國有林區(qū)政府職能建設(shè)滯后問題剖析

國有林區(qū)政府職能建設(shè)滯后問題剖析國有林區(qū)作為一個森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有的地理區(qū)域，由于其國有產(chǎn)權(quán)和林業(yè)本身存在的特殊性，使得這一區(qū)域具有了有別于一般地理區(qū)域的獨特性質(zhì)，因此林區(qū)政府職能建設(shè)滯后的原因也是具有地域特殊性的。1林區(qū)經(jīng)濟環(huán)境的現(xiàn)狀制約著林區(qū)政府職能的建設(shè)發(fā)展林業(yè)既是一項重要的公益事業(yè)，又是適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的勞動密集型的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分，對于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民增收，都發(fā)揮著重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，林區(qū)農(nóng)民收入40%以上都來自于林業(yè)。同時，林區(qū)建設(shè)對推動區(qū)域城鎮(zhèn)化進程，促進區(qū)域社會發(fā)展，也發(fā)揮著重要的作用。林區(qū)的主體是林業(yè)，而發(fā)展林業(yè)最主要的就是依靠林區(qū)的政府。所以歸根結(jié)底，林區(qū)目前存在問題的實質(zhì)一定是某種制度安排不當導致的。林區(qū)政企不分，資源枯竭，經(jīng)濟危困，職工生活貧困等，都說明了國有林區(qū)的政府職能建設(shè)存在著嚴重的問題。政府的這種“無為”的關(guān)鍵就在于政府職能轉(zhuǎn)變的低速緩慢和政府運轉(zhuǎn)的低效率。這種“雙低性”的政府職能已經(jīng)到了非改不可的地步。而這種職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是市場經(jīng)濟管理制度與計劃經(jīng)濟管理制度之間的一場博弈，以1995年為分界線，從接觸滲入到摩擦融合(如圖1所示)，最后我們的目標就是要達到一種創(chuàng)新替代。為實現(xiàn)這一理想，現(xiàn)在如果我們的林區(qū)政府不及時有效的進行職能的轉(zhuǎn)變，那么要實現(xiàn)國有林區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展就將會舉步維艱，大學生入黨轉(zhuǎn)正書，難上加難。2林區(qū)特有的三對基本矛盾制約著林區(qū)政府職能的建設(shè)發(fā)展2.1林區(qū)資源的有限性和需求的無限性的矛盾問題資源有限性與人們需要無限性的矛盾是人類社會最基本的矛盾。一方面，人類的生存和發(fā)展總是需要生活資料，人們的需要具有多樣性和無限性。而另一方面，資源本身就是一種有限的東西。以東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)為例，目前面臨著嚴重的資源危機。一是可采資源面臨枯竭，僅黑龍江省森林蓄積量在1997年就比建國初期減少了37.4%。二是森林質(zhì)量差，森林生產(chǎn)力也隨之降低。由此帶來的動植物資源也大大減少，森林資源的整體功能日益下降[1]。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，使得國內(nèi)森林資源嚴重透支，造成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的森林資源危機。然而，由于我國目前還處于發(fā)展階段，各項事業(yè)還急需大量木材作為原料。面對上述矛盾，我國政府不得不一方面高價的引進外國木材進行補充，一方面不得已還要砍伐著我們?nèi)找鏈p少的林區(qū)的木材，可以說這種森林資源的有限性與我國目前需求的無限性是我國林區(qū)發(fā)展的第一大矛盾，同時也嚴重制約著林區(qū)政府職能建設(shè)的變革。2.2產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與資金人才技術(shù)短缺的矛盾問題無論在任何一個資源型的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一都是一個重要的潛在問題，國有林區(qū)也不例外。國有林區(qū)的發(fā)展一直是圍繞著林木資源而形成的以木材開采、加工為主導的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而這種單一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天，必然導致結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，加之長期以來形成的粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，使得國有林區(qū)陷入“資源危困、經(jīng)濟危機”的艱難境地。