非營利組織提供一定的資金，從后者那里購買某種物品或服務(wù)。一是非營利組織就物品和服務(wù)的提供進(jìn)行決策，并提供資金從政府那里購買一定的服務(wù)。前者的例子很多；后者雖然少見，但并非沒有，如我國的“希望工程”，就是由民間組織負(fù)責(zé)提供資金，并由政府擁有的學(xué)校來提供教育服務(wù)。第五種模式為“政府－私有企業(yè)合作模式”。包括奧斯特羅姆等人所講的政府出售、合同、補(bǔ)貼、代用券等等。第六種模式為“非營利組織－私有企業(yè)的合作模式”。這種模式又可分為兩種形式：一是非營利組織決定并向私有企業(yè)提供一定的資金，從后者那里購買某種物品或服務(wù)供消費(fèi)者消費(fèi)。其形式主要有合同；二是企業(yè)就物品和服務(wù)的提供進(jìn)行決策，并提供資金從非營利組織那里購買一定的物品和服務(wù)，如企業(yè)向非營利組織購買技術(shù)、咨詢服務(wù)等。第七種為“政府－非營利組織－企業(yè)合作模式”。這種模式主要體現(xiàn)在較為復(fù)雜的產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，比較少見?？萍碱I(lǐng)域的“官、產(chǎn)、學(xué)相結(jié)合”實(shí)際上就是一個(gè)典型例子。其中，政府負(fù)責(zé)為研究機(jī)構(gòu)提供一定的資金來支持后者研究某種技術(shù)，再由企業(yè)生產(chǎn)成具體的產(chǎn)品供消費(fèi)者享用。案例探討基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化及其在中國的實(shí)踐在十六大的精神指引下，全國各地都在積極探索國有企業(yè)改革的新思路；隨著中國改革開放步伐的加快，特別是中國最新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》頒布與實(shí)施，將交通運(yùn)輸與水、電、煤等公用事業(yè)行業(yè)（含管網(wǎng)、電網(wǎng)）列入限制開放的行業(yè)目錄中，為中國公用事業(yè)廣泛引用外資，采用多種形式的PPP提供了政策依據(jù)和支持推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化的主要因素推動(dòng)力量追求目標(biāo)理由現(xiàn)實(shí)壓力更好的服務(wù)審慎的商業(yè)化會(huì)導(dǎo)致成本收益比更高的公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力減少對(duì)政府的依賴財(cái)政開支壓力與日俱增商業(yè)動(dòng)力更多商業(yè)機(jī)會(huì)政府開支是經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其中更大份額應(yīng)轉(zhuǎn)向民營企業(yè)。運(yùn)用民營部門，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)可以得到更好的利用社會(huì)承受力由于經(jīng)濟(jì)的日益富裕，人們更樂于接受商業(yè)化公眾服務(wù)公眾擁有更多的公眾服務(wù)選擇，被賦予確認(rèn)和滿足共同需求的權(quán)利注：本文中的“基礎(chǔ)設(shè)施”泛指提供公用服務(wù)、公共產(chǎn)品的相關(guān)領(lǐng)域政府在何時(shí)可以考慮推行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化當(dāng)?shù)卣荒軉为?dú)提供相關(guān)項(xiàng)目或服務(wù)的資金來源和專才通過引入商業(yè)合作伙伴（特別是民營機(jī)構(gòu)）可以提供更高質(zhì)量和水平的服務(wù)商業(yè)合作伙伴的加入將加快項(xiàng)目或服務(wù)的執(zhí)行服務(wù)對(duì)象歡迎商業(yè)伙伴的加入引入競爭機(jī)制，通過競爭可以達(dá)到低成本高效率的目的對(duì)商業(yè)合作伙伴的加入不存在法規(guī)管制服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡單的度量和定價(jià)通過對(duì)客戶的收費(fèi)可以很快收回成本項(xiàng)目或服務(wù)可以提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)合作伙伴之間曾有過良好的合作記錄有機(jī)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化相關(guān)的觀念轉(zhuǎn)變核心問題：基礎(chǔ)設(shè)施是否具有商業(yè)化可經(jīng)營性？答：雖然基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性特征，但是大部分基礎(chǔ)設(shè)施由于同時(shí)具有經(jīng)營性服務(wù)行業(yè)的基本特征，因此仍具有可經(jīng)營性非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)政府專營/公私合作/民營等多種經(jīng)營方式相結(jié)合核心問題：基礎(chǔ)設(shè)施如何更好地進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營？答：基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)其所提供的具體服務(wù)性質(zhì)不同，采用不同的商業(yè)化經(jīng)營模式。