《行政倫理學》輔導(三)

《行政倫理學》輔導〔三〕知識要點：掌握:行政責任的含義;行政人員的責任行為;行政責任中的道德責任;行政責任的主觀結(jié)構(gòu)和客觀機構(gòu);行政紀委的內(nèi)涵;行政紀律的特征理解:行政責任的特點與作用;行政責任與行政職位的關(guān)系;行政責任與行政權(quán)力的關(guān)系;制度建設的關(guān)鍵性;行政責任制度建設的原那么.行政紀律建設的意義;紀委標準與法律標準、紀律標準與組織標準、紀律標準與制度標準與制度標準的區(qū)別與聯(lián)系；行政人員自律在行政倫理建設中的地位和作用。一、行政責任概述〔一〕行政責任的含義

1.責任:意味著分內(nèi)應做之事;指未做好分內(nèi)之事而所應受的譴責和制裁。

“份”，〔角色〕老師、學生、丈夫、妻子；因此，責任與責任主體的社會角色是有關(guān)聯(lián)的;此外,它是未做好分內(nèi)之事而所應受的譴責和制裁,是社會對行為不符合“份”的社會成員所給予的譴責和制裁.

2.行政責任含義:

一是指行政人員在一定的崗位和職務上開展行政管理活動時所應承擔的角色義務,這也就是職責;二是指由于行政人員在沒有積極有效地履行職責而受到的追究,往往表現(xiàn)為受到否認性的批評,懲罰和制裁。行政法學的行政責任概念

〔1〕“行政職責論”者的觀點,認為行政責任是指“行政職責，是指行政主體在行使行政職權(quán)的過程中所必須承擔的法定義務”，它主要指與一定的行政職權(quán)和行政職位相聯(lián)系的職責和義務，由于行政權(quán)力的行使、行政職責的內(nèi)容、程序及其手段等，都是由法律法規(guī)規(guī)定的，所以具有義務的性質(zhì)，一旦違反或是不履行，就要承擔法律后果。這種定義的行政責任概念的主體是行政主體〔包括行政機關(guān)及其公務員〕,與下面的“控權(quán)論”的行政責任概念根本一致.

〔2〕“平衡論”者的觀點，認為“行政責任是行政法律關(guān)系主體由于違反行政法律標準或不履行行政法律義務而依法應承擔的行政法律后果”,也有的學者那么將其表述為“國家行政機關(guān)(通過國家公務員)依照行政法在法定權(quán)限內(nèi)，對公民、法人和其他組織的輕微行政違法行為所采取的強制措施和追究的法律責任；以及國家行政機關(guān)自身在執(zhí)法中,因違法或不當而依法應負的法律責任。這種行政責任概念的主體既包括行政機關(guān)或其公務員，也包括行政相對人，即違反行政法律標準的公民、法人或其它社會組織，表達了行政主體和行政相對人權(quán)力、義務和權(quán)利之間的平衡關(guān)系?！?〕“控權(quán)論”者的觀點，認為行政責任就是指行政主體及其工作人員因違反行政法律標準而依法必須承擔的法律責任，它是行政違法(包括局部行政不當)所引起的法律后果，也有人認為行政責任是行政主體及其執(zhí)行公務的人員因行政違法或行政不當，違法法定職責和義務而應依法承擔的否認性法律后果。這種行政責任定義的主體僅指行政機關(guān)及其公務員，而不包括行政相對人。這種定義強調(diào)行政機關(guān)及其公務員的法律責任，特別注重通過法律對行政權(quán)力的約束和控制，較好地表達了現(xiàn)代法治精神和憲政精神。

〔4〕“管理論”者的觀點，即認為行政責任是行政相對人違反行政法律標準所要承擔的行政責任，不包括行政主體及其公務員的義務和責任，這種行政責任概念視行政法為行政主體實現(xiàn)行政管理的工具和保障，著眼于行政權(quán)力的保障和行政管理的效率，因而把行政法和行政責任局限于行政相對人一方，而不要求行政機關(guān)及其公務員為其行為承擔法律后果。這種行政責任概念曾盛行于前蘇聯(lián)等社會主義國家，對我國早期的行政法學研究也有較大影響。隨著法治觀念，憲政觀念特別是行政法治觀念的逐漸確立，這種觀念正逐漸退出歷史舞臺。我們可以將行政法學的行政責任概念概括為：“行政主體及其公務員、或行政相對人違反行政法律標準后所要承擔的(否認性的)法律后果”。行政學的行政責任概念