因此及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，成為國有林區(qū)走出“兩?！崩Ь车年P(guān)鍵。國家為此出臺了一系列扶持政策，如在國有林區(qū)進行以下調(diào)木材產(chǎn)量、加大營林生產(chǎn)、加大綜合利用、加大多種經(jīng)營即“一下三上”為目標的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)過十幾年的努力，雖然初見成效，但是還存在很大問題。首當其沖的就是資金來源少，投資不足問題。據(jù)統(tǒng)計，工程實施以來，樣本單位累計投入新上轉(zhuǎn)產(chǎn)項目的資金為1424400萬元，但實際到位資金僅有664547萬元。資金到位率低，而轉(zhuǎn)產(chǎn)項目更是無資本金注入，資金來源渠道不暢，職工待遇低，難以吸引、留住人才，使得一些好的項目受人才和資金兩大瓶頸的制約而無法上馬。其次是人才稀缺，技術(shù)落后，由于資金不到位，林業(yè)科技支撐體系嚴重不足，以大興安嶺林區(qū)為例，大部分裝備和儀器設(shè)備還是20世紀70年代的產(chǎn)品。整個林區(qū)現(xiàn)有林業(yè)技術(shù)配套性差，重大科技成果少，林業(yè)科技對林業(yè)生態(tài)保護，林業(yè)經(jīng)濟增長的貢獻率極低。此外各類工作人員的素質(zhì)也偏低。據(jù)大興安嶺林管局1987年末統(tǒng)計,在1032名設(shè)備管理人員中,具有工程師職稱的僅有44人,僅占人員總數(shù)的4.26%。以此可見，在迫切需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的同時，資金技術(shù)人才的短缺是林區(qū)發(fā)展的又一大矛盾。這種無資金支持，無人才支撐的林區(qū)環(huán)境使得林區(qū)政府各項職能的轉(zhuǎn)變更多的只能是一種空談。3林區(qū)政治經(jīng)濟改革與林區(qū)社會穩(wěn)定的矛盾問題這看似是個很普通的問題，但實際上這是國有林區(qū)發(fā)展的一個最重要隱患。在國有林區(qū)中，無論是林區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，還是林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都是一個不斷改革的過程。改革是一種動力，要發(fā)展就必須要改革，但是我們也不能忘記穩(wěn)定是任何改革的一個最重要前提。無論怎樣改革，我們都需要有一個穩(wěn)定的社會環(huán)境作為支撐。然而，目前的國有林區(qū)卻存在許多不穩(wěn)定因素。首先就是由于森工企業(yè)的整體不景氣，使得林區(qū)職工收入極低，生活困難。2008年在崗職工人均年工資僅為5273元，是全國國有企業(yè)職工年平均工資14577元的36.2%。其中集體混崗職工年人均工資為2359元，只有在崗職工平均工資的44.7%。在崗職工年均工資總體上逐年增加，但增幅不大，平均每年增長不到5%，增幅遠遠低于全國平均工資增加的幅度，與全國平均工資相比更顯現(xiàn)出國有林區(qū)職工相對貧困狀態(tài)。林區(qū)職工生活的工資不高，而且拖欠工資現(xiàn)象還十分普遍。其次是社會保障體系作為經(jīng)濟發(fā)展的推進器，也是社會和諧的穩(wěn)定器。黨的十六大報告就已明確提出要建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。而在國有林區(qū)職工收入如此之低的情況下還缺乏相應(yīng)的社會保障基礎(chǔ)。據(jù)不完全統(tǒng)計：林區(qū)下崗待安置人員參保率很低，僅在50.1%~64.4%之間，到2008年仍有35.6%的下崗失業(yè)人員沒有參加保險。以上的種種問題給林區(qū)社會的持續(xù)穩(wěn)定都帶來了嚴重的阻礙，因此如何在進行林區(qū)政治經(jīng)濟改革的同時，平衡林區(qū)社會的穩(wěn)定也是林區(qū)面臨的一個重要的矛盾所在。以上三對國有林區(qū)特有的矛盾使得林區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變是舉步維艱。因此，如何合理有效的轉(zhuǎn)變林區(qū)政府的職能建設(shè)任重而道遠。4結(jié)語任何問題的解決固然是重要的，但當我們面臨一個重大問題時，提出一種全新的研究思路也同樣重要，正所謂前人栽樹，后人乘涼?！緡辛謪^(qū)政府職能建