除少數(shù)必須為政府專營的基礎(chǔ)設(shè)施之外，為更好兼顧服務(wù)質(zhì)量和效益，大部分的公用基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施可采用公私合作/民營的方式進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化的發(fā)展方向：公私合作制什么是公私合作制(PublicPrivatePartnership,簡稱PPP)公私合作制主要指為了完成某些公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（包括在公共服務(wù)領(lǐng)域其他服務(wù)內(nèi)容）而在公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目的順利完成PPP的基本特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任典型結(jié)構(gòu)公共機(jī)構(gòu)設(shè)立獨(dú)立投資項(xiàng)目民營機(jī)構(gòu)投資建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營公共機(jī)構(gòu)設(shè)立合營項(xiàng)目民營機(jī)構(gòu)投資政策支持運(yùn)營管理公私合作制示意圖公私合作方式的優(yōu)點(diǎn)節(jié)約成本共享風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量提高收入增加執(zhí)行更有效率人才培養(yǎng)當(dāng)?shù)卣梢院兔駹I機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)將通過項(xiàng)目評(píng)估時(shí)的定價(jià)而變得清晰民營機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)盈利為目的，只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才可能贏得顧客規(guī)模經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新技術(shù)和靈活性的項(xiàng)目程序可以幫助降低成本公私合作制可以引進(jìn)一些在傳統(tǒng)體制下沒有的創(chuàng)新性收入將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、營運(yùn)、管理有效的結(jié)合起來可以提高項(xiàng)目執(zhí)行效率民營機(jī)構(gòu)的參與將對(duì)專才的培育有所促進(jìn)資金籌集公私合作制可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足公私合作制可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)可及時(shí)籌集所需資金，提高效率選擇具體操作模式時(shí)應(yīng)考慮的問題是否選擇公私合作方式，選擇哪種公共民營方式會(huì)因當(dāng)?shù)卣捏w制、政策和法規(guī)的不同而有所不同對(duì)于某些基礎(chǔ)上設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目并不適采用公私合作方式基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都可以采用公私合作方式以減低成本提高效率，其中包括：何時(shí)？何種？適用范圍？項(xiàng)目設(shè)計(jì)項(xiàng)目管理構(gòu)建和執(zhí)行融資營運(yùn)和管理維護(hù)服務(wù)營銷運(yùn)營維護(hù)協(xié)議(O&M)管理協(xié)議租賃購買BOO/BOT特許經(jīng)營非公機(jī)構(gòu)擁有需求與收益風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)資本支出方效率提高業(yè)績提高監(jiān)管需求公共部門公共部門公共部門民營部門民營部門民營部門公共部門公共部門公共部門民營部門民營部門民營部門僅對(duì)經(jīng)營性支出視實(shí)施情況而定經(jīng)營性支出，潛在資本性支出特定部分的經(jīng)營性支出與資本性支出經(jīng)營性支出與資本性支出經(jīng)營性支出與資本性支出僅對(duì)涉及的部分僅對(duì)涉及的部分有一定改善僅對(duì)涉及的部分效果顯著效果顯著視協(xié)議視協(xié)議視協(xié)議視協(xié)議要求高，需定期審視要求高，需定期審視公私合作主要模式影響公私合作的主要因素是合作雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度，它將直接影響有關(guān)合作的其它方面，包括收益、投資和職責(zé)等公私合作制的基本形式包括：公私合作中的各方角色公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，采納公私合作制是為了使合作雙方能各展所長，最大地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)在公私合作制中合作雙方的角色會(huì)隨項(xiàng)目的變化而有所不同，但對(duì)政府來說它的主要職責(zé)--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)--是不會(huì)改變的。