談我國行政強(qiáng)制的立法規(guī)制

淺談我國行政強(qiáng)制的立法規(guī)制論文提要：我國行政機(jī)關(guān)有亂用、濫用行政強(qiáng)制的現(xiàn)象，也有軟弱不能的情況，這跟我國行政強(qiáng)制法律某些方面還不規(guī)范、沒有形成統(tǒng)一的體系，有一定的關(guān)系。行政強(qiáng)制統(tǒng)一立法就是要規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定、行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體、行政強(qiáng)制措施的程序及司法救濟(jì)等多個(gè)方面。行政強(qiáng)制的統(tǒng)一立法是對行政法領(lǐng)域中支架性法律的完善，它標(biāo)志著我國向建成完備的行政法體系邁出重要一步，將對推進(jìn)政府依法行政，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，保護(hù)公民權(quán)益產(chǎn)生重大影響。關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制統(tǒng)一立法規(guī)制行政權(quán)力與公民個(gè)人生活關(guān)系密切，一個(gè)人從搖藍(lán)到墳?zāi)?，都必須同行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，說不準(zhǔn)什么時(shí)候就成了行政強(qiáng)制的對象。但行政機(jī)關(guān)擁有哪些強(qiáng)制措施？如何防止這些強(qiáng)制措施被濫用？普通百姓的合法權(quán)益在行政權(quán)力面前如何得到保護(hù)？在這方面的立法情況卻不容樂觀，我國關(guān)于行政強(qiáng)制行為的法律可謂多矣，但過多的部門和地方立法，卻造成了多龍治水的局面，行政機(jī)關(guān)有亂用、濫用行政強(qiáng)制的現(xiàn)象，也有軟弱不能的情況，這些行政強(qiáng)制不規(guī)范不統(tǒng)一的問題對我國依法行政造成了一定的負(fù)面影響。從某種意義上說，由于行政強(qiáng)制某些方面還不規(guī)范，行政強(qiáng)制必須統(tǒng)一立法。行政強(qiáng)制統(tǒng)一立法就是要對行政強(qiáng)制的設(shè)定、行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體、行政強(qiáng)制措施的程序及司法救濟(jì)等多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，以便保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益。一、行政強(qiáng)制的立法意義第一，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，防止行政權(quán)利膨脹，建設(shè)法治政府。行政強(qiáng)制立法的指導(dǎo)思想有兩個(gè)方面,一方面賦予行政機(jī)關(guān)必要的手段,保證行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),維護(hù)公共利益和公共秩序；另一方面，對行政強(qiáng)制進(jìn)行規(guī)范,避免和防止權(quán)利的濫用,通過賦予行政相對人程序制約權(quán)來以權(quán)力制約權(quán)利，賦予人民法院程序制約權(quán)來以權(quán)力制約權(quán)利，完善行政內(nèi)部程序制約機(jī)制以建立健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批機(jī)制，促進(jìn)法治政府的構(gòu)建。也就是說行政強(qiáng)制法除對保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，提高行政管理效率作出原則性規(guī)定之外，還注重對行政機(jī)關(guān)具體行為作出約束，以防止出現(xiàn)濫用行政權(quán)利損害百姓正當(dāng)權(quán)益的行為。行政強(qiáng)制要?jiǎng)佑脟覚C(jī)器的強(qiáng)力直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)，是很嚴(yán)厲的一種手段。行政強(qiáng)制制度能夠正確運(yùn)用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。強(qiáng)制法之所以10年都無法出臺，并且草案在兩次審議后都擱置了近兩年，（《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議于２０１１年６月３０日通過，２０１２年１月１日起施行。）原因就在于草案有關(guān)“行政強(qiáng)制由誰設(shè)定”等核心問題爭議較大。第二，行政強(qiáng)制的種類多樣，方式繁雜。行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的措施。行政強(qiáng)制措施的方式有：(一)限制公民人身自由；(二)查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；(三)扣押財(cái)物；(四)凍結(jié)存款、匯款；(五)強(qiáng)行進(jìn)入住宅；(六)法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式有：(一)排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行；(二)加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰；(三)劃撥存款、匯款；(四)拍賣或者依法處理查封、扣押的財(cái)物；(五)法律規(guī)定的其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950年至1999年現(xiàn)行有效的10369件法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，規(guī)定了3263種行政強(qiáng)制的種類和方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，30余部法律規(guī)定的行政強(qiáng)制就有近百種。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，這些名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒有明確界定，這就必然給實(shí)施帶來許多隨意性。第三，主體混亂，執(zhí)行困難。從我國行政強(qiáng)制執(zhí)行立法可以看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行主體以法院為主，以行政機(jī)關(guān)為輔。故學(xué)術(shù)界將這種制度總結(jié)為"以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外"的體制。