〔1〕行政責任是指與公共行政管理和行政法相關(guān)的一切責任，包括政治責任、道義責任和法律責任?！?〕“行政責任是政府及其構(gòu)成主體行政官員〔公務員〕因其公權(quán)地位和公職身分而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔的責任。

〔3〕一些研究者那么用“公共責任”來概括行政機關(guān)及其公務員的責任,認為公共責任是”指國家行政管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權(quán)力主體負責，必須提高自身職責的履行，來為國民謀利益。”3.行政責任的內(nèi)容客觀責任〔objectiveresponsibility〕：包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、下屬員工人事管理和實現(xiàn)某一目標負責;即職責和義務，對某人負責和為某事負責;

從相對重要性角度來看，義務更為根本；職責是確保義務在等級制度結(jié)構(gòu)中得以實現(xiàn)的手段。職責包含上下級關(guān)系以及自上而下地行使權(quán)威以確保實現(xiàn)既定的目標.

主觀責任〔subjectiveresponsibility〕

根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰；履行行政管理角色過程中的主觀責任是職業(yè)道德的反映.狹義行政責任：

是指行政人員違反行政組織及其行政管理工作的規(guī)定，違反法定義務和職責時所必須承擔的責任。在這種情況下,行政人員要對自已的違法失職行為及其后果負責，行政機關(guān)及其他特定機構(gòu)將依法追究其行政責任并予以懲罰。

廣義行政責任，包含三個方面的內(nèi)容:一是國家的全部行政機構(gòu)，作為一個整體對所有公民負責；二是在行政系統(tǒng)內(nèi)部的各環(huán)節(jié)，各層次之間進行責任分工和權(quán)限分解，通過確立垂直的責任關(guān)系和層級負責的方法，將分散的組織和個人的工作扭成一股合力開展行政工作;三是包括上述狹義的行政責任.

對于現(xiàn)代公共行政而言,行政責任體系是一個法律責任,行政責任和道德責任三者耦合的復雜的結(jié)構(gòu)體系。也就是說，從整體看，廣義的行政責任是包含行政責任、法律責任、道德責任的體系。

〔二〕行政責任的特點與作用1.行政責任的特點

〔1〕行政責任具有政治性。

〔2〕行政責任是一種義務?！?〕行政責任具有具體性?！?〕行政責任既是制度的又是倫理的。

〔5〕行政責任是一種監(jiān)督控制和制裁的統(tǒng)一。

2.行政責任的作用

〔1〕行政責任是行政管理活動的根底。絕對權(quán)力導致絕對腐敗(阿克勒公爵)

〔2〕行政責任的具體性，使行政人員與其行政管理職業(yè)完整地交融一體，激發(fā)了行政人員的事業(yè)心和責任感.

〔3〕完整的行政責任體系，賦予了社會和諧治理的可能性?！踩承姓熑误w系的形成1.近代以前

完全附屬于政治統(tǒng)治的行政管理活動中，管理的主體往往是政權(quán)機關(guān)、宗教組織、宗族或三者的合一，而且管理主體的構(gòu)成比較單一，又比較混雜，各局部的功能機構(gòu)都非常有限卻又包含著非行政管理的因素。表現(xiàn)出了一種赤裸裸的強制性特征。在管理的方法上，“行政強制方法和思想教化方法非常突出，經(jīng)濟方法和法律方法不興旺，或者說微乎其微”?？梢?行政管理是附屬于階級統(tǒng)治的,是為了階級統(tǒng)治效勞的。正是由于這種行政管理的行為具有典型的統(tǒng)治特征，所以可以稱之為“統(tǒng)治行政”。2.近代社會尤其是工業(yè)革命時期

政府作為行政管理的主體，在其體系內(nèi)迅速分化出許多專門的領(lǐng)域。行政管理也逐漸取得了一定程度上的脫離政治統(tǒng)治的獨立性。比方，警察的出現(xiàn)，就是19世紀資本主義國家政府內(nèi)部職能分化和專業(yè)化分工的結(jié)果，但是文明國家的一個最微缺乏道的警察，都擁有比氏族社會的全部機關(guān)加在一起還要大的權(quán)威。

