行政法與行政訴訟法案例教程 課件 殷興東 第5-8章 行政訴訟概述-行政賠償

行政法與行政訴訟法案例教程

普通高等學(xué)校應(yīng)用型教材·法學(xué)第五章行政訴訟概述第一節(jié)

行政訴訟的基本原理一、行政訴訟的特征根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院主持審理行政爭(zhēng)議并作出裁判的訴訟制度。我國(guó)行政訴訟具有以下特征：第一，行政訴訟以行政爭(zhēng)議的存在為前提。第二，行政訴訟是由人民法院主持審查行政行為的合法性。第三，行政訴訟解決的是特定范圍內(nèi)的行政爭(zhēng)議。第四，行政訴訟的當(dāng)事人具有恒定性。第五，行政訴訟的目的是通過(guò)解決行政爭(zhēng)議，對(duì)違法行政行為所造成的消極后果進(jìn)行補(bǔ)救，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。第一節(jié)

行政訴訟的基本原理二、行政訴訟與其他訴訟的關(guān)系與民事訴訟、刑事訴訟相比較，行政訴訟是解決行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議的訴訟制度，在訴訟主體、舉證責(zé)任、法院審查的內(nèi)容等諸多方面，都有著顯著的不同。（一）行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系十分密切。我國(guó)的行政訴訟在制度上借鑒了民事訴訟，是從民事訴訟發(fā)展而來(lái)的訴訟形式。行政訴訟與民事訴訟在訴訟實(shí)踐中的聯(lián)系十分緊密：許多行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織在一起，在行政訴訟中與之相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議一并被解決。受害人或侵權(quán)人對(duì)行政行為不服，提起行政訴訟的，也可以附帶提起民事訴訟。當(dāng)事人因行政違法侵權(quán)行為提起的行政賠償訴訟也兼具民事訴訟的特點(diǎn)。第一節(jié)

行政訴訟的基本原理行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但是，它能夠發(fā)展成為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟制度，表明了行政訴訟具有不同于民事訴訟的個(gè)性。行政訴訟和民事訴訟的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，訴訟的處理對(duì)象、目的和任務(wù)不同。第二，訴訟當(dāng)事人不同。第三，訴訟權(quán)利不同。第四，舉證責(zé)任不同。第五，所適用的原則不同。第六，訴訟范圍不同。第七，結(jié)案方式不同。第一節(jié)

行政訴訟的基本原理（二）行政訴訟與刑事訴訟的關(guān)系第一，提起訴訟的主體不同。第二，訴訟目的不同。第三，舉證責(zé)任不同。第四，法院審查的內(nèi)容不同。第五，判決內(nèi)容不同。第一節(jié)

行政訴訟的基本原理三、行政訴訟的目的行政訴訟的目的是指行政訴訟作為一項(xiàng)法律制度所要實(shí)現(xiàn)和達(dá)到的目標(biāo)和效果。我國(guó)《行政訴訟法》第1條規(guī)定行政訴訟法的立法目的是“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。行政訴訟的目的主要有三個(gè)：一是解決爭(zhēng)議，二是救濟(jì)權(quán)利，三是監(jiān)督行政。第一節(jié)

行政訴訟的基本原理四、行政訴訟的原則（1）人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的原則；（2）以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則；（3）人民法院審理案件，依法實(shí)行合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審的原則；（4）當(dāng)事人在訴訟中法律地位平等的原則；（5）使用本民族語(yǔ)言、文字進(jìn)行訴訟的原則；（6）辯論原則；（7）檢察院實(shí)行法律監(jiān)督原則。其次，行政訴訟作為一種獨(dú)立的訴訟活動(dòng)，和民事訴訟相比，有自己獨(dú)特的個(gè)性?！缎姓V訟法》所規(guī)定的行政訴訟的特有原則反映了行政訴訟自身的特點(diǎn)，特有原則主要有三項(xiàng)。（1）人民法院對(duì)行政行為實(shí)行合法性審查的原則。（2）司法有限變更的原則。（3）司法最終裁決的原則。第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍一、行政訴訟受案范圍的概念行政訴訟受案范圍，即人民法院的主管范圍，是指人民法院對(duì)哪些行政行為擁有司法審查的權(quán)限；從行政相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)即訴權(quán)范圍，是指受到行政權(quán)侵犯的公民、法人或其他組織的權(quán)益受司法保護(hù)的范圍。按照應(yīng)然的邏輯和法治原則的要求，當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政行為的侵犯時(shí)，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ň葷?jì)，受到司法保護(hù)，因此行政訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)是非常寬泛的，而不應(yīng)有某些限制。但是，在行政法治實(shí)踐中，行政訴訟受案范圍涉及審判權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，再加上行政活動(dòng)的復(fù)雜性、行政法治進(jìn)程等多種因素的影響，并不是所有的由行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議都適宜或者能夠通過(guò)司法途徑來(lái)解決。這就產(chǎn)生了人民法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間在處理行政爭(zhēng)議問(wèn)題上的權(quán)限分工。第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍二、確定行政訴訟受案范圍的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)（1）我國(guó)政治制度的特點(diǎn)（2）我國(guó)行政訴訟的目的（3）我國(guó)行政法治實(shí)踐的發(fā)展第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍三、行政訴訟受案范圍的確立方式從世界各國(guó)的情況來(lái)看，行政訴訟受案范圍的確立方式主要有兩種：一是判例法式，即某一爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟的受案范圍依判例來(lái)確定，代表國(guó)家如法國(guó)；二是制定法式，即通過(guò)制定法明文規(guī)定的形式來(lái)確定受案范圍，代表國(guó)家如德國(guó)、日本等。其中，以制定法規(guī)定受案范圍的方式又分為三種具體情形：第一，概括式。概括式是由統(tǒng)一的行政訴訟法典對(duì)行政訴訟受案范圍作出原則性、概括性規(guī)定，一般表述為行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起訴訟。第二，列舉式。列舉式一般有肯定列舉和否定列舉兩種方式。第三，混合式——采用概括式和列舉式相結(jié)合的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍我國(guó)行政訴訟受案范圍的確定方式是混合式：首先，以概括的方式確立了人民法院可以受理的行政案件的基本范圍，即《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！逼浯危钥隙信e的方式列出了屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第12條規(guī)定的十二種情形。再次，以否定列舉的方式列出了不屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第13條規(guī)定的四種情形。最后，《行政訴訟法》第12條第2款以概括的方式作了兜底規(guī)定，即“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍四、行政訴訟受案范圍的內(nèi)容（一）概括的范圍行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@是《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案范圍的肯定概括規(guī)定。行政行為屬于行政訴訟的受案范圍。這里的行政行為既包括單方行為，又包括雙方行為；既包括授益行為，又包括負(fù)擔(dān)行為；既包括剛性行為，又包括柔性行為；既包括作為行為，又包括不作為行為。2018年《行政訴訟法司法解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”?！缎姓V訟法》第2條明確規(guī)定了公民提起行政訴訟的權(quán)利范圍。

第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍（二）肯定列舉的范圍根據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的行政行為有十二項(xiàng)：1.行政處罰2.行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行3.行政許可4.確認(rèn)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的決定5.征收、征用以及補(bǔ)償決定6.對(duì)不履行法定職責(zé)不服的7.侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為8.侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行為第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍9.違法要求履行義務(wù)10.沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或社會(huì)保險(xiǎn)待遇11.不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議12.行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他合法權(quán)益的行為第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍（三）否定列舉的范圍根據(jù)《行政訴訟法》第13條以及2018年《行政訴訟法司法解釋》的規(guī)定，下列行為不屬于人民法院的受案范圍：1.國(guó)防、外交等國(guó)家行為2.具有普遍約束力的決定、命令3.獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行政行為4.行政最終裁決行為5.刑事司法行為6.行政調(diào)解和行政仲裁行為7.行政指導(dǎo)行為第二節(jié)

行政訴訟的受案范圍8.駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為9.行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為10.行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等過(guò)程性行為11.行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)作出的執(zhí)行行為，但行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實(shí)施的除外12.上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為13.行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為14.對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為第三節(jié)