公私合作制是提供公共設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的一種比較有效的方式，它并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代公共機(jī)構(gòu)民營機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)可依據(jù)需要制定相應(yīng)的政策具有較強(qiáng)的支持系統(tǒng)資金相對(duì)充裕先進(jìn)的管理模式與豐富的管理經(jīng)驗(yàn)靈活性強(qiáng)，具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力缺乏足夠的資金管理落后效率低承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力有限在基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化過程中可能出現(xiàn)的問題在政府部門采用與民營機(jī)構(gòu)合作的方式降低甚至消除風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，同樣也會(huì)需要面對(duì)一些可能出現(xiàn)的其它問題失去對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)成本增加政治風(fēng)險(xiǎn)無法從民營機(jī)構(gòu)的競爭中收益可靠性程度降低政府部門需要對(duì)這些可能出現(xiàn)的問題做好一定的心理準(zhǔn)備，制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施認(rèn)真審查項(xiàng)目是否合適使用商業(yè)化操作建立適用于制定商業(yè)化合同的程序出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)用于指導(dǎo)和規(guī)范考慮成立專門的監(jiān)管調(diào)控機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的程序?qū)ι虡I(yè)化后所提供的服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行評(píng)估對(duì)已實(shí)施商業(yè)化的項(xiàng)目及時(shí)追蹤、總結(jié)和反饋基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化項(xiàng)目運(yùn)作成功的重要因素項(xiàng)目流程的標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)化的管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)和實(shí)施必須在公共機(jī)構(gòu)承受能力之內(nèi)政府能提供長期支持(包括立法)專業(yè)人才參與項(xiàng)目的各個(gè)階段民營機(jī)構(gòu)的合理回報(bào)率商業(yè)化運(yùn)營項(xiàng)目成功實(shí)施公私合作成功的關(guān)鍵：有效的監(jiān)管構(gòu)架普遍服務(wù)社會(huì)效益有效監(jiān)管民營機(jī)構(gòu)公共機(jī)構(gòu)盈利模式政府補(bǔ)貼成本補(bǔ)償合理回報(bào)融資模式價(jià)格制定機(jī)制服務(wù)價(jià)格水平提供服務(wù)的質(zhì)量與效果監(jiān)管內(nèi)容：義務(wù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)分配有效監(jiān)管是參與方在合作過程中揚(yáng)長避短的有力保證我國常見的公私合作模式—BOTBOT作為公私合作模式之一在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和公用事業(yè)部門廣泛使用水務(wù)（制水、治污）公路橋梁電力（電廠）民營部門負(fù)責(zé)設(shè)施的融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)在運(yùn)營若干年后無償將設(shè)施轉(zhuǎn)讓給公共部門公共部門以承諾的服務(wù)價(jià)格來補(bǔ)償民營部門的支出并保證其合理回報(bào)等同于民營部門對(duì)公共部門的融資租賃價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)由公共部門承擔(dān)公私合作方式在中國的創(chuàng)新—股權(quán)出讓深圳市采用策略私募的方式引入國際戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化，是國企改革的一次有益的嘗試同時(shí)，深圳市在此次國企改革第一批5家試點(diǎn)企業(yè)中，有4家為公用事業(yè)類企業(yè)。因此通過這次私募引資為企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者，是PPP在中國的一次創(chuàng)新實(shí)踐深圳經(jīng)驗(yàn)——為何選擇股權(quán)出讓？PPP:通過部分股權(quán)出讓引入戰(zhàn)略投資者公眾服務(wù)提高運(yùn)作效率提升服務(wù)的水平和質(zhì)量企業(yè)拓寬企業(yè)融資渠道建立與完善法人治理結(jié)構(gòu)促進(jìn)國企運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、壯大政府符合中國國企改革精神實(shí)現(xiàn)政企分開，加強(qiáng)政府監(jiān)管職能實(shí)現(xiàn)國企產(chǎn)權(quán)多元化和國有資本戰(zhàn)略性退出深圳此次進(jìn)入改革試點(diǎn)的5家企業(yè)中，4家為公用