建立起了適應大工業(yè)生產(chǎn)方式的“科層制”管理體系，這種管理體系就屬于管理行政的模式。3.20世紀，行政責任體系生成的實踐背景在20世紀，近代成長起來的管理行政模式的各個方面的缺陷都迅速地暴露了出來，在對管理行政模式的修改和完善過程中，在回應社會開展和公眾期望的要求中，政府走上了強化行政責任體系的道路。主要表現(xiàn)在人們根據(jù)現(xiàn)實中的實際需要，在官僚制的既有框架內(nèi)，有限的引入行政人員的價值判斷和道德要求，將道德進行了制度化，作為行政人員的行政管理職業(yè)標準。美國1925年的聯(lián)邦貪污實例法案和1978年的聯(lián)邦政府道德法案的出臺，“水門事件”道德丑聞后對管理行政模式局限性的糾正。這是現(xiàn)代意義上的行政責任體系向道德責任開展的最好例證。3.總結(jié)

目前，實踐中的行政責任體系正在向一個網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)，亦即三元支持結(jié)構(gòu)開展，這一行政責任結(jié)構(gòu)體系，是將行政責任，法律責任和道德責任三者耦合起來的總體性責任體系，它改變了在以往的行政責任體系中，行政責任和法律責任被條塊分割作為獨立考察對象的缺陷，從而把無處不在的道德責任進一步滲透和融入到這種條塊之中，并進一步凸顯了道德責任的重要性,使之成為行政責任和法律責任之間的“黏合劑”。所以說，道德責任成為聯(lián)結(jié)行政責任、法律責任的中心，成為最終實現(xiàn)的準那么。二、行政責任關(guān)系〔一〕概述:

A.行政體系是相對于立法體系和司法體系而言的，它是指行政系統(tǒng)圍繞行政權(quán)力的劃分，政府機構(gòu)的設置以及運行等形成的各種制度和關(guān)系的總和。B.一個完整的行政責任體系實際上是行政責任、法律責任和道德責任的有機統(tǒng)一。從行政體系的角度看，行政責任的結(jié)構(gòu)又是行政組織體系的責任制度和行政人員的責任意識以及他的負責任的行為的綜合統(tǒng)一。行政人員的責任是他在行政管理這一特殊職業(yè)活動中的責任，屬于職業(yè)責任，它表現(xiàn)為對行政人員從事行政管理工作的職業(yè)要求和應盡的義務.

C.行政責任包括行政職責與行政義務兩個方面的內(nèi)容，但是職責與義務相比，義務更為根本，職責是確保義務得以實現(xiàn)的手段。〔二〕行政人員的行政責任

第一,必須遵守國家的憲法,法律,法規(guī),并依照國家法律,法規(guī)和政策執(zhí)行公務.

第二,為人民效勞,接受公眾監(jiān)督.

第三,忠于政府,忠于職責,遵守行政管理職業(yè)道德.

第四,維護國家平安,公共利益和政府的聲譽.

第五,服從領(lǐng)導,執(zhí)行命令,聽從指揮.

第六,堅持實事求是.

第七,保守國家秘密和公務機密.

第八,不得接受饋贈,在一般情況下不得兼職,更不得從事營利性活動.

第九,積極接受職位必備知識和技能的培訓.

第十,團結(jié)協(xié)作.

3.行政責任與行政職位行政人員的職務和崗位簡稱為行政職位?！?〕職責對應，一定的行政職位包含一定的行政責任；〔2〕協(xié)調(diào)不同的行政職位，需要引入行政責任來進行監(jiān)控和制裁；〔3〕行政責任是行政組織和社會公眾監(jiān)控行政人員行使其職位權(quán)力的必要手段；〔4〕行政人員協(xié)調(diào)個人的職位角色沖突，需要行政責任。4.行政責任與行政權(quán)力之間的關(guān)系從總體上講，行政權(quán)力與行政責任之間存在既相互生成又相互制約的關(guān)系。一方面，行政權(quán)力引起行政責任。行政責任的設置，就是為了標準行政權(quán)力的運行，使其有序化。因而，行政責任對行政權(quán)力具有制約作用；另一方面，行政責任的實現(xiàn)與發(fā)揮作用，離不開行政權(quán)力的因素。行政權(quán)力是確保行政責任最終得以實現(xiàn)的保障之一。而且，在民主社會中，行政責任要求行政權(quán)力公正地運行。