行政訴訟的管轄一、行政訴訟受案范圍的概念（一）行政訴訟管轄的概念行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)劃分，具體明確了各級(jí)人民法院以及不同地域、不同專(zhuān)業(yè)屬性的人民法院受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。對(duì)于行政相對(duì)人而言，它意味著當(dāng)其認(rèn)為行政主體的行政行為侵害其合法權(quán)益時(shí)，能夠向哪個(gè)人民法院起訴；對(duì)于行政主體而言，它意味著被訴行政行為應(yīng)當(dāng)接受哪一個(gè)人民法院的審查。行政訴訟管轄包含如下內(nèi)容：（1）行政訴訟管轄解決的是人民法院內(nèi)部行使行政審判權(quán)的分工問(wèn)題，不涉及人民法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間處理行政爭(zhēng)議的分工和權(quán)限問(wèn)題。（2）行政訴訟管轄涉及縱向與橫向兩個(gè)方面的內(nèi)容，即級(jí)別管轄和地域管轄。（3）行政訴訟管轄確定的是人民法院對(duì)第一審行政案件的分工，第二審行政案件的管轄依第一審管轄結(jié)果確定。第三節(jié)

行政訴訟的管轄（二）行政訴訟管轄與相關(guān)概念的區(qū)分（1）行政訴訟管轄與行政訴訟主管。行政訴訟主管即行政訴訟受案范圍，它所明確的是哪些行政爭(zhēng)議由人民法院處理，哪些行政爭(zhēng)議由其他國(guó)家機(jī)關(guān)處理。而行政訴訟管轄解決的是在人民法院主管的前提下，法院系統(tǒng)彼此間審理行政案件的分工、權(quán)限。二者之間的關(guān)系在于只有確定了某一行政爭(zhēng)議屬于人民法院的主管范圍之后，才能確定該行政爭(zhēng)議應(yīng)由哪一級(jí)別的哪個(gè)人民法院管轄。（2）行政訴訟管轄與行政訴訟主審。行政訴訟主審是指在人民法院內(nèi)部應(yīng)由哪一個(gè)審判機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)審理行政案件。所以，從二者的關(guān)系來(lái)看，管轄是主審的前提，主審是管轄的具體實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)人民法院內(nèi)部設(shè)有民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭、審判監(jiān)督庭等，但并不是所有的審判庭都能審理行政案件?！缎姓V訟法》第4條第2款和2018年《行政訴訟法司法解釋》第3條第1款分別規(guī)定：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”；“各級(jí)人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其行政行為的案件”。第三節(jié)

行政訴訟的管轄（三）確定行政訴訟管轄的基本原則1.便于當(dāng)事人訴訟原則2.便于人民法院獨(dú)立、公正行使審判權(quán)原則3.原則性與靈活性相結(jié)合原則第三節(jié)

行政訴訟的管轄二、級(jí)別管轄級(jí)別管轄是指上下級(jí)人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，我國(guó)人民法院的設(shè)置分為四級(jí)，即基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院。這四級(jí)人民法院都有權(quán)管轄一定范圍內(nèi)的第一審行政案件，級(jí)別管轄所要解決的問(wèn)題就是具體規(guī)定哪一級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)管轄哪一些第一審行政案件。（一）基層人民法院的管轄《行政訴訟法》第14條規(guī)定：“基層人民法院管轄第一審行政案件。”這一概括性規(guī)定表明：除了有法律特別規(guī)定，一般的行政案件均由基層人民法院管轄?；鶎尤嗣穹ㄔ菏俏覈?guó)人民法院組織體系中最龐大的一級(jí)人民法院，其設(shè)置與我國(guó)的縣、市級(jí)行政區(qū)劃相一致，其所在地往往是行政案件當(dāng)事人所在地或行政爭(zhēng)議發(fā)生地。由基層人民法院管轄第一審行政案件，既便于當(dāng)事人起訴和參與訴訟，又便于人民法院調(diào)查取證，有效處理行政爭(zhēng)議。第三節(jié)

行政訴訟的管轄（二）中級(jí)人民法院的管轄行政訴訟法》第15條對(duì)中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件作了明確規(guī)定，依該條，中級(jí)人民法院的管轄范圍包括如下案件：1.對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件2.海關(guān)處理的案件3.本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜案件4.其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件第三節(jié)

行政訴訟的管轄（三）高級(jí)人民法院的管轄《行政訴訟法》第16條規(guī)定，高級(jí)人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。這是由高級(jí)人民法院的地位和工作職能所決定的。由于高級(jí)人民法院的主要任務(wù)是對(duì)不服本轄區(qū)內(nèi)中級(jí)人民法院裁判的上訴案件進(jìn)行審理和對(duì)本轄區(qū)內(nèi)基層人民法院、中級(jí)人民法院的審判工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，因此，它的管轄范圍應(yīng)當(dāng)為發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜案件，不宜過(guò)寬。第三節(jié)

行政訴訟的管轄（四）最高級(jí)人民法院的管轄《行政訴訟法》第17條規(guī)定，最高人民法院管轄全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。最高人民法院是我國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，主要職能是監(jiān)督和指導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，并運(yùn)用司法權(quán)對(duì)審判工作中所涉及的法律具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行司法解釋?zhuān)约皩徖聿环呒?jí)人民法院作出的一審裁判而提起的上訴案件。因此，最高人民法院管轄的第一審行政案件，只限于全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的行政案件。迄今為止，還沒(méi)有一例由最高人民法院管轄的第一審行政案件。第三節(jié)

行政訴訟的管轄三、地域管轄地域管轄是指同級(jí)人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。我國(guó)《行政訴訟法》主要依據(jù)人民法院轄區(qū)的大小、被訴行政行為涉及的對(duì)象或當(dāng)事人與人民法院轄區(qū)的關(guān)系，來(lái)確定行政訴訟的地域管轄。（一）一般地域管轄一般地域管轄是指按照最初作出行政行為的行政主體所在地來(lái)確定管轄法院的制度。一般地域管轄是“原告就被告”原則在行政訴訟管轄制度中的體現(xiàn)，是行政訴訟管轄制度中最基本、最常用的一種管轄方式?！缎姓V訟法》第18條第1款規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！钡谌?jié)

行政訴訟的管轄（二）特殊地域管轄1.經(jīng)復(fù)議案件的管轄?！缎姓V訟法》第18條第1款第一句規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！?.跨區(qū)域的案件管轄?！缎姓V訟法》第18條第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?.限制人身自由案件的管轄。《行政訴訟法》第19條規(guī)定：“對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄?！?.涉及不動(dòng)產(chǎn)案件的管轄。《行政訴訟法》第20條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄?！钡谌?jié)

行政訴訟的管轄四、移送管轄移送管轄是指人民法院已經(jīng)受理了行政案件，發(fā)現(xiàn)所受理的案件不屬于自己管轄而將案件移送給有管轄權(quán)的人民法院審理的制度。它是人民法院在受理了不屬于其管轄范圍案件的情況下所采取的一種補(bǔ)救措施。在實(shí)質(zhì)上，移送管轄不是管轄權(quán)的移送，而只是案件的移送?！缎姓V訟法》第22條對(duì)移送管轄作了規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的人民法院，受移送的人民法院應(yīng)當(dāng)受理。受移送的人民法院認(rèn)為受移送的案件按照規(guī)定不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院指定管轄，不得再自行移送?！币扑凸茌牨仨毦邆湟韵氯齻€(gè)條件：（1）移送的人民法院對(duì)移送的案件沒(méi)有管轄權(quán)是移送的前提。（2）移送的人民法院已經(jīng)受理了行政案件，但案件尚處在第一審程序之中。（3）接受移送的人民法院對(duì)移送的案件有管轄權(quán)。第三節(jié)