而目前行政機(jī)關(guān)對強(qiáng)制執(zhí)行采取的原則是以法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制為例外，這種原則導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害了公民合法權(quán)益，影響了法制的嚴(yán)肅性和政府形象。參見應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》。載于《中國法學(xué)》1998年第3期。各種名目的執(zhí)行隊(duì)伍，既無法定行政強(qiáng)制權(quán)，又無法律授權(quán)，卻可以實(shí)施行政強(qiáng)制，由此而常常激化矛盾，比如大量的上訪，有相當(dāng)一部分問題涉及到行政強(qiáng)制的執(zhí)法問題。一段時(shí)期以來，國家每通過一項(xiàng)法律、行政法規(guī)，各地相關(guān)管理部門就增加一支執(zhí)法隊(duì)伍，形成了七八頂執(zhí)法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(作為行政相對人的公民)的局面，有人曾統(tǒng)計(jì)，在有些地方，“大蓋帽”竟然多達(dá)20頂(包括城管、工商、稅務(wù)、環(huán)保、漁政等)全國人大常委會法制工作委員會辦公室所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅“查封、扣押”一項(xiàng)權(quán)力，海關(guān)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等28部法律設(shè)定，涉及海關(guān)、質(zhì)監(jiān)部門等26個(gè)實(shí)施主體;與此同時(shí)，還有包括禁止傳銷條例、出版管理?xiàng)l例等在內(nèi)的63部行政法規(guī)也作出設(shè)定，涉及工商、出版行政部門等41個(gè)實(shí)施主體。這么多的執(zhí)行部門，由于“踢皮球”，執(zhí)行效果卻差強(qiáng)人意，執(zhí)行難不僅在法院執(zhí)行中存在，在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行中也存在。參見應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》。載于《中國法學(xué)》1998年第3期。第四，程序不規(guī)范，透明度差。實(shí)踐中發(fā)生的行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施過程中侵害公民、法人、企業(yè)合法權(quán)益的情況，主要原因是程序不規(guī)范。屬于行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)制的，基本上由各部門自行規(guī)定，有些連最基本的程序規(guī)定都沒有；屬于申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，長期存在著“是實(shí)質(zhì)審還是形式審”的爭論，由此也影響了執(zhí)行的力度和效率。行政強(qiáng)制作為手段，是為目的服務(wù)的，不能說目的非常重要，就不擇手段。不擇手段在我們社會主義國家里，不是一種文明的行為。怎么控制住行政強(qiáng)制這種手段，來為依法行政的目的實(shí)現(xiàn)服務(wù)，是很重要的一個(gè)方面。這就需要我們在制定行政強(qiáng)制統(tǒng)一法律的時(shí)候，加強(qiáng)程序性規(guī)定，讓行政強(qiáng)制的執(zhí)法具有透明性，操作性更強(qiáng)。第五，行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整，程序不健全?，F(xiàn)行體制下，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行手段并不完整，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。表現(xiàn)在，享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對拒不執(zhí)行行政決定的情況往往力不從心，難以達(dá)到迫使相對人履行義務(wù)的目的。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強(qiáng)制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對人履行義務(wù)的。此外，諸如沒收違法所得，沒收非法財(cái)物等行政處罰及其他行政行為如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。再如《兵役法》規(guī)定對拒不履行服兵役義務(wù)的，縣級人民政府有權(quán)強(qiáng)制其履行兵役義務(wù)，至于如何強(qiáng)制則沒有任何具體的措施和手段。再如《土地法》對違法占地的行為規(guī)定了責(zé)令其退還土地、限期拆除地上建筑的強(qiáng)制執(zhí)行手段，但遇有拒不履行的，行政機(jī)關(guān)本身并無任何有效的強(qiáng)制執(zhí)行手段。不享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行起來就更為艱難，由于沒有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請法院，以至于一些數(shù)額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決，難以得到及時(shí)執(zhí)行，個(gè)別法院也借機(jī)收取執(zhí)行費(fèi)，或與行政機(jī)關(guān)"聯(lián)手"執(zhí)行，造成很壞影響。目前，法律對行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一，有些行政行為的執(zhí)行，只有直接強(qiáng)制手段，而無間接強(qiáng)制手段，有些相反，只有間接強(qiáng)制手段，卻無直接強(qiáng)制手段。而法院按照民事訴訟法規(guī)定的執(zhí)行程序?qū)π姓Q定的執(zhí)行也存在諸多難題，與法院的判決、裁定"執(zhí)行難"一樣，同樣難以達(dá)到迫使相對人及時(shí)全面履行義務(wù)的目的。三、行政強(qiáng)制統(tǒng)一立法需要解決的問題首先要對行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)作出明確規(guī)定?，F(xiàn)在對行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)爭議的焦點(diǎn)是:行政強(qiáng)制措施是否應(yīng)賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)部分設(shè)定權(quán)?賦予行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)過大;授予地方設(shè)定權(quán)容易造成行政措施被濫用，不贊同地方性法規(guī)設(shè)立行政強(qiáng)制措施。