1.行政責任沖突形式：權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。權(quán)力沖突根源于兩種或兩種以上的權(quán)力〔諸如法律、組織上級、人民代表等〕所強加于行政人員的客觀責任。我們往往遇到的難題是：法律要求我這樣做，而組織和上級領(lǐng)導卻要求我那樣做；上級要求我這樣做而上級的上級卻要求我那樣做，這些都是典型的權(quán)力沖突。角色沖突根源于行政人員在行政組織中因扮演的角色不同而涉及的主、客觀責任。兩個典型的例子可說明這一沖突形式：一是作為一位科長，你主觀上認為自己科室的下屬工作賣力，取得了好的成績，應該加發(fā)獎金〔主觀責任〕，但局長認為這是他們應該做的而不予批準，對此你又無法反對〔客觀責任〕，從而陷入困境；二是作為一名為公眾謀利益的公共行政人員，你認為新的開發(fā)方案會污染環(huán)境，影響人們的生活，應建議制止〔主觀責任〕，但作為一個下級，你又不得不服從上級制定的建設規(guī)劃〔客觀責任〕，你因此而陷入困境。利益沖突那么根源于公共角色〔客觀責任〕與私人利益〔社會責任〕之間的矛盾。最為典型的例子便是公共行政人員在有時機利用職權(quán)謀取私利時所陷入的道德困境。行政責任沖突面對沖突，你不能安于維持現(xiàn)狀，任由會造成極大污染的工程繼續(xù)進行，而公眾卻并不知情，但你又幾乎無法改變上級的決定，于是你可能會考慮哪些做法：1、服從上級決定；2、盡量找時機防止繼續(xù)參與此事，保持“中立”；3、向上級的上級反響情況，以求得更高層的支持；4、將實情訴諸于人民代表；5、將實情訴諸于媒體。1、得到上級賞識，并能安穩(wěn)的工作，但良心受到譴責；2、如果運氣好，上級不會再追究此事，同樣能正常工作，但良心仍會受到譴責；3、能夠?qū)ι霞壍臎Q策產(chǎn)生巨大影響，而且如果上級的上級保密，那么不會直接影響工作；4、維護了公眾利益，但很可能會因此而失去上級的信任；5、維護了公眾利益，但無疑會令上級十分反感，從而嚴重影響現(xiàn)有工作。三、行政責任制度〔一〕行政責任意識行政責任意識是行政人員在行政管理這一特殊職業(yè)活動中所應擁有的職業(yè)意識，行政倫理學要求通過增強行政人員的行政責任意識去提高行政管理活動的道德水平。主要內(nèi)容包括：第一，仁愛意識；第二，公正意識；第三，求實意識；第四，寬容意識；第五，節(jié)制意識?！捕承姓熑沃贫纫罁?jù)行政人員承擔責任的性質(zhì)和程度，行政責任制度可分為三種類型：一是無限責任制，即行政人員對自己的行為承擔全部責任；二是無責任制，即行政人員對自己行為造成的損失不負任何責任；三是有限責任制，也就是行政人員只對自己的行為承擔局部責任。責任監(jiān)督制是指為了加強行政人員的責任心，通過外在的教育和監(jiān)督機制，來保證行政人員提高自身的責任心和自覺性。合理的監(jiān)督制度是這一責任制度的根本要素。在我國，行政責任制度包括四個方面的內(nèi)容，即：憲政責任制、政黨責任制、有限目標管理責任制、公仆責任制。其中，公仆責任制是貫穿于其他三種行政責任制中的精神內(nèi)核?！踩承姓熑我庾R向行政責任制度的轉(zhuǎn)化在現(xiàn)實的行政管理活動中，行政人員的行政責任意識和行政責任制度的建設之間是相互作用、相互制約的關(guān)系。一方面，行政人員需要將客觀的、外在的行政責任內(nèi)化為內(nèi)在于他的行政責任意識；另一方面，整個行政體系中的行政人員普遍的行政責任意識不會自動產(chǎn)生，需要外在的、客觀的行政責任制度來提供保障。行政責任制度的保障作用對于行政人員普遍的行政責任意識的增強和提高行政管理活動的整體道德水平至關(guān)重要，而制度必須通過制度建設才能得以不斷完善，才能真正發(fā)揮其保障作用。行政責任制度的建設的根本原那么。