行政訴訟的管轄五、制定管轄指定管轄是指基于某些特殊原因，有管轄權(quán)的人民法院不能行使管轄權(quán)，或者人民法院之間因管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，而由上級(jí)人民法院以指定的方式將案件交由某一人民法院管轄的制度。指定管轄的實(shí)質(zhì)是《行政訴訟法》賦予上級(jí)人民法院在特定情況下，對(duì)行政案件的管轄法院予以變更或確認(rèn)的權(quán)力。這種指定，或使原本沒(méi)有管轄權(quán)的法院獲得管轄權(quán)，或使有爭(zhēng)議的管轄權(quán)得以清晰。行政訴訟法》第23條規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄?！薄叭嗣穹ㄔ簩?duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報(bào)它們的共同上級(jí)人民法院指定管轄?！边@一規(guī)定表明，指定管轄適用于以下兩種情形：（1）有管轄權(quán)的人民法院基于特殊原因不能行使管轄權(quán)。（2）人民法院對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議，協(xié)商不成。第三節(jié)

行政訴訟的管轄六、管轄轉(zhuǎn)移管轄轉(zhuǎn)移是指經(jīng)上級(jí)人民法院決定或者同意，下級(jí)人民法院把有管轄權(quán)的案件交由上級(jí)人民法院管轄的制度?！缎姓V訟法》第24條規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件。下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定。”管轄權(quán)轉(zhuǎn)移在理論上有兩種情況：（1）管轄權(quán)上移，即上級(jí)人民法院將原本屬于下級(jí)人民法院管轄的案件提上來(lái)自己審理；（2）管轄權(quán)的下放，即上級(jí)人民法院將原本屬于自己管轄的案件放下去交給下級(jí)人民法院審理。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》只規(guī)定了管轄權(quán)的上移。

第三節(jié)

行政訴訟的管轄七、管轄異議管轄異議是指行政訴訟當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)受理案件的人民法院提出管轄異議的行為。根據(jù)2018年《行政訴訟法司法解釋》第10條的規(guī)定，管轄異議的提出應(yīng)符合以下要件：（1）管轄異議的主體必須是行政訴訟的當(dāng)事人，包括原告、被告和第三人。（2）管轄異議的提出必須符合法定形式，即必須以書(shū)面形式，而不能以口頭形式提出。（3）管轄異議必須在法定期限內(nèi)提出，其中被告提出管轄權(quán)異議的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起15日內(nèi)提出。對(duì)管轄權(quán)提出異議是當(dāng)事人的一項(xiàng)訴訟權(quán)利，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到異議申請(qǐng)后作出相應(yīng)處理:人民法院經(jīng)審查認(rèn)為異議成立的，應(yīng)當(dāng)將案件移送給有管轄權(quán)的法院；異議不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人對(duì)裁定不服的，可以在10日內(nèi)向上級(jí)人民法院上訴，上訴法院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出最終裁定。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人一、行政訴訟參加人行政訴訟參加人是指在整個(gè)或部分訴訟過(guò)程中參加行政訴訟，對(duì)行政訴訟程序能夠產(chǎn)生重大影響的人。在一般行政訴訟中，訴訟參加人的基本特征是與案件的審理結(jié)果具有利害關(guān)系，通過(guò)訴訟活動(dòng)保護(hù)自己或被代理人的合法權(quán)益。訴訟參加人是訴訟權(quán)利義務(wù)的主要承擔(dān)者，是進(jìn)行訴訟活動(dòng)的基本主體。訴訟參加人的活動(dòng)，對(duì)訴訟的發(fā)生、發(fā)展、終結(jié)有著較大的影響，準(zhǔn)確把握行政訴訟參加人制度是處理行政訴訟案件的基本前提。訴訟參加人包括原告、被告、第三人、共同訴訟人和訴訟代理人。訴訟參與人的范圍較訴訟參加人的范圍更為寬泛——除包括訴訟參加人之外，還包括證人、鑒定人、勘驗(yàn)人、翻譯人員等。訴訟參與人在法律上與案件沒(méi)有利害關(guān)系，但是，他們?cè)谠V訟中依法享有特殊的訴訟地位，參與特定訴訟活動(dòng)。由于《行政訴訟法》中沒(méi)有對(duì)如證人、鑒定人、翻譯人員等訴訟參與人進(jìn)行特別規(guī)定，因此在實(shí)踐中適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人二、行政訴訟當(dāng)事人訴訟當(dāng)事人是訴訟參加人的一個(gè)子概念，與訴訟代理人共同構(gòu)成訴訟參加人的概念。行政訴訟當(dāng)事人是指因發(fā)生行政爭(zhēng)議，以自己名義進(jìn)行訴訟，并受人民法院裁判拘束的主體。行政訴訟當(dāng)事人包括原告、公益訴訟起訴人、被告、第三人、共同訴訟人。行政訴訟當(dāng)事人具有以下基本特征：第一，在行政訴訟中，行政訴訟當(dāng)事人是從行政程序的當(dāng)事人演變而來(lái)的，行政訴訟當(dāng)事人之間往往存在行政法律關(guān)系。第二，當(dāng)事人以自己的名義進(jìn)行訴訟。第三，當(dāng)事人受人民法院裁判拘束。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人三、行政訴訟代表人《行政訴訟法》第28條明確規(guī)定了訴訟代表人制度：當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。根據(jù)2018年《行政訴訟法司法解釋》第29條第1款的規(guī)定，“人數(shù)眾多”，一般指10人以上。當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的，由當(dāng)事人推選代表人。當(dāng)事人推選不出的，可以由人民法院在起訴的當(dāng)事人中指定代表人。代表人為2~5人。同時(shí)，雖然實(shí)踐中被告一方人數(shù)眾多的情況并不多見(jiàn)，但是該條文在文意上并沒(méi)有排除當(dāng)被告一方人數(shù)眾多時(shí)推選訴訟代表人的可能。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人訴訟代表人與訴訟代理人不同：訴訟代理人本身與案件沒(méi)有利害關(guān)系，他們是為了被代理人的利益而參與訴訟的；訴訟代理人自身也不得再委托代理人。訴訟代表人則不同：他們是行政訴訟案件的當(dāng)事人，僅因受眾多當(dāng)事人之托，代表其他當(dāng)事人參與訴訟。訴訟代表人在訴訟過(guò)程中，可以代表被代表的當(dāng)事人為一般的訴訟行為，其訴訟行為的效力也及于其所代表的當(dāng)事人；但是，如果進(jìn)行實(shí)體處分，如放棄、變更訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，則應(yīng)當(dāng)征得被代表當(dāng)事人的同意，否則該處分行為只能及于代表人自身，而不能對(duì)被代表的當(dāng)事人生效。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人四、共同訴訟人共同訴訟是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上的訴訟。其中，原告為二人以上的，稱(chēng)共同原告；被告為二人以上的，稱(chēng)共同被告。共同原告和共同被告統(tǒng)稱(chēng)為共同訴訟人。通常在兩類(lèi)行政案件中形成共同訴訟：一類(lèi)是因同一行政行為發(fā)生的行政案件；另一類(lèi)是因同類(lèi)行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院認(rèn)為可以合并審理并且經(jīng)當(dāng)事人同意。前者被稱(chēng)為必要共同訴訟，后者被稱(chēng)為普通共同訴訟。同時(shí)，構(gòu)成共同訴訟還應(yīng)當(dāng)符合案件屬于同一法院管轄這一條件，如果案件由不同法院審理，不會(huì)存在共同訴訟的問(wèn)題。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人必要共同訴訟主要有以下情形：（1）兩個(gè)以上當(dāng)事人，因共同違法被一個(gè)行政機(jī)關(guān)在一個(gè)行政處罰決定書(shū)中予以處罰；（2）法人或者其他組織因違法被處罰，該法人或其他組織的負(fù)責(zé)人或直接行為人同時(shí)被同一個(gè)處罰決定處罰；（3）行政機(jī)關(guān)的同一行政行為實(shí)際影響的兩個(gè)以上當(dāng)事人同時(shí)不服而向法院提起訴訟；（4）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以一個(gè)共同行政行為，處理或處罰一個(gè)或若干個(gè)當(dāng)事人。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人普通共同訴訟是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上、訴訟標(biāo)的是同類(lèi)行政行為，且在經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意后，法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。所謂同類(lèi)行政行為，是指兩個(gè)以上的處理同類(lèi)事實(shí)、適用相同法律的行政行為。同類(lèi)行政行為引起的是幾個(gè)相互獨(dú)立的案件，而非一個(gè)案件，共同訴訟人之間在事實(shí)上或法律上并沒(méi)有不可分割的聯(lián)系；僅因?yàn)閹讉€(gè)案件的訴訟標(biāo)的屬于同一種類(lèi)，即被訴行政行為有相同的性質(zhì)，為了簡(jiǎn)化行政訴訟程序、節(jié)約審判資源、提高審判效率，在程序上被合并在一起。因此，普通共同訴訟并不是必須要合并，關(guān)鍵在于能否達(dá)到并案審理簡(jiǎn)化訴訟程序的目的。普通共同訴訟，可以由共同訴訟的當(dāng)事人向法院提出申請(qǐng)，要求并案審理，然后由法院審查，認(rèn)為可以合并的才能實(shí)行合并；也可以由法院主動(dòng)審查，認(rèn)為可以合并審理的，經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意，方能合并審理。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人五、行政訴訟原告行政訴訟原告是指認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體的行政行為侵犯或者實(shí)質(zhì)影響而向人民法院提起訴訟的人，包括公民、法人或者其他組織。根據(jù)這一概念，我們可以總結(jié)出行政訴訟原告的以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，原告應(yīng)當(dāng)以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，否則就不能成為行政訴訟當(dāng)事人，更不能成為原告；第二，訴訟標(biāo)的與行政主體行使職權(quán)有關(guān)，即被訴行為應(yīng)當(dāng)是行政行為；第三，原告包括公民、法人和其他組織。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（一）行政訴訟原告的范圍行政訴訟原告是公民、法人或者其他組織。公民、法人和其他組織依法享有訴訟權(quán)利，有資格作為行政訴訟的原告；而行政機(jī)關(guān)以行政主體身份成為管理一方時(shí)，不享有原告資格。1.公民。公民是指具有一國(guó)國(guó)籍并享有該國(guó)法律所規(guī)定的權(quán)利、履行該國(guó)法律所規(guī)定的義務(wù)的自然人。對(duì)此處的公民應(yīng)作廣義理解，包括我國(guó)公民、外國(guó)公民、無(wú)國(guó)籍人和國(guó)籍不明的人。2.法人。根據(jù)《民法典》第57~60條的規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力，從法人成立時(shí)產(chǎn)生，到法人終止時(shí)消滅。法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。同時(shí)，法人必須具備的條件是：應(yīng)當(dāng)依法成立，應(yīng)當(dāng)有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)。設(shè)立法人，法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，依照其規(guī)定。法人一般分為三類(lèi)：營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人3.其他組織《民事訴訟法司法解釋》第52條規(guī)定，其他組織是指依法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。它包括：（1）依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)；（2）依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙企業(yè)；（3）依法登記領(lǐng)取我國(guó)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的外資企業(yè)；（4）依法成立的社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)；（5）依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法人的分支機(jī)構(gòu)；（6）依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)；（7）經(jīng)依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)；（8）其他符合規(guī)定條件的組織。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（二）行政訴訟原告資格認(rèn)定的主觀標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟原告是認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。與行政行為具有利害關(guān)系，僅僅是公民、法人或者其他組織獲得行政訴訟原告資格的必要條件。結(jié)合《行政訴訟法》第2條第1款的規(guī)定，若成為行政訴訟原告，首先要求其認(rèn)為行政行為侵害了自己的合法權(quán)益。合法權(quán)益是指法定的權(quán)利和利益，其核心是法定權(quán)利。享有和行使法定權(quán)利，才有可能獲得法定的利益。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條有關(guān)受案范圍的相關(guān)規(guī)定，合法權(quán)益主要是指人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外也包含了其他權(quán)利。需要特別注意的是，合法權(quán)益是否確實(shí)受到了侵害并非起訴的前提，而是訴訟開(kāi)始以后決定原告是否勝訴的因素。合法權(quán)益受到侵害僅僅是原告主觀的判斷，公民、法人或者其他組織只要認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政行為的侵犯，就可以依據(jù)《行政訴訟法》提起訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（三）行政訴訟原告資格認(rèn)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟原告是承擔(dān)行政行為法律后果或受其實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織。《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！备鶕?jù)這一規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要與行政行為有利害關(guān)系，均可起訴。我們可以將“利害關(guān)系”大致理解為“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”。因此，行政訴訟原告必須與被訴行政行為之間有利害關(guān)系，即承擔(dān)該行政行為的法律后果或者其合法權(quán)益受到了實(shí)際影響。行政訴訟原告并不限于行政行為直接針對(duì)的公民、法人或其他組織，只要其權(quán)益受到行政行為實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織都可以成為行政訴訟原告。相反，公民、法人或其他組織如果僅僅是對(duì)某行政行為心懷不滿(mǎn)，而沒(méi)有受到任何實(shí)質(zhì)影響，則無(wú)法獲得行政訴訟原告資格。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人行政訴訟原告是承擔(dān)行政行為法律后果或受其實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織?！缎姓V訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”根據(jù)這一規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要與行政行為有利害關(guān)系，均可起訴。我們可以將“利害關(guān)系”大致理解為“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”。因此，行政訴訟原告必須與被訴行政行為之間有利害關(guān)系，即承擔(dān)該行政行為的法律后果或者其合法權(quán)益受到了實(shí)際影響。行政訴訟原告并不限于行政行為直接針對(duì)的公民、法人或其他組織，只要其權(quán)益受到行政行為實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織都可以成為行政訴訟原告。相反，公民、法人或其他組織如果僅僅是對(duì)某行政行為心懷不滿(mǎn)，而沒(méi)有受到任何實(shí)質(zhì)影響，則無(wú)法獲得行政訴訟原告資格。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人利害關(guān)系”屬于不確定法律概念。2018年《行政訴訟法司法解釋》第12條采用“列舉+兜底”方式對(duì)“利害關(guān)系”作出解釋?zhuān)?guī)定下列情形屬于“與行政行為有利害關(guān)系”：（1）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（2）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（3）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（4）撤銷(xiāo)或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（5）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（6）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（四）行政訴訟原告資格的特殊規(guī)定1.債權(quán)人的行政訴訟原告資格根據(jù)2018年《行政訴訟法司法解釋》第13條的規(guī)定，債權(quán)人原則上沒(méi)有行政訴訟原告資格，即“債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外”。2.非營(yíng)利法人的行政訴訟原告資格2018年《行政訴訟法司法解釋》第17條規(guī)定：“事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人