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制權(quán)應(yīng)當(dāng)高設(shè)，主要由法律設(shè)定，法律覆蓋不到的，可以由國務(wù)院制定行政法規(guī)進(jìn)行設(shè)定，行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定應(yīng)該收歸中央一級，盡量不要下放到地方。雖然地方性法規(guī)只有查封和扣押兩項(xiàng)權(quán)力，但也是不小的權(quán)力。如果一定要授予，可以采取變通的辦法，地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)該報(bào)全國人大常委會，讓全國人大常委會作為一個(gè)特例來批，這樣可能慎重點(diǎn)。為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還應(yīng)增加設(shè)定行政強(qiáng)制的事前論證和實(shí)施中的評估程序。擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向指定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評價(jià)；對已經(jīng)設(shè)定的行政強(qiáng)制，認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政強(qiáng)制的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。其次，要對行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步加以規(guī)范。行政強(qiáng)制對公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，必須要有法律依據(jù)，同時(shí)必須要由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施，行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。行政強(qiáng)制在我們國家是一個(gè)非常完整的行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來當(dāng)實(shí)施主體，其他協(xié)警”、“協(xié)管員”以及一些行使行政管理職能的組織不具有主體資格，就不應(yīng)該再執(zhí)行行政強(qiáng)制。目前的執(zhí)法主體比較龐雜，社會上普遍存在一些非行政機(jī)關(guān)越俎代庖行使行政強(qiáng)制權(quán)的問題，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，影響了法治的嚴(yán)肅性和政府形象。從行政強(qiáng)制主體來說，隨著我們國家的發(fā)展，該歸位就歸位。再次，要加強(qiáng)行政強(qiáng)制的程序性規(guī)范。由于行政強(qiáng)制程序不規(guī)范，實(shí)踐中發(fā)生的行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施過程中侵害公民、企業(yè)合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。所以，法律在規(guī)定行政機(jī)關(guān)必要的行政強(qiáng)制措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從程序上加強(qiáng)對公民、企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)。如在法國，"行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時(shí)，才能采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。"王名揚(yáng):《法國行政法》，第177頁。德國行政執(zhí)行法第13條也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)"首先必須以一定方式對強(qiáng)制方式予以警告，之后允許確定和實(shí)施。德]平特納：《德國普通行政法》，第103頁。"因此，在我國實(shí)施行政強(qiáng)制措施，也應(yīng)加強(qiáng)程序的規(guī)范化執(zhí)法，如：加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，加處罰款和滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額；實(shí)施限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或者實(shí)施強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)和地點(diǎn)；行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政決定；在實(shí)施行政強(qiáng)制中查封、扣押權(quán)力時(shí)，不得查封、扣押公民個(gè)人及其家屬的生活必需品，還應(yīng)該對查封、扣押、凍結(jié)的時(shí)限進(jìn)行嚴(yán)格的限制，因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；行政機(jī)關(guān)依法查詢企業(yè)的財(cái)物賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項(xiàng)，不得影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密；加強(qiáng)行政強(qiáng)制的事前論證和實(shí)施中、實(shí)施后的評估程序；行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評價(jià)，行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對已設(shè)定的行政強(qiáng)制的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評價(jià)。王名揚(yáng):《法國行政法》，第177頁。德]平特納：《德國普通行政法》，第103頁。最后，要對權(quán)利救濟(jì)作出合理的制度安排。行政強(qiáng)制以國家強(qiáng)制力作為后盾，對公民權(quán)益直接產(chǎn)生法律后果，是一種比行政處罰更嚴(yán)厲的手段，這種損益性行政行為有其存在的合理性；但行政強(qiáng)制是用國家強(qiáng)力來處理大部分屬于人民內(nèi)部矛盾的事情，直接影響行政相對人的人身或財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，如實(shí)施不當(dāng)或出錯(cuò)，就會帶來嚴(yán)重傷害。因此，我國行政強(qiáng)制法的立法目的，主要是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性和制裁性行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，緩和與化解社會矛盾，以利于構(gòu)建和諧社會。由于行政權(quán)力的高效性，行政自由裁量權(quán)的適用范圍是很