進行行政責任制度的設計和安排時，需要遵循如下幾項根本原那么：第一，效勞原那么。為人民效勞的原那么是行政責任制度設計的出發(fā)點；第二，公正原那么。公正原那么是行政體系所要追求的價值目標；第三，效率原那么。從開展的角度看，沒有效率就沒有公正。一、行政紀律概述〔一〕行政紀律的含義行政紀律是行政組織為了維護公共利益和組織整體利益而制定的一種要求行政人員在行政管理活動甚至個人生活中必須遵守的行政準那么和行為標準。內(nèi)涵：第一，從行政紀律的目的來看，它是政府為維護公共利益的需要而制定并專門用于約束和限制行政人員的行政行為的標準；第二，從行政紀律的內(nèi)容上看，它與行政管理的各個方面的要求是一致的；第三，從行政紀律的性質(zhì)上來看，它是一種帶有強制性的行為標準。行政人員嚴格遵守行政紀律的同時也就嚴格遵守了法律，但違背行政紀律的行為卻有可能并沒有觸犯法律所規(guī)定的違法行為底線。〔二〕行政紀律的內(nèi)容行政紀律的根本內(nèi)容主要是根據(jù)行政人員履行職責、執(zhí)行公務的性質(zhì)和內(nèi)容的需要而做出的規(guī)定，它需要以行政人員的根本行為準那么為核心和以法律的原那么為主導。我國政府中的行政紀律大致可以概括為：政治紀律、工作紀律、保密平安紀律、廉政紀律、財經(jīng)紀律、社會管理秩序和公共道德紀律等六個方面。〔三〕行政紀律的特征與意義1.行政紀律的特征〔1〕反映國家意志，由國家制定或認可并有國家強制力來保障實施；〔2〕具有強制性的標準性，它規(guī)定了人們的權(quán)利義務以及違反法律標準時所應承擔的法律后果；〔3〕具有同一性，它使用同一標準指導或評價人們的行為；〔4〕具有很強的邏輯性，或者說法律標準具有完整的邏輯結(jié)構(gòu)，是由假定條件、行為模式、制裁后果三個要素所構(gòu)成的。2.行政紀律的意義行政紀律通過成文標準的形式，明確行政人員應當遵守的行為準那么，并采取強制手段保障這些準那么的施行，這對于維護行政組織的工作秩序和效率，提高行政人員自覺守法的意識具有十分重要的意義。具體表現(xiàn)在：第一，行政紀律有利于形成一支優(yōu)化、廉潔、穩(wěn)定、高效的國家公務人員隊伍；第二，行政紀律有利于實現(xiàn)行政人員管理的標準化；第三，行政紀律是精神文明建設的重要組成局部，有利于促進和推動社會主義精神文明建設的不斷深化。二、行政紀律的功能〔一〕紀律標準與法律標準紀律標準，即行政紀律標準，是行政組織要求行政人員在行政管理活動甚至個人生活中必須遵守的行為規(guī)那么。法律標準，是指由國家制定或認可，反映統(tǒng)治階級意志，并有國家強制力保證實施的一種行為規(guī)那么。行政紀律標準和法律標準兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系。聯(lián)系：〔1〕二者都是以成文法規(guī)的形式來調(diào)整行為人的行為，都是國家意志的表達和反映，并以國家強制力為后盾來保障其實施?！?〕對于行政人員來講，既應遵守國家法律、法規(guī)，同時又要遵守各類行政紀律標準。行政紀律標準包含了行政人員作為普通公民應當遵守的法律標準的根本要求，法律標準中也表達了對行政人員行為準那么的內(nèi)容因素。從某種意義上講，行政人員遵守紀律標準也就是遵守了法律法規(guī)。區(qū)別法律規(guī)范

行政紀律規(guī)范

產(chǎn)生方式

立法機關(guān)行政機關(guān)調(diào)整對象

全體公民

行政人員的公務行為及與公務活動有關(guān)的其他行為

內(nèi)容義務性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和禁止性規(guī)范義務性規(guī)范、禁止性規(guī)范層次社會行為的底線更高標準責任后果