3.涉及業(yè)主共有利益的行政訴訟原告資格業(yè)主認(rèn)為其共有利益受到行政行為侵害的，根據(jù)2018年《行政訴訟法司法解釋》第18條的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟；業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專(zhuān)有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)或者占總戶(hù)數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人

4.合伙企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)的行政訴訟原告資格由于合伙企業(yè)本身不具備法人資格，不具備獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)的能力，而且在實(shí)踐中合伙企業(yè)的形式多樣，情況各異，故合伙企業(yè)作為原告提起訴訟時(shí)往往需要特別注意。2018年《行政訴訟法司法解釋》第15條第1款規(guī)定：“合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號(hào)為原告。未依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人合伙的全體合伙人為共同原告；全體合伙人可以推選代表人，被推選的代表人，應(yīng)當(dāng)由全體合伙人出具推選書(shū)?！贝送?，2018年《行政訴訟法司法解釋》第15條第2款規(guī)定：“個(gè)體工商戶(hù)向人民法院提起訴訟的，以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營(yíng)者為原告。有字號(hào)的，以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的字號(hào)為原告，并應(yīng)當(dāng)注明該字號(hào)經(jīng)營(yíng)者的基本信息?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人

5.投資人的行政訴訟原告資格雖然投資人作為公司實(shí)際利益享有人，在法律上與其所投資的公司法人相互獨(dú)立，但事實(shí)上被投資公司法人的權(quán)益與投資人的利益息息相關(guān)。因此，當(dāng)被投資公司法人的權(quán)益受到行政行為侵害時(shí)，投資人也可作為利害關(guān)系人提起訴訟，以維護(hù)自身利益。2018年《行政訴訟法司法解釋》第16條第2款規(guī)定：“聯(lián)營(yíng)企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營(yíng)、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營(yíng)、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人

6.非國(guó)有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)分立、終止、兼并、改變隸屬關(guān)系時(shí)的行政訴訟原告資格非國(guó)有企業(yè)在因被注銷(xiāo)、合并、分立等主體資格，而消滅不再具有主體資格，原則上是不能夠作為原告起訴的，但是這明顯不利于對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)。2018年《行政訴訟法司法解釋》第16條第3款對(duì)此作了明確規(guī)定，賦予在法律上已經(jīng)滅失的非國(guó)有企業(yè)以行政訴訟原告資格：非國(guó)有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人

7.股份制企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行政訴訟原告資格股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東會(huì)、董事會(huì)等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟。這一點(diǎn)較為特殊，股份制企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有獨(dú)立地位，是不可以作為原告提起訴訟的。然而，一旦發(fā)生行政爭(zhēng)議，即使作為公司利益代表人的法定代表人不行使訴訟權(quán)利，股東大會(huì)、董事會(huì)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)依然可以企業(yè)的名義提起訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人六、行政公益訴訟起訴人行政公益訴訟中的公益訴訟起訴人是指當(dāng)行政主體違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，由法律授權(quán)代表國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益提起行政公益訴訟的主體。行政公益訴訟起訴人與一般行政訴訟原告有區(qū)別：行政公益訴訟起訴人維護(hù)的是國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，提起的是非自利性訴訟、客觀訴訟。而一般行政訴訟原告是行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，維護(hù)的是自身權(quán)益，提起的是自利性訴訟、主觀訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人七、行政訴訟被告（一）行政訴訟被告的概念行政訴訟被告是指原告指控其行政行為違法，侵犯原告合法權(quán)益，并經(jīng)人民法院通知應(yīng)訴的具有國(guó)家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和組織。我國(guó)行政訴訟實(shí)行“機(jī)關(guān)被告”模式，即由實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在行政訴訟中擔(dān)當(dāng)被告。（二）行政訴訟被告的特征1.行政訴訟的被告是具有國(guó)家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者組織2.行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是作出被訴行政行為，對(duì)被訴行政行為承擔(dān)法律責(zé)任的組織3.行政訴訟被告由法院通知應(yīng)訴

第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（三）行政訴訟被告的概念1.委托行政中的被告確認(rèn)《行政訴訟法》第26條第5款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！?018年《行政訴訟法司法解釋》第20條第3款規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告?！薄缎姓V訟法》第2條將行政機(jī)關(guān)的概念擴(kuò)大到包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作出行政行為的組織。結(jié)合以上條文來(lái)看，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織以自己的名義作出行政行為的，行政訴訟的被告是該組織；其他組織，包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和其他組織等非經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章直接授權(quán)，而是由行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件的方式予以“授權(quán)”的，均不屬于行政訴訟法意義上的“授權(quán)”，只能屬于委托，這些組織因行使相應(yīng)職權(quán)而產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的，行政訴訟的被告就是作出委托的行政機(jī)關(guān)。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人2.經(jīng)過(guò)行政復(fù)議案件的被告確認(rèn)根據(jù)《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議而起訴的案件中，被告的確認(rèn)分為以下三種情況：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作為共同被告。第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，行政相對(duì)人對(duì)原行政行為不服而提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議不作為不服而提起訴訟的，則應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人3.經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而作出行政行為案件的被告確認(rèn)根據(jù)2018年《行政訴訟法司法解釋》第19條的規(guī)定，當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告。這一規(guī)定采用的是“形式主義”的做法，即無(wú)論批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和被批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在行政行為作出過(guò)程中所起的作用如何，均以在生效法律文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告。這種被告確定方式比較明確、便于操作。然而，需要注意的是，這一規(guī)定與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定略有區(qū)別，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第13條規(guī)定：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！睂?shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意這一區(qū)別。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人4.內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的被告資格確認(rèn)2018年《行政訴訟法司法解釋》第20條第1、2款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)行使行政職能的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。因此，行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織能否被確定為被告，關(guān)鍵在于該組織的職責(zé)履行行為是否有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，若有，則可為被告。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人5.開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門(mén)的被告資格確認(rèn)2018年《行政訴訟法司法解釋》第21條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門(mén)為被告；對(duì)其他開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人6.村委會(huì)和居委會(huì)的被告資格確認(rèn)村委會(huì)和居委會(huì)能否成為行政訴訟中的被告，主要取決于其作出的行政行為是否具有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。2018年《行政訴訟法司法解釋》第24條第1款和第2款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人7.事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格確認(rèn)事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)能否成為行政訴訟中的被告，同樣取決于其作出的行政行為是否具有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。2018年《行政訴訟法司法解釋》第24條第3款和第4款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人8.房屋征收與補(bǔ)償工作中的被告確認(rèn)2018年《行政訴訟法司法解釋》第25條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過(guò)程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門(mén)為被告。征收實(shí)施單位受房屋征收部門(mén)委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門(mén)為被告?！钡谒墓?jié)

行政訴訟的主要參加人八、行政訴訟第三人根據(jù)《行政訴訟法》第29條的規(guī)定，行政訴訟第三人應(yīng)當(dāng)符合以下條件：第一，應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為有利害關(guān)系，或者與案件處理結(jié)果存在利害關(guān)系；第二，沒(méi)有作為原告起訴或作為被告應(yīng)訴；第三，擁有獨(dú)立的訴訟地位。第三人獨(dú)立于原告、被告，參加訴訟是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益；既不依附原告也不依附被告，可以提出自己的請(qǐng)求，對(duì)第一審判決不服，有權(quán)提起上訴。（一）行政訴訟第三人的類(lèi)型根據(jù)《行政訴訟法》第29條的規(guī)定，行政訴訟第三人可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是與被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟的第三人，另一類(lèi)是與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人。法律明確規(guī)定行政訴訟第三人概念，有助于在實(shí)踐中切實(shí)擴(kuò)大行政訴訟第三人的范圍，保護(hù)行政訴訟利害關(guān)系人的合法權(quán)益。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（二）行政訴訟第三人的具體類(lèi)別司法實(shí)踐和學(xué)理研究中比較常見(jiàn)的行政訴訟第三人有以下幾種：（1）行政處罰案件中的受害人或加害人。在行政處罰案件中，加害人不服處罰作為原告起訴的，未起訴的受害人則可以作為第三人參加訴訟；如果受害人對(duì)處罰不服而起訴的，未起訴的加害人則可以作為第三人參加訴訟。（2）行政處罰案件中的共同被處罰人。在一個(gè)行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)處罰了兩個(gè)以上的違法行為人，其中一部分被處罰人向法院起訴則，另一部分沒(méi)有起訴的被處罰人，可以作為第三人參加訴訟。（3）行政裁決、行政確權(quán)案件中的當(dāng)事人。公民、法人或者其他組織之間發(fā)生民事權(quán)益糾紛，由行政機(jī)關(guān)確權(quán)、裁決，一部分當(dāng)事人不服，向法院起訴的，另一部分可以第三人的名義參加訴訟。第四節(jié)

行政訴訟的主要參加人（4）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出相互矛盾的行政行為，非被告的行政機(jī)關(guān)可為第三人。（5）與行政機(jī)關(guān)共同署名作出處理決定的不具備被告資格的個(gè)人或組織。這種個(gè)人或組織不具備行政訴訟被告資格，因此無(wú)法以被告的身份參加訴訟；但是，一旦該行為被判決違法，其責(zé)任不能被免除，因此可以第三人的身份參加訴訟，以維護(hù)自身權(quán)益，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。（6）在行政許可案件中，與行政許可有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟的其他公民、法人或其他組織可以作為第三人參加訴訟。（7）應(yīng)當(dāng)追加為被告而原告不同意追加的，法院應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加訴訟。如果只有一個(gè)適格被告而原告指控又不正確的，法院應(yīng)要求原告將指控對(duì)象變更為適格的被告；原告不同意變更的，則駁回起訴。但是，如果應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)或兩個(gè)以上的適格被告，而原告只起訴了其中部分被告，不同意追加其他具有被告資格的行政機(jī)關(guān)的，這些行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟。第六章行政訴訟分述（上）第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)一、行政訴訟證據(jù)的概念與特征《行政訴訟法》和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證據(jù)規(guī)定》），都沒(méi)有對(duì)什么是行政訴訟證據(jù)作出明確規(guī)定。按照學(xué)界一般的理解，行政訴訟證據(jù)是指行政訴訟中用來(lái)證明待證案件事實(shí)是否客觀存在的一切事實(shí)材料。在行政審判實(shí)踐中，當(dāng)事人舉出的或者人民法院調(diào)查收集到的證據(jù)，并不一定都是真實(shí)可靠的——有的可能是非法獲得的，有的可能是偽造的，有的可能是相互矛盾的，并不都能作為定案證據(jù)。所以，行政訴訟證據(jù)是指經(jīng)合法收集的，在行政訴訟中經(jīng)人民法院審查認(rèn)可的，用以證明案件事實(shí)并表現(xiàn)為一定證據(jù)形式的事實(shí)材料。第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)

2018年《行政訴訟法司法解釋》第42條規(guī)定：“能夠反映案件真實(shí)情況、與待證事實(shí)相關(guān)聯(lián)、來(lái)源和形式符合法律規(guī)定的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。”據(jù)此，可用來(lái)定案的證據(jù)必須符合以下條件：（1）證據(jù)的合法性。（2）證據(jù)的客觀真實(shí)性。（3）證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。相對(duì)于其他訴訟證據(jù)而言，行政訴訟證據(jù)具有如下特征：第一，證明對(duì)象的特殊性。第二，來(lái)源的特殊性。第三，范圍的廣泛性和表現(xiàn)形式的多樣性。第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)二、行政訴訟證據(jù)形式的分類(lèi)通常學(xué)者把行政訴訟證據(jù)分為七類(lèi)或八類(lèi)。我國(guó)行政訴訟法也沿用了這種做法。但準(zhǔn)確地講，這種分類(lèi)并不是對(duì)行政訴訟證據(jù)的分類(lèi)，因?yàn)樵谛姓V訟中每一個(gè)定案證據(jù)只是通過(guò)這幾類(lèi)中的某一類(lèi)具體形式表現(xiàn)出來(lái)而已。因此，行政訴訟證據(jù)的分類(lèi)只是指行政訴訟證據(jù)的表現(xiàn)形式或者載體的分類(lèi)。行政訴訟證據(jù)的表現(xiàn)形式或者載體大致可以被分為八類(lèi)。（一）書(shū)證、（二）物證、（三）視聽(tīng)資料、（四）電子數(shù)據(jù)、（五）證人證言、（六）當(dāng)事人陳述、（七）鑒定意見(jiàn)、（八）勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)三、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)與非法證據(jù)排除（一）行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)證明標(biāo)準(zhǔn)又稱(chēng)證明度，即當(dāng)事人就其主張證明到何種程度才能使法院確信案件事實(shí)真實(shí)存在。在我國(guó)，盡管尚未確立行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，但從目前的研究來(lái)看，仍有如下共識(shí)：（1）訴訟中的真實(shí)是一種相對(duì)真實(shí)，是法律上的真實(shí)，而非客觀真實(shí)即法官認(rèn)為的真實(shí)。（2）針對(duì)影響原告權(quán)益的程度來(lái)設(shè)置不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)

（二）非法證據(jù)排除《證據(jù)規(guī)定》第58條規(guī)定：“以侵害他人合法權(quán)益或者違反法律禁止性規(guī)定方法取得的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)?！边@是以司法解釋的方式明確規(guī)定了行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則。按照上述規(guī)定，證據(jù)即便是真實(shí)的，如果是通過(guò)非法方式或途徑獲得的，也應(yīng)當(dāng)被排除。非法證據(jù)排除的代價(jià)是某些案件事實(shí)可能會(huì)因證據(jù)被排除而得不到人民法院的認(rèn)定，從而“犧牲”了部分客觀真實(shí)。因此，非法證據(jù)排除必須進(jìn)一步明確以下問(wèn)題：1.非法證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從《證據(jù)規(guī)定》第58條的規(guī)定來(lái)看，行政訴訟非法證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是違反法律禁止性規(guī)定，二是采用侵犯他人合法權(quán)益的方法取得證據(jù)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在邏輯關(guān)系上屬于選擇關(guān)系，而非并列關(guān)系。也就是說(shuō)，只要具備其中一項(xiàng)就構(gòu)成違法證據(jù)，應(yīng)被排除。

第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)

2.非法證據(jù)不能作為行政訴訟中認(rèn)定案件事實(shí)根據(jù)的理由之所以要規(guī)定非法證據(jù)不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，是因?yàn)閮煞矫娴目紤]：一是行政程序合法性原則的要求。在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)掌握著行政程序的進(jìn)程。對(duì)于行政決定的作出，行政機(jī)關(guān)必須依法或依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、查明真相。如果行政機(jī)關(guān)未按照法定的程序履行職責(zé)、行使職權(quán)，其行為當(dāng)然就是違法的。二是證據(jù)合法性的要求。

第一節(jié)

行政訴訟證據(jù)3.應(yīng)認(rèn)定為非法證據(jù)的情形根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第57、58條以及2018年《行政訴訟法司法解釋》第43條的規(guī)定，非法證據(jù)主要包括以下三種：（1）嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料。（2）以偷拍、偷錄、竊聽(tīng)等手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料。（3）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任一、行政訴訟舉證責(zé)任的概念與分類(lèi)（一）行政訴訟舉證責(zé)任的概念在我國(guó)行政法學(xué)理論中，人們對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任的認(rèn)識(shí)并不一致，大體而言，有如下幾種：（1）舉證責(zé)任是一種義務(wù)。（2）舉證責(zé)任是一種制度。（3）舉證責(zé)任是一種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。舉證責(zé)任在本質(zhì)上是一種后果責(zé)任。就行政行為合法性舉證責(zé)任而言，行政訴訟中提供證據(jù)的責(zé)任以承擔(dān)后果責(zé)任為前提：只有承擔(dān)后果責(zé)任，才承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任；不承擔(dān)后果責(zé)任，也就不承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任。這個(gè)論斷的一個(gè)法律根據(jù)是《行政訴訟法》第34條關(guān)于被告負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)定，另一個(gè)法律根據(jù)是《證據(jù)規(guī)定》第6條。按照上述邏輯，原告對(duì)行政行為違法性的主張，可以提供證據(jù)，也可以不提供證據(jù)，即原告享有提供證據(jù)的權(quán)利，而不負(fù)有提供證據(jù)的責(zé)任或義務(wù)。原告提供的證據(jù)不成立的，并不減免被告所負(fù)的舉證責(zé)任。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任（二）行政訴訟舉證責(zé)任的分類(lèi)被告對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任不等同于被告在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任。被告在行政訴訟中負(fù)舉證責(zé)任是指在行政訴訟中，與行政行為合法性有關(guān)無(wú)關(guān)的一切證據(jù)，都應(yīng)由被告舉證，否則被告就要承擔(dān)敗訴責(zé)任。如果屬于表述錯(cuò)誤，則可能使人產(chǎn)生誤解，引起不良后果；如果屬于理解錯(cuò)誤，在實(shí)踐中則是非常有害的，可能導(dǎo)致某些當(dāng)事人隨意主張權(quán)力，從而影響另一方的權(quán)利，并給訴訟的順利進(jìn)行帶來(lái)不便。因此，有必要探討和了解行政訴訟舉證責(zé)任的分類(lèi)問(wèn)題。關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任的分類(lèi)，我們可以從不同角度來(lái)看：從主體角度來(lái)看，其可以分為被告的舉證責(zé)任、原告的舉證責(zé)任和第三人的舉證責(zé)任。從訴訟性質(zhì)來(lái)看，其可以分為一般行政訴訟的舉證責(zé)任和行政賠償訴訟的舉證責(zé)任。從行為領(lǐng)域來(lái)看，其可以分為行政作為的舉證責(zé)任和行政不作為的舉證責(zé)任、授益行政的舉證責(zé)任和損益行政的舉證責(zé)任。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任二、被告與原告的舉證責(zé)任（一）被告的舉證責(zé)任1.被告承擔(dān)舉證責(zé)任的理由（1）行政訴訟性質(zhì)要求行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。（2）依法行政原則要求行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。（3）舉證能力的優(yōu)勢(shì)要求行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。2.被告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍（1）被告對(duì)行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。（2）被告對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。（3）被告對(duì)行政行為合法性的證據(jù)和依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任（二）原告的證明責(zé)任1.起訴人的初步證明責(zé)任起訴人的初步證明責(zé)任體現(xiàn)在《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于起訴條件的規(guī)定之中?！缎姓V訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定，起訴人提起訴訟應(yīng)當(dāng)有“具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”；《證據(jù)規(guī)定》第4條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！边@些規(guī)定表明，起訴是否具有事實(shí)根據(jù)，應(yīng)當(dāng)由起訴人證明。2018年《行政訴訟法司法解釋》第54條第1款規(guī)定：“依照行政訴訟法第四十九條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交以下起訴材料：（一）原告的身份證明材料以及有效聯(lián)系方式；（二）被訴行政行為或者不作為存在的材料；（三）原告與被訴行政行為具有利害關(guān)系的材料；（四）人民法院認(rèn)為需要提交的其他材料。”

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任2.原告對(duì)特定事項(xiàng)的舉證責(zé)任《行政訴訟法》中沒(méi)有關(guān)于原告舉證責(zé)任的規(guī)定，2018年《行政訴訟法司法解釋》也未規(guī)定原告的舉證責(zé)任；但根據(jù)《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)、《證據(jù)規(guī)定》第4條和2018年《行政訴訟法司法解釋》第54條的規(guī)定，原告起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的“材料”即為證據(jù)或具有證據(jù)屬性。2000年《行政訴訟法司法解釋》第27條規(guī)定，原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：第一，證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外；第二，在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)；第三，在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)；第四，其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)?！蹲C據(jù)規(guī)定》第4條也作出了與此大致相同的規(guī)定。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任原告的舉證責(zé)任包含如下內(nèi)容：（1）證明起訴符合法定條件。（2）在起訴被告不作為的案件中，提供證據(jù)證明其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的事實(shí)。（3）在一并提起行政賠償訴訟中，證明被訴行為造成損失及損失數(shù)額大小的事實(shí)。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任三、舉證責(zé)任（一）被告的舉證期限

1.一般規(guī)定《證據(jù)規(guī)定》第1條第2款規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)?！币来?，被告的舉證期限為“收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)”?！缎姓V訟法》第67條第1款規(guī)定“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，從而為行政程序規(guī)則要求轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉▽彶槭侄翁峁┝朔梢罁?jù)。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任

2.補(bǔ)充規(guī)定從理論上說(shuō)，被告延期提供證據(jù)或補(bǔ)充證據(jù)是與被告舉證責(zé)任期限制度相互矛盾的，但行政審判實(shí)踐又是非常復(fù)雜的，出于周全考慮就必然允許在某些特定情形下的變通。（1）被告在作出行政行為時(shí)已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)理由不能提供的，延期提供證據(jù)。（2）被告補(bǔ)充證據(jù)。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任（二）原告和第三人的舉證期限行政訴訟的性質(zhì)和目的決定了在訴訟程序中，原告享有比被告多得多的訴訟權(quán)利，但不能由此斷定，對(duì)原告的舉證不能有任何限制。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的研究，對(duì)原告和第三人的舉證期限進(jìn)行一定的限制是必要的，理由如下：（1）起訴期限的規(guī)定事實(shí)上限制了原告和第三人收集證據(jù)的期限。（2）原告在提起訴訟時(shí)，有初步證明責(zé)任，故有相應(yīng)的收集證據(jù)的義務(wù)。（3）對(duì)原告、第三人的舉證期限不加限制，將導(dǎo)致訴訟資源的浪費(fèi)和訴訟程序的不公平。（4）對(duì)原告、第三人的舉證期限不加限制，無(wú)法制約原告濫用訴訟權(quán)利。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任四、人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)力與義務(wù)（一）人民法院依職權(quán)主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力與義務(wù)在訴訟中，人民法院是居中裁判機(jī)關(guān)，其職能是依據(jù)原、被告提供的事實(shí)和證據(jù)，對(duì)案件作出裁斷。不僅要考慮原、被告雙方的主張和利益，還要考慮行政訴訟的效率以及行政訴訟對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的影響。允許人民法院在一定范圍內(nèi)依職權(quán)調(diào)查取證，不僅有利于彌補(bǔ)當(dāng)事人提供證據(jù)的不足，而且有利于人民法院準(zhǔn)確、迅速地認(rèn)定已有證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性和客觀性，從而更加快捷審結(jié)行政案件?！缎姓V訟法》第40條規(guī)定，“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)”?！蹲C據(jù)規(guī)定》第22條規(guī)定，涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定或者人民法院依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)時(shí)，人民法院可依職權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。這是我國(guó)現(xiàn)行法律、司法解釋對(duì)人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任（二）人民法院依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力和義務(wù)在正常情況下，原告或者第三人為了自己的訴訟目的，均應(yīng)當(dāng)自行收集證據(jù)。但在某些情況下，原告或第三人收集證據(jù)非常困難或者不可能，這時(shí)候就產(chǎn)生了申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)的問(wèn)題?！缎姓V訟法》第41條規(guī)定：“與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)?。海ㄒ唬┯蓢?guó)家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；（二）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)?！?/p>

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任2018年《行政訴訟法司法解釋》第46條具體、明確規(guī)定：“原告或者第三人確有證據(jù)證明被告持有的證據(jù)對(duì)原告或者第三人有利的，可以在開(kāi)庭審理前書(shū)面申請(qǐng)人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交。申請(qǐng)理由成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交，因提交證據(jù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，由申請(qǐng)人預(yù)付?！薄靶姓C(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于該證據(jù)主張的事實(shí)成立。待有證據(jù)的當(dāng)事人以妨礙對(duì)方當(dāng)事人使用為目的，毀滅有關(guān)證據(jù)或者實(shí)施其他致使證據(jù)不能使用行為的，人民法院可以推定對(duì)方當(dāng)事人基于該證據(jù)主張的事實(shí)成立，并可依照行政訴訟法第五十九條規(guī)定處理?！?/p>

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任前述規(guī)定包括以下內(nèi)容：（1）申請(qǐng)的主體。申請(qǐng)的主體只能是原告或第三人。（2）申請(qǐng)的條件。只有原告或第三人不能自行收集的證據(jù)，才可以申請(qǐng)人民法院調(diào)??；即便滿(mǎn)足了其他條件，但如果原告或者第三人可以自行收集，也應(yīng)自己收集。（3）證據(jù)與案件的相關(guān)性。原告或第三人申請(qǐng)人民法院調(diào)取的證據(jù)，必須是與雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的案件直接相關(guān)的。具體而言，原告和第三人可以向人民法院申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)包括兩個(gè)方面的：一是證明爭(zhēng)議的行政行為違法性的證據(jù)；二是在行政不作為案件、行政賠償和補(bǔ)償案件中，原告負(fù)有舉證責(zé)任而應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù)。

第二節(jié)

行政訴訟舉證責(zé)任（4）證據(jù)的具體范圍?？梢陨暾?qǐng)人民法院調(diào)取的證據(jù)具體包括：1）由國(guó)家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)。這類(lèi)證據(jù)主要是指檔案材料。在國(guó)家的檔案材料中，有的不對(duì)外公開(kāi)，即使憑借身份證、介紹信等相關(guān)證件，也不能查閱和獲取，在這種情況下，可申請(qǐng)人民法院調(diào)取。2）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)。3）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。這是一個(gè)兜底性規(guī)定，可由具體文件規(guī)定或由人民法院裁量。（5）妨礙證據(jù)調(diào)取的后果。如果人民法院責(zé)令行政主體提交證據(jù)，行政主體無(wú)正當(dāng)理由拒不提交的，人民法院可以推定申請(qǐng)人基于該證據(jù)主張的事實(shí)成立，行政主體則可能會(huì)因拒不提交證據(jù)被視為舉證不能或缺乏作出行政行為的依據(jù)而承擔(dān)敗訴責(zé)任。

第三節(jié)

行政訴訟的法律適用一、行政訴訟法律適用的概念與特征行政訴訟法律適用，是指人民法院按照法定程序，將法律、法規(guī)（或參照規(guī)章的規(guī)定）具體運(yùn)用于各種行政案件，從而對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。行政訴訟法律適用具有以下特征：1.司法性2.審查性3.裁決性4.依據(jù)性

第三節(jié)

行政訴訟的法律適用二、行政訴訟法律適用的依據(jù)行政訴訟法律適用的依據(jù)，是行政訴訟中人民法院據(jù)以衡量行政行為是否合法，并據(jù)以作出裁判的規(guī)則范圍。由于行政訴訟以行政行為的合法性為審查對(duì)象，因此，行政訴訟的法律依據(jù)除包括訴訟程序法律規(guī)范以外，還包括與行政權(quán)緊密相關(guān)的法律規(guī)范。對(duì)這些法律規(guī)范可以這樣劃分：人民法院審理行政案件的受案范圍、管轄、證據(jù)規(guī)則以及審理程序規(guī)則，依據(jù)的是專(zhuān)門(mén)的訴訟法律，即《行政訴訟法》；而對(duì)行政行為合法性的判斷，依據(jù)的是行政法律，包括實(shí)體性法律規(guī)范和程序性法律規(guī)范。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟中人民法院審理行政案件的依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。

第七章行政訴訟分述（下）第一節(jié)

行政訴訟的程序一、行政訴訟的第一審程序（一）起訴行政訴訟中的起訴是指行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提出訴訟請(qǐng)求，要求人民法院對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行合法性審查的法律行為。起訴是啟動(dòng)行政訴訟程序的前提和基礎(chǔ)。關(guān)于起訴的立法規(guī)定都是圍繞起訴條件來(lái)展開(kāi)的。1.起訴的程序條件起訴首先涉及行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系問(wèn)題。行政復(fù)議與行政訴訟是當(dāng)今世界解決行政爭(zhēng)議的兩大途徑和方式。行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系如何，不僅直接影響到人民法院的受案范圍，而且直接影響到行政相對(duì)人訴權(quán)的行使。當(dāng)今世界各國(guó)關(guān)于行政案件起訴條件的立法方式一般分為兩種：當(dāng)事人自由選擇和行政復(fù)議前置。

第一節(jié)

行政訴訟的程序

我國(guó)《行政訴訟法》第44條第1款對(duì)此作了概括性規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)這一規(guī)定，凡屬于人民法院受案范圍的，公民、法人或者其他組織都可以提起訴訟。由此可見(jiàn)，我國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上采用的是當(dāng)事人選擇和復(fù)議前置相結(jié)合的立法方式——當(dāng)事人自行選擇是原則，復(fù)議前置是例外。

第一節(jié)

行政訴訟的程序

在行政訴訟實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)正確處理申請(qǐng)復(fù)議權(quán)與起訴權(quán)之間的相互關(guān)系：第一，法律規(guī)定當(dāng)事人對(duì)行政行為不服時(shí)，既可以向人民法院起訴，也可以申請(qǐng)復(fù)議并由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作終局裁決的，當(dāng)事人如果選擇了申請(qǐng)復(fù)議，則不能再向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)事人既提起訴訟又申請(qǐng)復(fù)議的，以先收到有關(guān)材料的機(jī)關(guān)為當(dāng)事人所選擇的機(jī)關(guān)；同時(shí)收到的，由當(dāng)事人選擇。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，依照法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議的，若當(dāng)事人未申請(qǐng)復(fù)議就直接向人民法院起訴，則人民法院不予受理，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕復(fù)議或超過(guò)法定期限不作出復(fù)議決定或不予答復(fù)的除外。第二，當(dāng)事人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議后，又經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回復(fù)議申請(qǐng)的，如果復(fù)議不是必經(jīng)程序，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)對(duì)原行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。在復(fù)議不是必經(jīng)程序的情況下，若當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議時(shí)已超過(guò)法定申請(qǐng)復(fù)議期限，但未超過(guò)法定起訴期限并符合其他起訴條件的，人民法院應(yīng)予受理。第三，當(dāng)事人已向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，在法定期間內(nèi)，又向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

第一節(jié)

行政訴訟的程序2.起訴的時(shí)間條件根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對(duì)人提起訴訟的期限可以分為以下兩種：第一，不服行政復(fù)議提起訴訟的期限?！缎姓V訟法》第45條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿(mǎn)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！币罁?jù)此規(guī)定，經(jīng)行政復(fù)議后向人民法院提起訴訟的期限為15日；但法律另有規(guī)定的，依據(jù)單行法律的規(guī)定。例如，我國(guó)《專(zhuān)利法》規(guī)定，經(jīng)復(fù)議（專(zhuān)利復(fù)審）后的起訴期限為3個(gè)月。

第一節(jié)

行政訴訟的程序第二，直接向人民法院提起訴訟的期限?！缎姓V訟法》第46條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！币罁?jù)此規(guī)定，直接向人民法院提起訴訟的期限為6個(gè)月；但是，法律另有規(guī)定的，依據(jù)單行法律的規(guī)定。例如，《土地管理法》第14條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，起訴期限為30日。又如，《森林法》中規(guī)定的起訴期限是30日。

第一節(jié)

行政訴訟的程序?yàn)榱顺浞直Ｗo(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)，我國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定：（1）因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件，自行政行為作出之日起超過(guò)20年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。（2）公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起2個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟，并應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿(mǎn)之日起6個(gè)月內(nèi)提出；法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟不受前述期限的限制。

第一節(jié)

行政訴訟的程序?qū)τ谛姓V訟期限的延長(zhǎng)，《行政訴訟法》第48條作了規(guī)定：公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前述規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后10日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。這里的“不可抗力”，是指當(dāng)事人無(wú)法預(yù)見(jiàn)或者無(wú)力克服和避免的事件，如發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害等。這里的“其他特殊情況”是指除不可抗力外，發(fā)生的不能歸責(zé)于當(dāng)事人的情況，如當(dāng)事人身患重病、一時(shí)又無(wú)法找到訴訟代理人的情況?！缎姓V訟法》第48條對(duì)訴訟期限延長(zhǎng)的規(guī)定，不僅適用于起訴期限，也適用于《行政訴訟法》規(guī)定的其他訴訟期限，如上訴期限等。

第一節(jié)

行政訴訟的程序3.起訴的一般條件起訴的一般條件是指公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟時(shí)必須具備的法律規(guī)定的要件。根據(jù)《行政訴訟法》第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，必須符合下列條件：第一，原告是符合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織。第二，有明確的被告。第三，有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。第四，屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄。

第一節(jié)

行政訴訟的程序4.起訴的形式條件起訴的我國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定：起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書(shū)寫(xiě)起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書(shū)面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。由于起訴是一項(xiàng)重要的法律行為，故應(yīng)以書(shū)面起訴方式為原則。但為了充分保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)，法律允許對(duì)書(shū)寫(xiě)起訴狀確有困難的原告以口頭方式起訴。可見(jiàn)，在起訴方式上，應(yīng)當(dāng)書(shū)面方式和口頭方式相結(jié)合——以書(shū)面方式為原則，以口頭方式為例外。

第一節(jié)

行政訴訟的程序（二）受理行政訴訟中的受理是指公民、法人或者其他組織向人民法院起訴，受訴人民法院經(jīng)審查后，認(rèn)為符合法律規(guī)定的起訴條件并決定接受其訴訟請(qǐng)求的法律行為。在行政訴訟中，原告的起訴行為并不必然導(dǎo)致人